Uzasadnienie
Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia 4 lipca 1995 r., wydaną w postępowaniu wszczętym na skutek odwołania wniesionego przez Wiesława G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 17 lipca 1995 r. z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Wiesław G. skargi nie wniósł, lecz na podstawie art. 113 Kpa złożył wniosek o wyjaśnienie i sprostowanie decyzji, który został załatwiony odmownie postanowieniem z dnia 13 września 1995 r. /doręczonym dnia 15 września 1995 r./; postanowienie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego w piśmie z dnia 20 września 1995 r., a sprawa została rozpoznana i wydano w niej wyrok.
Wiesław G. w piśmie z dnia 20 września 1995 r. wniósł skargę na decyzję z dnia 4 lipca 1995 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Pismo to, skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Krajowego Urzędu Pracy, zostało nadane w polskim urzędzie pocztowym dnia 26 września 1995 r., wpłynęło do sekretariatu tego Urzędu dnia 3 października 1995 r., a skarga z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wpłynęła do sądu administracyjnego w Warszawie w dniu 31 października 1995 r. W tym stanie sprawy wyłoniła się wątpliwość co do stanu prawnego, który należy uznać za obowiązujący przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi ze względu na przepis art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- Wątpliwości prawne, z którymi wystąpił skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczą wyłącznie samej dopuszczalności rozpoznania sprawy, a nie odnoszą się do rozpoznania tej sprawy w rozumieniu art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z tego względu nie zachodzą przeszkody w wyjaśnieniu tych wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów na zasadzie art. 49 ust. 2 wymienionej ustawy. Artykuł 49 ust. 2 bowiem dotyczy wyjaśnienia wątpliwości prawnych, nie stanowi to zatem rozpoznawania sprawy w rozumieniu ustawy o NSA.
- W uzasadnieniu postanowienia zawierającego pytanie prawne trafnie związano dopuszczalność różnych odpowiedzi - co do skutków wniesienia skargi do sądu administracyjnego z wykorzystaniem usług poczty - z poglądem dotyczącym zakresu mocy obowiązującej przepisu art. 165 par. 2 Kpc w postępowaniu przed NSA. Uregulowania prawne zawarte w dziale VI Kpa nie nasuwały wątpliwości co do tego, że w postępowaniu przed NSA należy stosować odpowiednio przepis art. 165 par. 2 Kpc /A. Zieliński [w:] Borkowski Janusz, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, str. 354/. Pogląd ten znajdował pełne uzasadnienie w zakresie odesłania ustanowionego w art. 211 Kpa, rozpatrywanego na tle przepisów działu VI Kpa Zważyć trzeba, że pogląd co do stosowania art. 165 par. 2 Kpc w postępowaniu przed sądem administracyjnym znajduje także uzasadnienie w treści szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które jednoznacznie wskazują na zasadnicze odmienności w regulowaniu niektórych kwestii procesowych w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu cywilnym.
