Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 czerwca 1996 r., wydanym w sprawie I SA 1212/95, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpatrując skargę Leokadii K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 22 czerwca 1995 r. nr SKO-722-30/95 w przedmiocie uchylenia decyzji Zarządu Miasta O. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie sprzedaży domu jednorodzinnego i ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Konstantego J. z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego za granicą oraz w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji, postanowił wystąpić do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu wątpliwości prawnej przedstawionej w sentencji uchwały.
Powyższa wątpliwość powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Prokurator Wojewódzki w (...) złożył w dniu 15 lipca 1994 r. wniosek do Burmistrza Miasta O. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 14 listopada 1966 r. nr GKMT.4/125/66 w sprawie sprzedaży Konstantemu J. domu jednorodzinnego i ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego działki przy ul. K. nr 19 w O. Jako podstawę wznowienia Prokurator wskazał wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przedstawiony bowiem przez nabywcę nieruchomości dokument w postaci opisu mienia pozostawionego za granicą, na którego podstawie wartość tego mienia została zaliczona na poczet ceny sprzedaży domu oraz opłat za użytkowanie wieczyste gruntu, okazał się fałszywy /art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa/. Z uzyskanej w 1994 r. przez Konsulat Generalny RP w (...) fotokopii duplikatu opisu mienia pozostawionego przez Konstantego J. wynika, że nie był on właścicielem domu. Jednakże z powodu przedawnienia ścigania Prokurator wskazywał art. 145 par. 3 Kpa, przy czym jednocześnie ze względu na upływ czasu w rozumieniu art. 146 par. 1 Kpa nie wnosił o uchylenie kwestionowanej decyzji.
Zarząd Miasta O. decyzją z dnia 20 kwietnia 1995 r. odmówił wznowienia postępowania, uznawszy, iż w świetle materiału dowodowego sfałszowanie opisu mienia nie jest oczywiste, a wznowienie postępowania nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto organ stwierdził, iż uchyleniu kwestionowanej decyzji sprzeciwia się 10-letni upływ czasu.
W wyniku odwołania złożonego przez Prokuratora oraz przez Leokadię K. córkę Konstantego J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 22 czerwca 1995 r. nr SKO-722-30/95 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W ocenie Kolegium, zgodnie z art. 5 pkt 21 dział I lit. "o" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, sprawy zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości przeszły w dniu 27 maja 1990 r. do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. W związku z tym właściwy do rozpoznania wniosku Prokuratora o wznowienie postępowania był Kierownik Urzędu Rejonowego w O., a nie Zarząd Miasta. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż decyzja została nieprawidłowo podpisana przez Burmistrza, a nie przez cały Zarząd Miasta.
Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Leokadia K. W bardzo obszernej skardze wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 listopada 1966 r. w sprawie sprzedaży Konstantemu J. nieruchomości przy ul. K. nr 19 w O. w zamian za mienie pozostawione za granicą, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej, właściwy do wydania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania jest Zarząd Miasta O. jako właściciel gruntu przy ul. K. nr 19.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) podtrzymało swoje stanowisko w kwestii właściwości rzeczowej do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania.
Rozpoznając skargę Leokadii K., Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości co do właściwości organu, który powinien rozpatrywać sprawę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną przed dniem 27 maja 1990 r. w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży leżącego na nim budynku, z zaliczeniem na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste oraz ceny budynku wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą.
Zdaniem składu orzekającego, wznowienie postępowania jest instytucją procesową, dającą podstawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła, dotknięte było enumeratywnie wyliczonymi w ustawie wadami proceduralnymi. Stosownie do art. 150 par. 1 Kpa organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ administracji, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego poprzednio, wobec czego również właściwość organów trzeba oceniać zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w czasie rozpoznawania sprawy. W niniejszej sprawie organem, który był właściwy i wydał decyzję o sprzedaży domu jednorodzinnego i ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania "działki przydomowej", z zaliczeniem na poczet ceny sprzedaży domu oraz na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, był stosownie do art. 20 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 32 poz. 159 ze zm./ oraz do par. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie sposobu zaliczania na pokrycie ceny nabywanych od Państwa nieruchomości wartości pozostawionego za granicą mienia nieruchomego oraz sposobu ustalania wartości tego mienia /Dz.U. nr 44 poz. 205/ Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej; nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. Jednakże w dniu rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania nieruchomość ta była mieniem gminy stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Jakkolwiek kwestie związane z kompetencjami organów administracji rządowej i samorządowej w odniesieniu do gospodarki gruntami generalnie reguluje art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, który stanowi, że gospodarka gruntami będącymi własnością gminy należy do właściwości rad i zarządów gmin, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to jednak możliwość zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju została związana jedynie z nabyciem nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Wynika to jednoznacznie z art. 81 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W konsekwencji tego kwestie dotyczące zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości należą do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej stosownie do art. 5 pkt 21 dział I lit. "o" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Należy przy tym uwzględnić, iż art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie stanowi podstawy do rozstrzygania co do zasady o uprawnieniach do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą; uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą będzie możliwe do zrealizowania tylko w przypadku oddania w wieczyste użytkowanie lub sprzedaży nieruchomości.
