Uzasadnienie
Wątpliwość prawna przedstawiona do wyjaśnienia przez skład orzekający postanowieniem z dnia 17 czerwca 1998 r. wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:
Małżonkowie Bożena i Henryk M. prowadzą wspólnie gospodarstwo rolne o powierzchni 6,07 ha, w tym 5,75 ha użytków rolnych, położone w miejscowości P., gmina Ł. Gmina Ł. jest umieszczona w wykazie gmin, który stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 1997 r. w sprawie wykazu gmin, w których stosowane są szczególne rozwiązania dotyczące zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu mające na celu likwidację skutków powodzi /Dz.U. nr 153 poz. 1006/. Wskutek powodzi grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego małżonków M. uległy zniszczeniu prawie w 100 proc.. W opinii z dnia 29 grudnia 1997 r. Zarząd tej gminy stwierdził, iż przyznanie - jak to określono - zapomogi jest celowe. Dane zawarte w tej opinii co do powierzchni zalanych gruntów zostały skorygowane przez Zarząd Gminy w piśmie z dnia 24 marca 1998 r. oraz w zaświadczeniu z tej samej daty. Bożena M. /współposiadaczka i współwłaścicielka łączna opisanego gospodarstwa rolnego/ jest zatrudniona na pełnym etacie od 2 maja 1990 r. w Urzędzie Miasta i Gminy w P. na stanowisku inspektora. Przed powodzią i obecnie Henryk M. zajmował się wyłącznie prowadzeniem gospodarstwa rolnego. On też złożył do Rejonowego Urzędu Pracy w S. wniosek o przyznanie mu specjalnego świadczenia pieniężnego na okres odbudowy gospodarstwa rolnego, które uległo zniszczeniu wskutek powodzi. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w S. decyzją z dnia 9 lutego 1998 r. odmówił przyznania świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 11d ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 80 poz. 491 ze zm./, zwanej dalej ustawą.
Przy takim niespornym stanie faktycznym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i przyjął zapatrywanie zbieżne z poglądem Krajowego Urzędu Pracy, zawartym w piśmie z dnia 6 marca 1998 r. nr DP-024/902/67/PK/98, iż nie jest możliwe przyznanie specjalnego świadczenia pieniężnego współmałżonkowi osoby, która jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i osiąga dochody z tytułu zatrudnienia, przekraczające połowę najniższego wynagrodzenia. Pogląd ten wyprowadzono z treści par. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu oraz warunków uprawniających do ubiegania się o przyznanie bezzwrotnej pomocy w okresie odbudowy gospodarstwa rolnego /Dz.U. nr 124 poz. 785/, zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem. Zapatrywania tego szerzej nie uzasadniono.
Zdaniem składu orzekającego, rozpatrującego skargę Henryka M. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) z dnia 30 marca 1998 r., na podstawie powołanych w postanowieniu przepisów nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi na przedstawiony do wyjaśnienia problem prawny. W sprawie tej nie budzą wątpliwości tylko dwie kwestie: w myśl art. 11d ust. 1a ustawy, wprowadzonego do ustawy przez ustawę z dnia 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 160 poz. 1087/, w przypadku współposiadania gospodarstwa rolnego specjalna pomoc pieniężna może być przyznana tylko jednemu współposiadaczowi gospodarstwa rolnego, przy czym przepis par. 3 pkt 2 rozporządzenia jednoznacznie stwierdza, iż takie świadczenie nie może być przyznane współposiadaczowi, który osiąga dochody określone w tym przepisie.
