Uzasadnienie
Istotne wątpliwości prawne przekazane w tej sprawie do wyjaśnienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłoniły się na tle następującego stanu faktycznego.
W dniu 23 marca 1999 r., Sejmik Województwa Ś. podjął uchwałę nr 1/5/9/99 w sprawie określenia wysokości i zasad wypłacania zwrotu kosztów przejazdu radnym województwa. Jako podstawę prawną tej uchwały podano art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu województwa /Dz.U. nr 146 poz. 958/. W uchwale tej Sejmik ustalił zasady zwrotu kosztów przejazdu jego radnych z tytułu wykonywanych obowiązków służbowych władz samorządowych. Koszty te zostały określone w formie miesięcznego ryczałtu z uwzględnieniem odległości od siedziby organów województwa okręgu wyborczego, w którym radny został wybrany, pełnionej funkcji, a także ewentualnej absencji w pracach Sejmiku i komisji. Odrębnie ustalono koszty podróży poza granicami województwa. W odniesieniu do tych podróży przyjęto reguły obowiązujące w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju /Dz.U. nr 69 poz. 454/.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 maja 1999 r. (...) stwierdziło nieważność wymienionej uchwały z powodu naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten, zdaniem organu nadzorczego, nie zawiera bowiem upoważnienia do określania zasad ustalania zwrotu kosztów podróży przez sejmik. Z tego względu przy wypłacaniu tych kosztów należało oprzeć się na ogólnie obowiązujących przepisach prawa, jakim jest rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.
Sejmik Województwa Śląskiego zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził przede wszystkim, iż dotyczy ona nie tylko kompetencji Sejmiku do ustalania zasad zwrotu kosztów podróży radnym, ale także zasad ustalania ich diet. Jednocześnie na tle regulacji zawartej w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, skład orzekający powziął wątpliwość co do wykładni tego artykułu, a w związku ze zróżnicowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowił zwrócić się o wyjaśnienie wątpliwości prawnej przez skład siedmiu sędziów NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył, co następuje:
Zagadnienie prawne przedstawione przez skład orzekający jest wyjaśniane na tle stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie art. 23 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi /Dz.U. nr 26 poz. 306/ oraz art. 31 pkt 3 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/.
Na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie województwa, radnym sejmiku przysługuje między innymi zwrot kosztów podróży służbowych. Kwestia ta nie budzi wątpliwości z uwagi na wyraźne unormowanie w przepisie. Problem dotyczy natomiast organu właściwego do ustalania zasad i wysokości tych świadczeń. Powstał on na tle braku wyraźnego określenia kompetencji sejmiku w tym zakresie. O ile w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w art. 25 ust. 4, jak i w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ w art. 21 ust. 4 - uregulowano, iż następuje to na zasadach ustalonych przez radę, o tyle zabrakło takiego wskazania w ustawie o samorządzie województwa.
Na tle tej zróżnicowanej regulacji ustaw samorządowych zarysowały się dwa stanowiska.
Według pierwszego z nich, reprezentowanego przez Sejmik Województwa Śląskiego, pominięcie w art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa zwrotu "na zasadach ustalonych przez sejmik" jest tylko pewnym niedopatrzeniem ustawodawcy. Podstawy prawnej do określania przez Sejmik zasad zwrotu kosztów podróży należy więc poszukiwać nie tylko w art. 24 ust. 3, ale dodatkowo w art. 18 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa. Nie można natomiast stosować wobec radnych przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r., nie są oni bowiem pracownikami.
Według drugiego stanowiska, reprezentowanego przez organ nadzoru, a sformułowanego także wyraźnie w wyroku NSA z dnia 5 lipca 1999 r. I SA/Łd 479/99 /Orzecz. Sądów w sprawach Samorząowych 1999 nr 3 poz. 97/, artykuł 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa wyklucza możliwość stanowienia przez sejmik zasad dotyczących zwrotu kosztów podróży. Przywileje przysługujące radnym z tytułu pełnionej funkcji nie mają bowiem charakteru wewnętrznego, a więc winny znajdować wyraźne upoważnienie w szczególnym przepisie ustawowym. Z uwagi na ich brak należy więc w tym zakresie sięgać do ogólnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących kosztów podróży służbowych pracowników.
Rozważając przedstawiony problem należy stwierdzić, że ma on istotne znaczenie, albowiem dotyczy kwestii podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jakim jest sejmik województwa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".
Zasadniczo kwestia praw i obowiązków jednostek należy do materii regulowanej przepisami powszechnie obowiązującymi. Słuszny jest więc argument podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym RIO, a sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1990 r. II SA 747/90 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 9/, iż przysługujące radnemu z tytułu pełnionej funkcji przywileje nie należą do materii wewnętrznej oraz trybu pracy rady i nie mogą być w związku z tym ustalane bez wyraźnej podstawy prawnej.
Stopień szczegółowości tej podstawy jest jednak zróżnicowany, w zależności od materii, którą przepisy mają regulować.