Przedstawiony stan prawny, dotyczący kompetencji organów w sprawie, w ocenie składu orzekającego budzi istotne wątpliwości prawne, które wymagają wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym Sąd uznał za zasadne skorzystać z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Wiadomo z akt, że postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia 19 marca 1985 r. (...) Leokadia K. stała się spadkobierczynią w 3/16 częściach spadku po Konstantym J., a następnie postanowieniem tego Sądu z dnia 19 lutego 1993 r. (...) nastąpiło zniesienie współwłasności z obowiązkiem spłaty na rzecz Leokadii K. kwoty 13 470 000 zł wraz z odsetkami przez spadkobierczynię Janinę T., której przyznano w całości tę nieruchomość, a także iż postanowieniem z dnia 23 sierpnia 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. wznowił postępowanie w sprawie "ekwiwalentu za pozostawione przez Pana Konstantego J. mienie poza granicami kraju".
Analizując przedstawioną wątpliwość prawną, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:
Skarga Leokadii K. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 października 1995 r., a zatem podlega rozpoznaniu według przepisów obowiązujących przed tą datą /art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, lecz zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 dopuszczalne jest podjęcie przez skład siedmiu sędziów na zasadzie art. 49 ust. 2 tej ustawy uchwały wyjaśniającej wątpliwości prawne zgłoszone przez skład orzekający tego Sądu w sprawie wszczętej skargą wniesioną do Sądu przed dniem 1 października 1995 r.
W sprawie, w której skład orzekający wystąpił o wyjaśnienie powyższej wątpliwości prawnej, występują okoliczności, które skłoniły skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozważenia, czy skład siedmiu sędziów, który otrzymał do wyjaśnienia wątpliwość prawną /art. 49 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r./, ale nie rozpoznaje sprawy w rozumieniu art. 49 ust. 1 tej ustawy, powinien ograniczyć się wyłącznie do interpretacji prawa w zakresie zgłoszonej wątpliwości prawnej, czy też może /lub nawet powinien/ rozważać zgłoszoną wątpliwość prawną na tle całokształtu sprawy, w tym także kwestię dopuszczalności skargi.
Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przewidując możliwość zgłaszania przez składy orzekające wątpliwości prawnych do wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów, izbę lub połączone izby, nie określiła prawie żadnych uwarunkowań ani trybu z tym związanego. Jedynym uwarunkowaniem jest to, by zgłoszenie wątpliwości prawnych pozostawało w związku z rozpoznawaniem sprawy /wnioskowanie z art. 49 ust. 1 ustawy/, a jedynym określeniem trybu jest występowanie do Prezesa Sądu /art. 49 ust. 2/, który "po otrzymaniu postanowienia Sądu (...) przekazuje przedstawione wątpliwości prawne do wyjaśnienia (...)" /art. 49 ust. 4/. Oznacza to, że pomiędzy zgłoszeniem wątpliwości prawnych a przekazaniem ich składowi siedmiu sędziów do wyjaśnienia ustawa nie przewiduje czynności procesowych, które by miały na celu ustalenie, czy zgłoszona wątpliwość prawna pozostaje w zależności od rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia przez skład orzekający, czy też jest zgłoszona in abstracto lub z uchybieniami procesowymi.
Faktem jest, że w omawianej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. nie zawarto formuły analogicznej /lub podobnej/ do zamieszczonej w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, wedle której od odpowiedzi na pytanie prawne kolegium skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego "zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy". Jednakże z samego charakteru prawnego instytucji zgłaszania wątpliwości prawnych trzeba wyciągnąć wniosek, że wyjaśnienie wątpliwości warunkuje rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. Porównując treść art. 49 ust. 1 z przepisem ust. 2 ab initio, należy stwierdzić, że wątpliwości prawne mogą powstać tylko wówczas, gdy skład orzekający już rozpoznaje sprawę, a więc zostało ustalone, że nie wystąpiły lub zostały usunięte ewentualne przeszkody do jej rozpoznania /niedopuszczalność skargi, brak interesu prawnego skarżącego/. Z drugiej strony w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie zawarto przepisu, który uprawniałby skład mający wyjaśnić wątpliwość prawną do przejęcia sprawy do rozpoznania, podobnie jak to przewidywał art. 391 par. 1 Kpc przed nowelizacją w 1996 r. /obecnie art. 390 Kpc/.
