Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2000 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U nr 74 poz. 368 ze zm./, wątpliwości prawnej związanej z oceną, czy właściciel nieruchomości posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie wszczęte zostało przez osobę trzecią zaś nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod inwestycję liniową.
Wątpliwość prawna wyłoniła się przy rozpoznaniu następującego stanu faktycznego:
Wójt Gminy Z.-W. decyzją z dnia 27 maja 1998 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji liniowej polegającej na budowie linii energetycznej napowietrznej 110 kV, relacji GPZ Toruń - Przysiek - GPZ Unisław, przewidzianej do realizacji na terenie Gminy Z.-W. w miejscowościach C., S.-T., Cz.-B., R., S. i Ł., na działkach wyszczególnionych w wykazie, stanowiącym załącznik do decyzji. Decyzję tą doręczono m.in. właścicielom gruntów, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 6 sierpnia 1998 r., wydaną na podstawie 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 43 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 3 w związku z art. 105 par. 1 Kpa, po rozpoznaniu odwołań pięciu właścicieli gruntów przez które ma przebiegać inwestycja - umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na pogląd, wyrażony w motywach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 /ONSA 1995 Nr 4 poz. 154/, według którego nie można odmówić przymiotu strony właścicielowi nieruchomości, na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję a także na jednolitą wykładnię przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje doręczenie właścicielowi nieruchomości "do wiadomości" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stan ten jednak, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uległ zasadniczej zmianie po nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanej ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r., która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r. Znowelizowany przepis art. 46 ust. 1a omawianej ustawy stanowi, iż w przypadku inwestycji liniowych, wprowadzonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których inwestycje mają być realizowane, przekazuje się jedynie informacje o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec takiego unormowania, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie sposób uznać właściciela gruntu, w przypadku opisanym w art. 46 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, za stronę postępowania, co w konsekwencji uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując skargę Alicji N. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 1998 r. uznał, że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości prawne, przedstawione w pytaniu prawnym powołanym na wstępie, a które mogą przemawiać za stanowiskiem organu odwoławczego. W ocenie tego składu, wątpliwości wiążą się przede wszystkim z treścią art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten bowiem nakazuje doręczyć odpis decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu "do wiadomości". Wątpliwości te dostrzegł już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, powołanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uchwale tej wskazano m.in. na wiążący sposób określenia rodzaju inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na ingerencję w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości wobec czego zasady wykładni systemowej doprowadziły wówczas skład pięciu sędziów do wniosku, iż właściciel nieruchomości z reguły będzie stroną tego postępowania administracyjnego. Taka wykładnia art. 46 ust. 1 ustawy, już po nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1997 r., zaprezentowana została również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r. II SA/Wr 1013/96, z aprobującą glosą B. Adamiak. Mimo to, w ocenie składu przedstawiającego pytanie prawne, szereg argumentów przemawia za odmiennym stanowiskiem. Wprawdzie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie można pominąć szczególnego charakteru tego postępowania przede wszystkim zaś w odniesieniu do inwestycji liniowych. Dlatego też ustawodawca w art. 46 ust. 1a, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/ postanowił, iż w przypadku inwestycji liniowych wprowadzonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których inwestycje te mają być realizowane, przekazuje się jedynie informacje o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, zakładając racjonalność ustawodawcy, iż zarówno właściciel jak i użytkownik wieczysty nieruchomości nie są stronami postępowania administracyjnego o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W przeciwnym razie, w ocenie składu przedstawiającego zagadnienie prawne, przepis art. 46 ust. 1a byłby zbędny. Należy bowiem mieć na uwadze, iż ochrona uzasadnionych interesów właścicieli /użytkowników wieczystych/ następuje na etapie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a nie w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie te względy, zdaniem składu przedstawiającego pytanie prawne, uzasadniają konieczność wyjaśnienia podniesionych wątpliwości, w trybie art. 49 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, zważył, co następuje:
Podstawowym zagadnieniem, mającym znaczenie dla wyjaśnienia podniesionych wątpliwości, jest po pierwsze, ocena charakteru prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po drugie, określenie kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie takiej decyzji a po trzecie, jakie skutki prawne należy wiązać z treścią art. 46 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/.
Przede wszystkim należy podnieść, iż skład orzekający, przedstawiając do wyjaśnienia zagadnienie prawne, nie ma wątpliwości co do pierwszej kwestii, a mianowicie, że istotnie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego "z wyłączeniami i modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym". Stanowisko to jest najzupełniej prawidłowe, znalazło ono potwierdzenie m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 /ONSA 1995 Nr 4 poz. 154/, a także w licznych orzeczeniach Sądu, a w tym m.in. w powoływanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r. II SA/Wr 1013/96, z aprobującą glosą B. Adamiak. To założenie zatem powinno stanowić podstawę dalszych rozważań.
Z założenia, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wynikają określone konsekwencje, a w tym, że krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu w charakterze strony określa przepis art. 28 Kpa, chyba że przepisy szczególne tj. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią inaczej. Kwestia ta przedstawiona została m.in. w motywach powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95.
