Tezy
Przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ nie stanowi podstawy prawnej do wydania przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzji o odmowie potwierdzenia uprawnień kombatanckich uzyskanych na podstawie dotychczasowych przepisów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Grudzieckiego w sprawie V SA 1799/95 ze skargi Janusza S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 31 lipca 1995 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia uprawnień kombatanckich, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 1997 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 27 stycznia 1997 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
Czy treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ może stanowić podstawę prawną do wydania decyzji przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o odmowie potwierdzenia uprawnień kombatanckich wcześniej nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów?
podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie V SA 1799/95 postanowieniem z dnia 27 stycznia 1997 r. wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do Prezesa tego Sądu o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przedstawionej na wstępie. Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów /Dz.U. nr 16 poz. 122 ze zm./ były Zarząd Wojewódzki Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w W. przyznał Januszowi S. uprawnienia kombatanckie z tytułu "działacz ruchu robotniczego, członek KPP-MOPR 1927 1938".
Powołując się na art. 25 ust. 4 w związku z art. 21, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./, zwanej dalej "ustawą", Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wszczął z urzędu postępowanie weryfikacyjne i decyzją z dnia 31 lipca 1995 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy, odmówił Januszowi S. potwierdzenia uprawnień kombatanckich, uznawszy, że powyższa działalność pod rządem obecnie obowiązującej ustawy nie stanowi podstawy do uzyskania uprawnień kombatanckich, gdyż w myśl art. 21 ust. 1 tej ustawy uprawnienia przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4. Na poparcie tego stanowiska Kierownik Urzędu powołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w sprawie V SA 1087/93 /nie publ./.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz S. podał, że do 1939 r. był działaczem ruchu socjalistycznego i z tego powodu był represjonowany i skazany przez Sąd Powiatowy w T. na karę pozbawienia wolności, a w latach 1927 1938 był dwukrotnie osadzony w Berezie Kartuskiej. W latach 1939 1945 skarżący przebywał w (...), gdzie założył Demokratyczne Zjednoczenie Polaków, grupujące polskich uchodźców wojennych, przede wszystkim spośród internowanych żołnierzy dywizji gen. Prugera-Ketlinga. Wyjaśnił, że działalność tego Zjednoczenia miała na celu organizowanie antyhitlerowskiego ruchu oporu i łączyła się z wydawaniem nielegalnej gazety "P.L.", której był współzałożycielem i kolporterem. Skarżący podkreślił, że prowadzona przez niego działalność polityczna była nielegalna, i wyjaśnił, że był z tego powodu poszukiwany przez władze (...) i musiał ukrywać się do końca wojny. Po powrocie do Polski został oskarżony o działalność antypaństwową i przez sześć lat przebywał w więzieniu. Powołując się na powyższe okoliczności, skarżący podniósł, że pozbawienie go uprawnień kombatanckich stanowi dla niego "wielką niesprawiedliwość i cios moralny", i w związku z tym wniósł o "przywrócenie należnych mu uprawnień kombatanckich". Kierownik Urzędu wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że z dokumentów zebranych przez Urząd wynika, iż skarżący w okresie międzywojennym był działaczem lewicowym MOPR, KPP /organizacje zdelegalizowane przez władze RP/, a w okresie wojny był aktywistą KP (...) i I Sekretarzem PPR w (...). W związku z powyższym Kierownik Urzędu podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, dodając, że tego rodzaju działalność nie stanowi podstawy do uzyskania uprawnień kombatanckich na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o kombatantach.