Taki stan prawny i dotychczasowe wnioski stworzyły podstawę do ustalenia, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, któremu przekazano do wyjaśnienia wątpliwości prawne składu orzekającego zgłoszone w trybie art. 49 ust. 2 i 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ma obowiązek uwzględnić, czy nie występują nie tylko merytoryczne, ale i formalne przeszkody do podjęcia uchwały wyjaśniającej wątpliwości prawne, w tym obowiązek ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, pochodzi od uprawnionego podmiotu w rozumieniu art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy, a wyjaśnienie wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba jednak wskazać, że ustalenia w tym zakresie, jakkolwiek mogą być przesłanką dla podjęcia przez skład siedmiu sędziów uchwały odmawiającej wyjaśnienia wątpliwości prawnej /a w pewnych okolicznościach odmowy podjęcia uchwały wyjaśniającej wątpliwości prawne/, nie pozostają w żadnym związku z art. 49 ust. 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ponieważ zasada związania Sądu w danej sprawie odnosi się tylko do uchwał wyjaśniających wątpliwość prawną.
Treść wątpliwości prawnej przedstawionej w sentencji postanowienia składu orzekającego znajduje wyraźną modyfikację w uzasadnieniu tego postanowienia. W sentencji wątpliwość prawna dotyczy właściwości organów do wznowienia postępowania "w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży znajdujących się na nim budynków z zaliczeniem (...) wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą". W uzasadnieniu jednak mówi się, że "kwestia, która stanowi podstawę wniosku o wznowienie postępowania, dotyczy zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą na poczet opłat (...)". Takie określenie wątpliwości prawnej przez skład orzekający kładzie główny akcent na kwestie właściwości organu do wznowienia postępowania w sprawie zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. O wyjaśnieniu tej kwestii przesądza art. 5 pkt 21 dział I lit. "o" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Przepis ten przyznaje tylko rejonowym organom rządowej administracji ogólnej właściwość w sprawach zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm.; obecnie art. 81 ust. 1 Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Ze względu na takie sformułowanie tego przepisu trzeba przypomnieć, że pojęcie "cena sprzedaży nieruchomości, o których mowa" musi dotyczyć dwóch kategorii gruntów: działki budowlanej i "nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa". Taki wniosek potwierdza także systematyka art. 5 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. Otóż pkt 21 tego artykułu dzieli się na dwa działy: I ogólny /bez tytułu/ i II zatytułowany "W zakresie mienia Skarbu Państwa". Przepis mówiący o zaliczaniu wartości mienia pozostawionego za granicą został zamieszczony właśnie w dziale I ogólnym.
Przedstawiona analiza pozwala na postawienie tezy, że ustawodawca przyznał rejonowym organom rządowej administracji ogólnej właściwość do orzekania o zaliczeniu wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste gruntu i ceny sprzedaży budynków niezależnie od własności gruntów. Trzeba tu od razu podkreślić, że zupełnie inną sprawą jest właściwość organu, a inną sprawą możliwość skorzystania przez zainteresowanego z prawa takiego zaliczenia w odniesieniu do mienia komunalnego.
Taka niepodzielna właściwość organu, niezależna od własności, nie jest w tym wypadku wyjątkiem nawet na gruncie tej samej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na przykład zatwierdzenie podziału nieruchomości /art. 10 ust. 3/ odnosi się także do gruntów komunalnych, choć należy do kompetencji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Również o wywłaszczeniu gruntu orzeka ten organ /art. 2 ust. 2 i art. 48 ust. 1/. Jak z tego widać, ustawodawca odstępuje niekiedy od generalnej zasady kompetencji wynikającej z własności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 omawianej tu ustawy.
Fakt, że od dnia 27 maja 1990 r. właściwość do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste gruntu i ceny sprzedaży budynków została przez ustawodawcę przyznana niepodzielnie rejonowym organom rządowej administracji ogólnej, bez względu na własność gruntu, przesądza także o właściwości tego organu po dniu 27 maja 1990 r. do wznowienia postępowania na zasadzie art. 149 w związku z art. 148 par. 1 Kpa w takiej sprawie.
Uwzględniając powyższe, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę jak w sentencji.