Nie oznacza to jednak - zdaniem składu orzekającego - aby sytuacja współposiadacza osiągającego dochód w wysokości przekraczającej najniższe wynagrodzenie rzutowała na sytuacje innego współposiadacza tego samego gospodarstwa rolnego, nie osiągającego takiego dochodu. Przemawia za tym okoliczność, że art. 11d ust. 1a wprowadzono do ustawy już w trakcie obowiązywania rozporządzenia, wobec czego par. 3 pkt 2 rozporządzenia co najwyżej odnosi się do poszczególnych współposiadaczy, ale nie uzależnia uprawnienia konkretnego współposiadacza od sytuacji pozostałych współposiadaczy. Za takim stanowiskiem przemawiają też względy celowościowe, gdyż wątpliwe jest, aby prawodawca wyłączał możliwość tego rodzaju pomocy dla współposiadacza przez sam fakt, że pozostali osiągają dochody, o których wspomina par. 3 pkt 2 rozporządzenia. Taki sposób myślenia mógłby w niektórych sytuacjach uniemożliwiać odbudowę gospodarstwa rolnego, a - generalnie rzecz ujmując - godziłby przede wszystkim w sytuację współposiadaczy, dla których praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne źródło dochodu. Zdaniem składu orzekającego, za takim stanowiskiem przemawia też wykładnia systemowa, a konkretnie ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, która nie uzależnia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od wysokości dochodu współmałżonka.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) w piśmie z dnia 26 sierpnia 1998 r. zajął w kwestii prawnej objętej postanowieniem z dnia 17 czerwca 1998 r. stanowisko, że na podstawie art. 11d ust. la ustawy, wprowadzonego przez ustawę z dnia 18 grudnia 1997 r., oraz przepisów rozporządzenia pobieranie wynagrodzenia za pracę w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia w rozumieniu art. 774 pkt 1 kodeksu pracy przez współposiadacza gospodarstwa rolnego - małżonka wnioskodawcy wyklucza możliwość przyznania wnioskodawcy - współposiadaczowi tego gospodarstwa rolnego świadczenia pieniężnego określonego w art. 11d ust. 3 w związku z art. 11d ust. 1a ustawy. Wyrażając taki pogląd, organ stwierdził, że gdy małżonkowie są współposiadaczami gospodarstwa rolnego /wspólność majątkowa/, przyznanie specjalnego świadczenia przysługuje tylko jednemu z nich. Sytuacja współposiadacza osiągającego dochód w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia rzutuje na sytuację innego współposiadacza, gdyż zgodnie z art. 32 par. 2 pkt 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynagrodzenie za pracę stanowi wspólny dorobek małżonków oraz dochód w rozumieniu par. 3 pkt 2 rozporządzenia i przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Za takim stanowiskiem przemawiają też względy celowościowe, gdyż specjalne świadczenie pieniężne ma spełniać funkcje podobne do funkcji zasiłku dla bezrobotnych, to jest ma zapewnić na określony czas środki do życia, a nie na odbudowę gospodarstwa rolnego. Szczególny charakter tego świadczenia oraz zasady jego przyznawania nie stanowią o tym, że można utożsamiać je z zasiłkiem dla bezrobotnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do rozważań związanych z wątpliwościami zawartymi w przedstawionym pytaniu prawnym trzeba przede wszystkim podkreślić, że ustawa z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 80 poz. 491 ze zm./, zwana dalej ustawą, już w tytule akcentowała, iż są to "szczególne rozwiązania w związku z likwidacją skutków powodzi" Nie ulega wątpliwości, że ustawa stanowi rozwiązanie kompleksowe i systemowe, mające zapewnić skuteczne działanie w związku z likwidacją skutków powodzi. Ustawa systematyzuje i precyzuje różnorodne skutki powodzi, a jednocześnie określa formy, zakres /wysokość/ i czas trwania udzielanej pomocy /świadczeń/. Szczególny charakter rozwiązań prawnych w związku z likwidacją skutków powodzi wiąże się nierozerwalnie z wielkością środków finansowych przekazanych na ten cel. Prowadzi to do wniosku, że przepisy ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. wymagają wykładni ścisłej.