- Przed dniem 1 października 1995 r. zagadnienie wniesienia skargi na decyzję organu administracji państwowej do sądu administracyjnego regulowane było przepisami działu VI Kpa /w szczególności w art. 198-201/ oraz także, za pośrednictwem art. 211 Kpa, odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania cywilnego. W przepisach art. 198-201 Kpa mowa była wprost o "wniesieniu skargi do sądu administracyjnego", przy czym zarówno o jej wniesieniu "za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji", jak i "bezpośrednio do sądu administracyjnego". Ponadto w przepisach tych /art. 200 par. 1, 2, 5 i 6/ zawarte było wyraźne rozróżnienie "wniesienia skargi do sądu administracyjnego" od "przekazania skargi" właściwemu organowi lub sądowi, "przekazania" akt sprawy do sądu oraz "wniesienia odpowiedzi na skargę". Te ostatnie czynności /przekazanie skargi, przekazanie akt sprawy, wniesienie odpowiedzi na skargę/ były następstwem "wniesienia skargi do sądu administracyjnego". W świetle regulacji zawartej w przepisach art. 196 par. 1, art. 197 i art. 198 Kpa w związku z art. 16 par. 2 Kpa wniesienie skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego to zaskarżenie tej decyzji do tego sądu. Tylko wniesienie skargi do sądu administracyjnego uprawniało organ administracji do dokonania na podstawie art. 200 par. 2 zdanie drugie Kpa autokontroli decyzji, właśnie decyzji zaskarżonej już do sądu. Następstwem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to jest zaskarżenia, był obowiązek, określany w art. 200 par. 2 zdanie pierwsze i par. 5 Kpa, przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego powodowało, jeśli organ administracji nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy sądowi w przepisanym terminie, że wykonanie decyzji, tej zaskarżonej do sądu, ulegało wstrzymaniu z mocy prawa. Wreszcie wniesienie skargi do sądu administracyjnego uprawniało organ administracji, według art. 201 par. 1 Kpa, do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przed przekazaniem skargi do sądu.
Z powyższych regulacji wynikało, że "wniesienie skargi do sądu administracyjnego" to nie była czynność techniczna, faktyczny wpływ skargi do sądu czy też jej przekazanie do sądu przez organ administracji, lecz była to czynność prawnoprocesowa strony dokonywana przez nią w określony sposób, w określonym trybie i w określonym terminie.
Zasadą było wniesienie takiej skargi za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji /art. 200 par. 1 zdanie pierwsze Kpa/. Organ ten po otrzymaniu skargi "wniesionej do sądu administracyjnego" obowiązany był nadać jej "dalszy bieg", określony w przepisach art. 200 par. 2 i 5 Kpa. Ten "dalszy bieg" to nie tylko przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, ale także jej rozpatrzenie przed tym przekazaniem w ramach samokontroli i dokonanie w jej wyniku zmiany lub uchylenia decyzji we własnym zakresie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Chociaż w ostatniej z wymienionych sytuacji skarga nie podlegała już "przekazaniu" do sądu, nie zmieniało to faktu, że wcześniej nastąpiło procesowe zdarzenie - zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego; najpierw musiała być dokonana czynność procesowa "wniesienia skargi do sądu", i to - według oceny organu administracji - w warunkach dopuszczalności skargi i z zachowaniem terminu do jej wniesienia.
Takie same skutki prawne wywoływało w końcowym efekcie, jak to określał art. 200 par. 1 zdanie drugie Kpa, "wniesienie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego". Sąd bowiem był wówczas obowiązany przekazać taką skargę właściwemu organowi w celu "nadania jej dalszego biegu", to jest biegu, o jakim mowa w przepisach art. 200 par. 2 i 5 Kpa.
W tym stanie rzeczy "wniesienie skargi do sądu administracyjnego" było wniesieniem jej zarówno do pośredniczącego w tej czynności organu administracji, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, jak i bezpośrednio do sądu administracyjnego.
W dziale VI Kpa nie było przepisu, który określałby, czy wniesienie skargi oznaczało wyłącznie jej złożenie w jednostce organizacyjnej właściwego organu administracji państwowej bądź sądu administracyjnego, czy też dopuszczalne było dokonanie tej czynności w inny sposób. W związku z tym, przez odesłanie zawarte w art. 211 Kpa, miał zastosowanie w tej kwestii przepis art. 165 par. 2 Kpc, stanowiący, że wniesieniem pisma procesowego do sądu jest również oddanie go w polskim urzędzie pocztowym. Nie ulegało i nie ulega wątpliwości, że jeśli pismem tym jest rewizja, to chodzi o nadanie rewizji przez pocztę pod adresem właściwego sądu /sądu, który wydał zaskarżony wyrok - art. 371 par. 1 i art. 373 Kpc/, a zatem, stosując to odpowiednio do skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego - pod adresem organu administracji, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, bądź bezpośrednio pod adresem sądu administracyjnego. Przepis art. 165 par. 2 Kpc bowiem stanowił, że oddanie pisma w urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Sąd administracyjny i organy administracji stosowały w praktyce tę zasadę.