W związku z wydaniem przez Kierownika Urzędu decyzji odmawiającej potwierdzenia uprawnień przyznanych skarżącemu na podstawie dotychczasowych przepisów skład orzekający powziął wątpliwość prawną wyłożoną w uzasadnieniu postanowienia. Skład orzekający wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przepis art. 21 ust. 1 stanowi podstawę do wydania decyzji o potwierdzeniu uprawnień kombatanckich, czego wyrazem są wyroki wydane w sprawach V SA 1087/93, V SA 1595/95 i V SA 1615/95 /nie publ./. Podkreślił, że wprawdzie w żadnym z wymienionych wyroków sąd administracyjny nie rozważał kwestii właściwości Kierownika Urzędu do wydawania decyzji na podstawie tego przepisu, niemniej jednak przyjął, że decyzje te są zgodne z prawem. W związku z treścią tych orzeczeń skład orzekający stwierdził, że ustawa o kombatantach stanowi o dwóch rodzajach decyzji dotyczących uprawnień kombatanckich, wydawanych przez Kierownika Urzędu. W zakresie przyznawania uprawnień kombatanckich podstawę prawną do wydania decyzji stanowi art. 22 ust. 1 tej ustawy, natomiast o pozbawieniu uprawnień organ orzeka na podstawie art. 25 ust. 4. Wskazując powyższe podstawy prawne wydawania decyzji dotyczących uprawnień kombatanckich, skład orzekający wyraził pogląd, że art. 21 ust. 1 nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie odmowy potwierdzenia uprawnień; podkreślił, że przepis ten został zamieszczony w rozdziale 5, dotyczącym zasad orzekania o uprawnieniach kombatanckich, w którym ustalono, "w jakich przypadkach uprawnienia określone w ustawie przysługują danej osobie". Przepis ten stanowi, że osoba zainteresowana powinna uzyskać decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 lub fakty, o których mowa w art. 4, posiadać obywatelstwo polskie lub posiadać je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Skład orzekający uznał, że przepis ten ma charakter materialnoprawny i chodzi w nim o potwierdzenie okoliczności związanych z działalnością, z którą ustawa wiąże określone skutki, lub faktów, których ustalenie kwalifikuje daną osobę jako ofiarę represji wojennych i okresu powojennego. W myśl art. 8 ust. 2 ustawy do potwierdzenia tych okoliczności upoważnieni są: Minister Obrony Narodowej, Minister Sprawiedliwości i Główna Komisja Badania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu Instytut Pamięci Narodowej oraz zgodnie z art. 22 ust. 1 stowarzyszenie właściwe dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej. Zauważając, że w art. 21 ust. 1 ustawodawca użył pojęcia "decyzja", skład orzekający podzielił pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z dnia 18 listopada 1993 r. III AZP 19/93 /OSNCP 1994, nr 4 poz. 86/, iż odwołanie się do tego pojęcia miało prawdopodobnie na celu zaakcentowanie, że dokument zawierający potwierdzenie lub zaprzeczenie określonej działalności lub faktów stanowi samoistne rozstrzygnięcie administracyjne odnoszące się do określonej fazy starań o uzyskanie statusu kombatanta, stanowiąc zasadniczą przesłankę innej decyzji Kierownika Urzędu, która jednak ma już wszelkie cechy decyzji związanej. Zdaniem składu orzekającego, jest to decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, wydana w trybie art. 22 ust. 1, a nie art. 21 ust. 1. Użyte w tym ostatnim przepisie pojęcie "decyzja" może stwarzać mylne przekonanie, że chodzi o decyzję administracyjną wydaną w trybie art. 104 Kpa. Jest to jednak problem, który w ocenie składu orzekającego może być podniesiony przy nowelizacji ustawy. O spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu w formie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.
Zdaniem składu orzekającego, decyzja administracyjna "o odmowie potwierdzenia uprawnień kombatanckich" nie mieści się w treści art. 21 ust. 1 z tego powodu, że takiego sformułowania brak jest w tym przepisie, a także i z tego względu, że przepis ten jest zamieszczony w rozdziale dotyczącym zasad orzekania o uprawnieniach kombatanckich i w związku z tym nie może mieć zastosowania do osoby, która ma już uprawnienia. Z tych względów w ocenie składu orzekającego wątpliwości budzi fakt, czy zaskarżona decyzja "(...) w redakcji w niej zastosowanej może mieć oparcie w art. 21 ust. 1, czy też wydana została bez podstawy prawnej".