Szczególne wymogi dotyczą podstawy materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie wyraźnie stanowi ją art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, który statuuje prawo radnych sejmiku do zwrotu kosztów podróży. Warto zresztą podkreślić, iż podstawę tę stanowi także art. 7 ust. 1, a w szczególności ust. 2 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/. Zwrócił na to uwagę w odniesieniu do funkcji sołtysów Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 1995 r. SA/Po 212/95 /nie publ./.
W orzecznictwie sądowym, nawet w razie braku takiej wyraźnej regulacji w ustawach samorządowych, szukano podstawy do wyrównywania kosztów poniesionych przy pełnieniu funkcji publicznych w innych przepisach prawa, np. w Kodeksie cywilnym - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r. III AZP 33/95 /OSNAP 1996 nr 16 poz. 216/, bądź w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, statuujących uprawnienie samorządu do stanowienia przepisów dotyczących zarządu mieniem - np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r. III ARN 3/91 /Wspólnota 1992 nr 11 str. 168/, czy wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r. II SA 186/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 26/, podobnie wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1996 r. SA/Wr 3657/95 /Orzecz. Sądów w sprawach Samorządowych 1996 nr 4 poz. 130/.
W odniesieniu do zwrotu kosztów podróży dla radnych sejmiku, nie ma zatem wątpliwości co do podstawy materialnej takich świadczeń. Problem dotyczy natomiast organu właściwego do uregulowania zasad, wysokości tych świadczeń i sposobu ich wypłat.
Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że w odniesieniu do kompetencji normodawczych Konstytucja RP stwarza zróżnicowane wymogi. Wyższe wymagania dotyczą w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji formułowania upoważnień do wydawania rozporządzeń organów naczelnych. Szczegółowe upoważnienie do ich wydania winno bowiem wskazywać uprawniony do takiej regulacji organ, wytyczne dotyczące treści aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Inna sytuacja jest w przypadku aktów prawa miejscowego na tle art. 94 Konstytucji. Nie ma tu bowiem tak precyzyjnie określonych warunków ich wydawania. Formułowany jest w związku z tym nawet pogląd, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy. Podkreśla to m.in. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego w obliczu założeń reformy administracji publicznej w: Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej pod red. E. Knosali, A. Matyny, G. Łaszczycy, Zakamycze 1999 r. str. 140.
Te zróżnicowane wymogi konstytucyjne muszą być brane pod uwagę przy określaniu organu właściwego do określania zasad i wysokości kosztów podróży dla radnych sejmiku. Organem tym nie może być Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Regulując bowiem dane kwestie w drodze rozporządzenia, musiałby być zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji wyraźnie do tego upoważniony. W ustawie o samorządzie województwa brak jest dlań takiego upoważnienia. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r. wydane jest natomiast na podstawie art. 77[4] pkt 2 Kodeksu pracy. Jak każdy akt wykonawczy ma on zastosowanie wyłącznie do tego kręgu podmiotów, do których ma zastosowanie ustawa odsyłająca, a więc do pracowników i pracodawców w rozumieniu art. 1-3 Kodeksu pracy.
Z uwagi na inne rygory do wydawania aktów prawa miejscowego, organem regulującym zasady wypłaty i wysokość kosztów podróży mogą być organy lokalne. Na tle ustaw samorządowych mogą jednak powstawać wątpliwości co do kompetencji organu do wydawania przepisów wykonawczych. Wątpliwości te winny być rozstrzygane w oparciu o zakres kompetencji organu i jego charakter /por. R. Klyszcz, Problematyka prawna samorządu powiatowego i samorządu województwa, Zagadnienia wybrane, Wrocław, sierpień 1999 r. str. 29/.
Z tego względu, iż sprawa ta ma charakter publiczny i dotyczy województwa, w oparciu o domniemanie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa oraz na podstawie art. 18 pkt 1 tej ustawy, organem właściwym do takiej regulacji jest sejmik województwa. Taki pogląd reprezentują R. Klyszcz, Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa, Komentarz, Wrocław 1999 r. str. 159 oraz Z. Sypniewski, M. Szewczyk, Status prawny radnego, Zakamycze 1999 r. str.
- Pogląd ten odpowiada również art. 163 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Słuszny jest też argument podniesiony przez Sejmik, iż ustawodawca w innych aktach prawnych wyraźnie odróżnia koszty podróży pracowników i radnych. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, od jej tekstu pierwotnego ogłoszonego w Dz.U. 1991 nr 80 poz. 350, aż po obecny tekst jednolity zawarty w Dz.U. 2000 nr 14 poz. 176 ze zm., różnicuje należności za czas podróży służbowej /art. 21 ust. 1 pkt 16/, od kwot stanowiących zwrot kosztów otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich /art. 21 ust. 1 pkt 17/. Przy czym, jak wynika z uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 1997 r. U 6/97 /OTK 1997 nr 5-6 poz. 65 str. 457/, z pełnieniem obowiązków społecznych mamy do czynienia wówczas, gdy dana osoba uczestniczy w pracy instytucji, w szczególności instytucji samorządu terytorialnego, jako reprezentant pewnej społeczności.