- W postępowaniu administracyjnym szereg przepisów normuje kwestie związane z terminami ustawowymi dotyczącymi stron i innych uczestników postępowania, ich skutkami w postępowaniu administracyjnym, jak również dotyczy terminów odnoszących się do niektórych czynności organów administracji państwowej. Pominięcie w uregulowaniach rozdziału 10 działu I Kpa przepisu stanowiącego odpowiednik art. 165 par. 2 Kpc nie było przypadkowe ani też nie wyniknęło z przeoczenia prawodawcy, lecz zostało spowodowane innym ukształtowaniem pozycji organu administracji państwowej w postępowaniu administracyjnym aniżeli pozycja sądu w postępowaniu cywilnym procesowym. Na jedną z tych odmienności wyraźnie wskazują niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Przywołany w uzasadnieniu postanowienia przepis art. 61 par. 3 Kpa, wiążący skutek prawny z datą doręczenia organowi administracji państwowej żądania wszczęcia postępowania, a nie z dniem nadania go w polskim urzędzie pocztowym /art. 57 par. 5/, nie jest jedynym tego rodzaju unormowaniem w kodeksie. Skutek prawny przyjętego w nim rozwiązania ujawnia się w obliczeniu terminu załatwienia sprawy z mocy art. 35 par. 3 Kpa Takie samo rozwiązanie prawne zostało przyjęte w art. 133, jak również w art. 171 Kpa Wymienione przepisy wiążą skutek prawny z datą wpływu określonego pisma do organu administracji państwowej. Przejawem realizmu prawniczego jest ustanawianie środków dyscyplinujących działania organów administracji państwowej - a do nich należą terminy, w których należy podejmować czynności postępowania, i to pod określonymi rygorami - z uwzględnieniem zakłóceń, które w napływie pism do organu administracji państwowej może spowodować niepewność terminów świadczenia usług pocztowych. Odróżnia to środki stosowane w celu realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego w odniesieniu do organów administracji państwowej od tychże środków stosowanych wobec stron. Respektowanie zasady szybkości postępowania bowiem nie może naruszać gwarancyjnej roli szeregu zasad zapewniających ochronę interesów stron oraz innych uczestników postępowania administracyjnego. Takich środków dyscyplinujących, jakie występują w odniesieniu do organu administracji państwowej w kodeksie postępowania administracyjnego, prawodawca nie stosuje w odniesieniu do sądu w kodeksie postępowania cywilnego. Co najwyżej w ustawie szczególnej pojawia się termin dokonania czynności przez sąd, np. przez rozpatrywaniu reklamacji lub protestów wyborczych, ale są to przypadki wyjątkowe.
W przepisach postępowania administracyjnego należy odróżnić unormowania stwarzające gwarancyjne udogodnienia dla stron i uczestników postępowania - do takich należy niewątpliwie przepis art. 57 par. 5 Kpa - od regulacji prawnych ustanawiających obowiązki organu administracji państwowej związane z zapewnieniem szybkości i efektywności postępowania administracyjnego, w których termin dokonania czynności urzędowej liczony jest od dnia otrzymania określonego pisma, a więc od daty, w której powstaną okoliczności umożliwiające działanie organu.
- Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości /art. 1 omawianej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, a wobec tego jego pozycja w postępowaniu prowadzonym z racji sądowej kontroli działania administracji państwowej musi być taka sama jak każdego innego sądu, chyba że szczególny przepis ustanawia jakieś odrębności. Wyraźnie wskazuje na to treść art. 59 powyższej ustawy, zawierającego wyczerpującą enumerację stosowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym - z zachowaniem odpowiedniości - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz odsyłającego w całym pozostałym zakresie do przepisów procedury sądowej stosowanej w sprawach cywilnych. Odesłanie do wyliczonych wprost przepisów kodeksu postępowania administracyjnego musi być w zasadzie poddane interpretacji stwierdzającej, a ze względu na zastrzeżenie odpowiedniości - nawet wykładni ścieśniającej, gdy tymczasem doprowadzenie do kompletności prawnej regulacji postępowania sądowoadministracyjnego przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego nie stwarza takiej konieczności w ich wykładni. Co więcej, w przypadku wątpliwości wynikających w pewnych skomplikowanych sytuacjach procesowych raczej nie można oczekiwać, że rozwiązanie zostanie znalezione w przepisach procesowych ustawy o NSA i w szczupłym odesłaniu do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz na pewno trzeba go zawsze szukać w przepisach kodeksu postępowania cywilnego.
Przepisy kodeksu postępowania cywilnego, jak już wspomniano, nie ustanawiają terminów dyscyplinujących sąd w rozpoznawaniu spraw i z tego też względu zapewniają stronie szczególną gwarancję skuteczności jej starań o dostęp do drogi sądowej w przepisie art. 165 par. 2 Kpc. Nie byłoby zasadne pozbawianie strony postępowania sądowoadministracyjnego tak istotnego elementu gwarancyjnego w zapewnieniu dostępu do sądu. Nie stało temu na przeszkodzie ani uregulowanie dotychczasowe, o którym stanowi się w art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ani też odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w art. 59 tej ustawy, poddane wykładni w sprawie, w której od stwierdzenia daty wniesienia skargi do sądu administracyjnego zależy stan prawny, jakiemu podlega jej rozpoznanie.
Podnieść należy, że przepis art. 165 par. 2 Kpc zamieszczony jest w rozdziale zatytułowanym "Terminy". Poprzedzające go przepisy art. 164 oraz art. 165 par. 1 Kpc określają, kiedy rozpoczyna się bieg terminów oraz jak się je oblicza. To zaś oznacza, że przepis art. 165 par. 2 Kpc wskazuje nie tylko to, jaka jeszcze czynność poza złożeniem pisma w sądzie jest równoznaczna z wniesieniem pisma do sądu, lecz także to, jak należy ustalać w takiej sytuacji datę wniesienia pisma do sądu. Jest nią data oddania pisma w polskim urzędzie pocztowym pod adresem sądu. Tak więc pod rządem dotychczasowych przepisów datą wniesienia skargi na decyzję organu administracji państwowej do sądu administracyjnego była nie tylko data złożenia skargi w jednostce organizacyjnej organu administracji państwowej, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, bądź bezpośrednio w sądzie administracyjnym, lecz również data nadania skargi w polskim urzędzie pocztowym pod adresem tego organu administracji lub sądu.
Jeżeli ustawodawca w art. 68 omawianej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione przed dniem wejścia w życie ustawy, to mógł mieć oczywiście na względzie jedynie "wniesienie" w rozumieniu przepisów obowiązujących przed dniem 1 października 1995 r. Nie do przyjęcia byłaby koncepcja, że ustawodawca, regulując sytuację przejściową w związku z nowym ukształtowaniem postępowania przed sądem w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ustanowił drugi jeszcze, dodatkowy moment wniesienia skargi do sądu dla przypadków, gdy skarga nadana na poczcie przed dniem 1 października 1995 r. wpływa do sądu po tej dacie. Wniesienie skargi nie może następować jednocześnie w dwóch terminach.
- Nieudzielenie odpowiedzi na drugie pytanie związane jest z tym, że w intencji składu sądzącego, który pytanie zadał, byłoby ono aktualne tylko w przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze. W sytuacji, w której na pytanie pierwsze udzielona została odpowiedź twierdząca, bezprzedmiotowe byłoby udzielanie odpowiedzi na drugie pytanie, gdyż jej treść nie miałaby zastosowania w sprawie, w której wydane zostało postanowienie zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości prawnych.