Nasuwa się zatem pytanie, czy po nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1997 r., zachowuje aktualność dotychczasowa wykładnia art. 46 ust 1 ustawy według której nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest stroną tego postępowania lecz stroną może być również właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże swój interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Pozostaje również do rozważenia, jak to wynika z wywodów i argumentacji składu orzekającego, przedstawiającego wątpliwość prawną, czy dodanie do art. 46 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ust. 1a oznacza względnie może oznaczać zamiar ustawodawcy aby właściciele i użytkownicy wieczyści nie uczestniczyli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mogłoby to oznaczać konieczność zmiany dotychczasowej wykładni art. 46 ust. 1 powołanej ustawy przy założeniu, że dodanie ust. 1a wprowadziło zmianę stanu prawnego, polegającą na ograniczeniu kręgu osób uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Rozważając ostatnio podniesione wątpliwości nie sposób pominąć, iż ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/ nie dokonała zmiany unormowania art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym znaczeniu, iż nadal odpis decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "doręcza się" właścicielowi /użytkownikowi wieczystemu/. Ustawodawca zatem, niewątpliwie znając jednolitą wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także praktykę organów administracyjnych, dotyczącą wykładni art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zdecydował się na zmianę trybu doręczania "do wiadomości" właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Już tylko z tego względu brak byłoby racjonalnych argumentów przemawiających za zmianą wykładni omawianego art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Czy jednak, jak to podniósł skład sądu przedstawiający wątpliwość prawną, dodanie ust. 1a w art. 46 ustawy, mimo pewnych wątpliwości, oznacza w istocie zmianę stanu prawnego związanego z określeniem kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu albowiem w przeciwnym razie nowelizacja byłaby zbędna. Otóż w argumentacji tej nie dostrzeżono przede wszystkim relacji pomiędzy unormowaniem z art. 46 ust. 1 a nowym rozwiązaniem przyjętym w art. 46 ust 1a ustawy. Najkrócej rzecz ujmując art. 46 ust 1 ustawy nakłada na organ podejmujący decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek doręczenia odpisu tej decyzji, natomiast art. 46 ust. 1a ustawy, w odniesieniu do inwestycji liniowych, wyłącza ten obowiązek i poprzestaje na ustanowieniu obowiązku przesłania informacji "o wydaniu decyzji" właścicielom i użytkownikom nieruchomości. Jest to więc niewątpliwie zmiana stanu prawnego, zresztą bardzo istotna, lecz odnosząca się wyłącznie do zmiany sposobu /trybu/ doręczania decyzji. Z tego punktu widzenia przepisy art. 46 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1a ustawy są nie tylko spójne, lecz wzajemnie się uzupełniają a także wyraźnie rozgraniczają przedmiot regulacji. Trudno zatem byłoby mówić o zbędności nowelizacji ustawy /dodania art. 46 ust. 1a/. Przeciwnie uproszczenie sposobu doręczania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji liniowych /art. 46 ust. 1a ustawy/ nie oznacza i nie może oznaczać zmiany unormowania z art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej zmiany podstawowego w tej mierze przepisu art. 28 Kpa. Tylko to, że dodany przepis ust. 1a w art. 46 ustawy wprowadza przekazywanie właścicielowi /użytkownikowi wieczystemu/ informacji o wydaniu decyzji nie może samo przez się oznaczać wprowadzenia zmian dotyczących podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Inaczej mówiąc, jeżeli sprawa administracyjna jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej i podlega rozpoznaniu w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, to z przepisu znoszącego wymóg doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nie można wyprowadzać wniosku, że tym samym podmiot ten nie może być stroną w tym postępowaniu. Analizowany przepis art. 46 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy przecież tylko tego, że właściciela /użytkownika wieczystego/ nieruchomości informuje się o wydaniu decyzji, a więc przepis ten nie reguluje nic więcej ponad to, że zamiast kodeksowej zasady, iż należy doręczyć decyzję wprowadza uproszczenie polegające na tym, że taką osobę w tych sprawach informuje się, że decyzja została wydana. Tego rodzaju odstępstwa od doręczania decyzji stronie są stosowane w prawie administracyjnym /np. ustne ogłoszenie decyzji, czy podanie do wiadomości o wydaniu decyzji przez publiczne ogłoszenie/. O zamiarze ustawodawcy uproszczenia jedynie sposobu doręczania decyzji świadczy wprost treść wystąpienia posła sprawozdawcy, powołana in extenso w postanowieniu Sądu z dnia 28 grudnia 2000 r. Co najwyżej można by rozważać zgodność z Konstytucją RP omawianego trybu doręczania decyzji, unormowaną w art. 46 ust. 1a ustawy aczkolwiek przesłanki uchwalenia tej zmiany stanu prawnego, w odniesieniu do inwestycji liniowych są tutaj oczywiste /obniżenie kosztów postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji gdy w sprawie występuje znaczna liczba stron/.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.