Nie można zdaniem składu orzekającego pominąć także i tego argumentu, że zastosowany przez Kierownika Urzędu tryb orzekania na podstawie art. 21 ust. 1 prowadzi do swoistej weryfikacji, której ustawa nie przewiduje. Kierownik Urzędu, podważając uprawnienia kombatanckie uzyskane przez skarżącego na podstawie dotychczasowych przepisów, przeoczył treść art. 25 ust. 1 ustawy; w myśl tego przepisu osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują te uprawnienia, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten stanowi normę ogólną, od której w ust. 2 przewidziane są wyjątki; wymieniono tam w sposób enumeratywny przypadki uzasadniające pozbawienie uprawnień kombatanckich. Skład orzekający powołał się na uzasadnienie uchwały Senatu RP z dnia 21 grudnia 1990 r. o stanowisku Senatu w sprawie ustawy o kombatantach /druk 684/; stwierdzono tam, że "(...) z problematyką art. 21 wiąże się nowe sformułowanie art. 25, który podtrzymuje zasadę /praw nabytych/ w odniesieniu do osób, które nabyły uprawnienia kombatanckie wcześniej, ale wyłącza tę zasadę w odniesieniu do tych, których już wcześniej wyłączył art. 21".Przedstawiając podaną na wstępie wątpliwość prawną, skład orzekający wyraził pogląd, że art. 21 ust. 1 nie stanowi podstawy do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia uprawnień kombatanckich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ określa warunki, od których spełnienia zależy przyznanie uprawnień kombatanckich. Jednym z tych warunków jest uzyskanie przez zainteresowaną osobę decyzji potwierdzającej działalność kombatancką lub działalność równorzędną z działalnością kombatancką albo podleganie represjom /art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4 ustawy/. Powołane przepisy nie stanowią, jakie organy są właściwe do wydania takiej decyzji. Częściową odpowiedź na to pytanie zawiera art. 8 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem Minister Obrony Narodowej potwierdza okoliczność, o której mowa w art. 2 pkt 2, Minister Sprawiedliwości okoliczność przewidzianą w art. 4 ust. 1 pkt 4, a Główna Komisja Badania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu Instytut Pamięci Narodowej okoliczność, o której mowa w art. 4 ust. 2.
Omawiane przepisy nie ustalają, jaki organ powinien potwierdzać w formie decyzji pozostałe fakty, o których mowa w art. 4, a także działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2, jak przewiduje to przepis art. 21 ust. 1 ustawy. Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w przepisie art. 22 ust. 1, który stanowi, że o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, a więc także warunku prowadzenia działalności wymienionej w art. 1 ust. 2 i w art. 2 oraz faktów, o których mowa w art. 4, nie potwierdzonych przez organy wymienione w art. 8 ust. 2, orzeka Kierownik Urzędu. Na podstawie art. 22 ust. 1 Kierownik Urzędu jest właściwy do wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania uprawnień określonych w ustawie.
Potwierdzenie /ustalenie/ działalności wymienionej w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo faktów, o których mowa w art. 4, stanowi tylko jeden z warunków przyznania uprawnień określonych w ustawie i nie wymaga wydania przez Kierownika Urzędu odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, gdyż takiego warunku przepis art. 22 ust. 1 nie przewiduje. Przepis ten nie upoważnia Kierownika Urzędu do wydania decyzji o potwierdzeniu lub odmowie potwierdzenia uprawnień uzyskanych na podstawie dotychczasowych przepisów.
Podstawy takiej nie zawiera również art. 21 ust. 1, który co należy wyraźnie podkreślić dotyczy uzyskania przez zainteresowaną osobę decyzji potwierdzającej działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, a nie decyzji potwierdzającej lub odmawiającej potwierdzenia uprawnień wcześniej nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów. Czyni to w istocie bezprzedmiotową potrzebę rozważania charakteru przepisu art. 21 ust. 1 /procesowy czy materialnoprawny/, gdyż bez względu na jego kwalifikację nie stanowi on podstawy do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia uprawnień uzyskanych na podstawie dotychczasowych przepisów.
Stanowisko, iż przepis art. 21 ust. 1 nie stanowi podstawy do wydania decyzji, o której mowa w wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający, znajduje także potwierdzenie w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy. W myśl ust. 1 tego artykułu osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują te uprawnienia, z zastrzeżeniem ust. 2. W ust. 2 tego artykułu zaś wymieniono enumeratywnie przypadki, w których Kierownik Urzędu może pozbawić uprawnień kombatanckich uzyskanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Przedmiotem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu może być wyłącznie pozbawienie uprawnień kombatanckich. Na podstawie tego przepisu zatem nie może być wydana decyzja o odmowie potwierdzenia uprawnień uzyskanych na podstawie dotychczasowych przepisów.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.