Stąd unormowania funkcjonujące w stosunkach pracy nie dają się przenieść bezpośrednio na radnych, nie istnieje też tutaj zależność wobec sejmiku, ale powinności realizowane są wobec wyborców /por. Z. Sypniewski, M. Szewczyk, Status prawny radnego, Zakamycze 1999 r. str. 102/. Z racji tych szerokich obowiązków radnego nie można ograniczać uprawnień do zwrotu kosztów podróży jedynie do udziału w pracach organów samorządowych, a należy wiązać je z wykonywaniem mandatu.
Zdaniem składu wyjaśniającego wątpliwość prawną wspomniana regulacja może znaleźć odbicie zarówno w statucie, jak i w odrębnej uchwale. Przepis ustawy nie reguluje bowiem tej kwestii, a w szczególności formy aktu. Pojęcie przepisów statutowych na tle ustawy o samorządzie województwa może budzić wątpliwości. Należy jednak zauważyć, że pogląd, iż regulacja taka winna następować w drodze przepisów statutowych, był przyjmowany wówczas, gdy brak było wyraźnie sprecyzowanej podstawy prawnej /por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 1996 r. II SA 413/96, nie publ./. Tymczasem w przedmiotowej sprawie istnieje materialna podstawa w art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.
Odrębnym zagadnieniem jest kwestia sposobu określenia zwrotu kosztów podróży. W orzecznictwie prezentowano rozbieżne stanowiska co do tego, czy taką formą może być ryczałt miesięczny. Kwestia ta była już wcześniej rozważana na tle innych ustaw samorządowych. Formę ryczałtu uznano za niedopuszczalną w stosunku do kosztów podróży w wyroku NSA z dnia 5 lipca 1999 r. I SA/Łd 479/99 /Orzecz. Sądów w sprawach Samorządowych 1999 nr 3 poz. 97/. Odmienne stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 1995 r. SA/Po 212/95 /nie publ./ oraz w wyroku NSA z dnia 24 października 1990 r. II SA 694/90 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 8/ do diet i kosztów podróży.
Zarzuty jakie są podnoszone w odniesieniu do formy ryczałtu oparte są o argumenty, iż przypomina on wówczas wynagrodzenie za pracę, bądź że ustawy posługują się terminem "zwrot", co może nastąpić dopiero po odbyciu podróży.
Należy przyjąć, że ryczałtowe określenie kosztów podróży jest dopuszczalne na tle art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Słowo "ryczałt" zgodnie z jego językowym znaczeniem, to suma globalna przeznaczona na określone wydatki, bez podziału na szczegółowe pozycje /Mały Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1996 r. str. 820/. Taka forma świadczenia nie jest sprzeczna z ustawą, jest to bowiem również zwrot wydatków, dokonany tylko w inny sposób. Stąd ryczałt nie może abstrahować od przewidywanej lub poniesionej sumy tych wydatków. Warto również podkreślić, iż za taką formą tych świadczeń opowiada się doktryna - por. Z. Sypniewski, M. Szewczyk, Status prawny radnego, Zakamycze 1999 r. str. 105; R. Mastalski w glosie do wyroku NSA z dnia 24 października 1990 r. II SA 694/90 /OSP 1991 z. 5 poz. 133 str. 254 - 255/, czy A. Hanusz, A, Niezgoda, Wydatki na diety i wynagrodzenia a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego /Przegląd Sądowy 1999 nr 7-8 str. 78/.
Ustawodawca przewiduje zresztą taką formę w odniesieniu do pracowniczych kosztów podróży służbowych, z uwagi na specyficzne wyjazdy służbowe, w par. 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r.
Regulując kwestie kosztów podróży, Sejmik może odwołać się również do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Podstawą prawną takiego unormowania będzie wówczas jednak nie kompetencja Ministra wynikająca z art. 77[4] pkt 2 Kodeksu pracy, lecz odpowiednia uchwała Sejmiku oparta na art. 24 ust. 3 i art. 18 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowił natomiast odmówić wyjaśnienia wątpliwości prawnej w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do diet. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym możliwość wystąpienia o wyjaśnienie takiej wątpliwości powstaje jedynie z przyczyn określonych w ust. 1 tego artykułu, a zatem ze względu na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne, od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie skargi. Wynika z tego, że muszą wystąpić one w związku z rozpoznawaniem skargi przez Sąd i powinny dotyczyć tylko treści przepisów prawnych znajdujących się w tej sprawie zastosowanie. Kwestionowana uchwała Sejmiku dotyczyła zwrotu kosztów podróży. Tymczasem z postanowienia oraz jego uzasadnienia wynika, że skład orzekający objął swym pytaniem także kwestie prawne dotyczące diet, o których mowa w art. 24 ustawy o samorządzie województwa, co wykracza poza zakres rozpoznawanej sprawy i od wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie nie zależy rozstrzygnięcie sprawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.