Ustawa w art. 12 i art. 13 regulowała pomoc dla posiadaczy gospodarstw rolnych oraz osób prowadzących działy specjalne produkcji rolnej na obszarach dotkniętych powodzią jedynie w formie pomocy w naturze lub ekwiwalentu pieniężnego, udzielanych za pośrednictwem gminy /art. 12 ust. 1 ustawy/. Pomoc ta polegała na możliwości otrzymania nieodpłatnie jednej tony pszenicy na jeden hektar użytków rolnych zalanych przez powódź lub równowartości ceny minimalnej jednej tony pszenicy ze środków uzyskanych z jej sprzedaży przez Agencję Rynku Rolnego /art. 12 ust. 2 ustawy/.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r., oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 107 poz. 692/ rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej i rzeczowej w związku ze skutkami powodzi z lipca 1997 r., a także wprowadziła nowe szczególne regulacje, dotyczące źródeł finansowania tej pomocy. Dodany przez tę ustawę art. 11d ust. 1 stanowił, że środki Funduszu Pracy mogą być przeznaczone na bezzwrotną pomoc osobom, o których mowa w art. 12 ust. 1, w okresie odbudowy ich gospodarstw rolnych, które uległy zniszczeniu lub poniosły znaczne straty wskutek powodzi. Rada Ministrów została zobligowana do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu ubiegania się o tę pomoc oraz szczegółowych warunków uprawniających do ubiegania się o nią /art. 11d ust. 2/. Ustawodawca sprecyzował, że "pomoc, o której mowa w ust. 1, w formie specjalnego świadczenia pieniężnego, przyznaje, w drodze decyzji, kierownik rejonowego urzędu pracy na wniosek osoby zainteresowanej po zaopiniowaniu przez zarząd gminy właściwy ze względu na położenie gospodarstwa rolnego" /art. 11d ust. 3 ustawy/. To specjalne świadczenie mogło być przyznane w wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu, na okres do 12 miesięcy, przy czym wypłata tego świadczenia następowała w okresach miesięcznych z dołu /art. 11d ust. 4 ustawy/. Specjalne świadczenie nie podlegało składce na ubezpieczenie społeczne /art. 11d ust. 5 ustawy/. Ważne ograniczenie zostało zawarte w art. 11d ust. 7 ustawy, stanowiącym, że "specjalne świadczenie, o którym mowa w ust. 3 i 4, nie przysługuje osobie, która ma prawo do zasiłku dla bezrobotnego lub utraciła prawo do tego zasiłku z innego powodu niż wyczerpanie okresu jego pobierania albo podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu".
Możliwość przyznania świadczenia specjalnego posiadaczom gospodarstw rolnych oraz osobom prowadzącym działy specjalne produkcji rolnej na obszarach dotkniętych powodzią stanowi ważne novum w obowiązującym stanie prawnym, gdyż posiadacze określonej wielkości gospodarstw rolnych jako jedyna grupa społeczna nie mogą być zarejestrowani w urzędzie pracy jako "bezrobotni" i otrzymywać wynikających z tego tytułu świadczeń /zasiłków/ nawet wówczas, gdy z powodu klęski żywiołowej /np. powodzi/ gospodarstwo przestało stanowić dla jego posiadacza jedyne źródło dochodów /utrzymania/. Jeżeli jednak wielkość gospodarstwa nie przekracza 2 ha przeliczeniowych /art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, uprawnia to jego właściciela lub posiadacza do zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego.
U źródeł specjalnego świadczenia pieniężnego leżą dwie grupy różnych przesłanek, których łączne spełnienie umożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia.
Do pierwszej grupy należą przesłanki określone w par. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia, dotyczące skutków powodzi:
a/ zniszczenie całego gospodarstwa rolnego /działu specjalnego produkcji rolnej/ albo b/ zniszczenie lub poważne uszkodzenie budynków lub urządzeń gospodarczych w stopniu uniemożliwiającym, bez ich odbudowy, prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego /działu specjalnego produkcji rolnej/, albo c/ zniszczenie gruntów rolnych, jeżeli nie zniszczona część gruntów rolnych jest mniejsza niż 2 ha przeliczeniowe, albo d/ utrata co najmniej 50 proc. wartości inwentarza, jeżeli osiągane dochody w gospodarstwie rolnym /dziale specjalnym produkcji rolnej/ pochodziły z chowu, hodowli tego inwentarza.
Do drugiej grupy przesłanek należy warunek określony w par. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, to jest nieosiąganie przez posiadacza gospodarstwa rolnego /działu specjalnego produkcji rolnej/ dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości przekraczającej połowę wynagrodzenia określonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej na podstawie art. 774 pkt 1 kodeksu pracy.
Ustawa z dnia 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 160 poz. 1087/ nadała nowe brzmienie art. 11d ust. 1 oraz po ust. 1 dodała ust. 1a w brzmieniu: "W przypadku gdy posiadaczem gospodarstwa rolnego jest więcej niż jedna osoba lub gdy dział specjalny produkcji rolnej prowadzi kilka osób, pomoc, o której mowa w ust. 1, może być przyznana jednemu współposiadaczowi gospodarstwa rolnego lub jednej z osób prowadzących dział specjalny produkcji rolnej". W dniu uchwalania tej kolejnej nowelizacji ustawodawcy znana była regulacja zawarta w par. 3 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia.
Możliwości uzyskania specjalnego świadczenia pieniężnego tylko przez jednego ze współposiadaczy gospodarstwa rolnego /lub przez jedną z osób prowadzących dział specjalny produkcji rolnej/ ustawodawca nie uzależnił od dochodów uzyskiwanych przez innego współposiadacza, a więc także współmałżonka osoby ubiegającej się o specjalne świadczenie pieniężne. Z tych względów nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że wynagrodzenie za pracę stanowi wspólny dorobek małżonków.
Przepis par. 3 pkt 2 analizowanego rozporządzenia nawiązuje do podmiotu osiągającego dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to /zgodnie z zasadą jedności i spójności systemu prawnego/, iż adresatem tego przepisu jest osoba, na której ciąży obowiązek podatkowy w podatku dochodowym od osób fizycznych. Tak więc w sytuacji, gdy określony dochód osiągnął tylko jeden z małżonków, tylko on jest zobowiązany do spełnienia obowiązku podatkowego w tym zakresie /art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz.U. 1993 nr 90 poz. 416 ze zm./. Zasady tej nie uchylają ani przepisy pozwalające na tzw. "wspólne opodatkowanie" małżonków /według wyboru podatników - art. 6 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych/, ani przepisy o ewentualnej odpowiedzialności za nieuregulowane zobowiązania podatkowe. Można stąd wyprowadzić wniosek, iż adresatem powoływanego par. 3 pkt 2 rozporządzenia jest jedynie osoba, na której ciąży omawiany obowiązek podatkowy. W tym zakresie więc chodzi o "osiąganie dochodu" przez określoną osobę, nie zaś o ewentualne korzystanie z tego dochodu na zasadach wynikających ze wspólności majątkowej.
Problem wpływu dochodów współmałżonka na sytuację prawną drugiego małżonka /bezrobotnego/ nie jest problemem nowym. Wystąpił on już pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./. Na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 6 kwietnia 1993 r. K 7/92 /OTK 1993 cz. I poz. 7/ orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy pozbawiającego osobę bezrobotną prawa do zasiłku, jeżeli dochody osiągane przez współmałżonka przekraczają dwukrotnie przeciętne wynagrodzenie. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie to miało istotny wpływ na ewolucję definicji bezrobotnego.
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, definiując pojęcie bezrobotnego, stanowiła w art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. "d", że bezrobotny powinien spełniać następujące wymagania:
"d/ osoba ta ani jej małżonek nie jest właścicielem lub posiadaczem /samoistnym lub zależnym/ gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych albo gospodarstwa stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla celów podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w rolnictwie nieuspołecznionym z 2 ha przeliczeniowych, ustalanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej na podstawie przepisów o podatku rolnym".
W obowiązującej ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" i "e" zrezygnowano już z warunku, by także współmałżonek nie był właścicielem lub posiadaczem /samoistnym lub zależnym/ nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych /lub gospodarstwa rolnego stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych, z którego dochód przekracza wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2,6 ha/.
Tak więc argumentacja składu orzekającego, zawarta w uzasadnieniu postanowienia, znajduje niewątpliwie dodatkowe wsparcie zarówno w powołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r., jak i w ewolucji ustawodawstwa.
Jak z powyższych rozważań wynika, pobieranie przez współmałżonka - współposiadacza gospodarstwa rolnego wynagrodzenia za pracę w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia w rozumieniu art. 774 pkt 1 kodeksu pracy w związku z par. 3 pkt 2 omawianego rozporządzenia samo przez się nie wyklucza możliwości przyznania drugiemu małżonkowi - współposiadaczowi tego gospodarstwa rolnego specjalnego świadczenia pieniężnego, określonego w art. 11d ust. 3 w związku z art. 11d ust. 1a ustawy. (...)
W myśl art. 11d ust. 4 ustawy specjalne świadczenie pieniężne może być przyznane w wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu, na okres do 12 miesięcy.
Decyzje w przedmiocie specjalnego świadczenia pieniężnego - zarówno co do jego przyznania, jak i okresu, na jaki świadczenie zostanie przyznane - wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Rozważając w tych granicach wszystkie istotne okoliczności konkretnej sprawy, kierownik rejonowego urzędu pracy może także ocenić wpływ osiągania przez współmałżonka osoby ubiegającej się o specjalne świadczenie pieniężne dochodów z tytułu zatrudnienia poza rolnictwem /w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia/ na przyznanie tego świadczenia lub na okres jego wypłacania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.