Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 maja 1999r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie ze skargi D.N.V. na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej /V SA 2182/98/, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnych przedstawionych w sentencji uchwały.
Powyższe wątpliwości prawne powstały na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z dnia 12 października 1998 r. (...) wydaną na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/ oraz art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia 19 czerwca 1998 r. (...) o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej D.N.V. - obywatela Socjalistycznej Republiki W. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podstawą wydalenia był fakt naruszenia przez D.N.V. obowiązującego w Polsce porządku prawnego, przez prowadzenie w dniu 19 czerwca 1998 r. na stadionie w W. sprzedaży koszul z zastrzeżonym znakiem firmowym "NIKE". Zdaniem organu odwoławczego, posiadana przez D.N.V. wiza o symbolu "05" nie uprawniała i nie zezwalała na prowadzenie działalności handlowej towarami z zastrzeżonym znakiem firmowym. Prowadząc sprzedaż koszul z zastrzeżonym znakiem towarowym, D.N.V. naruszył przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o znakach towarowych /Dz.U. nr 5 poz. 17/. Nadto, w uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z par. 51 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzoru dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/ wniosek o wydalenie cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej upoważniony organ składa do wojewody właściwego ze względu na miejsce przebywania cudzoziemca w czasie zaistnienia lub ujawnienia zdarzenia będącego podstawą wystąpienia z takim wnioskiem, a z uwagi na fakt, że cudzoziemiec prowadził nielegalną działalność handlową na terenie W., organem właściwym do wydania decyzji o wydaleniu był Wojewoda W. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D.N.V. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej niezgodność z prawem, a w szczególności niezgodność z art. 52 ust. 1 pkt 2 oraz z art. 87 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo /art. 87 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach/ gdyż organem właściwym do jej wydania powinien być Wojewoda O., a nie Wojewoda W. Skarżący podniósł też, że ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje możliwości wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jedynie za naruszenie obowiązującego w Polsce porządku prawnego. W jego ocenie, fakt jednorazowej sprzedaży koszul nie może stanowić uzasadnionej podstawy do wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osoby prowadzącej legalną działalność gospodarczą.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu powyższego wniosku organ odwoławczy powołał się na art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zgodnie z którym sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granicy oraz zgód na ich wydanie, zezwoleń na zamieszkiwanie na czas oznaczony, azylu i wydalania z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem przypadków dotyczących cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy podniesiono, że przepis par. 51 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowi, iż za miejsce pobytu cudzoziemca, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, uważa się również miejsce przebywania cudzoziemca w czasie zaistnienia lub ujawnienia zdarzenia będącego podstawą wystąpienia z takim wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie bezpośrednią przyczyną wystąpienia Komendanta Głównego Policji do Wojewody W. o wydalenie był fakt zatrzymania skarżącego, w związku z prowadzeniem przez niego sprzedaży wyrobów odzieżowych z zastrzeżonymi znakami towarowymi na stadionie w W. i z tej przyczyny Wojewoda W. był organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia o wystąpieniu o wyjaśnienie wskazanych wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, skład orzekający w sprawie podniósł, że skarżący przebywał i był zameldowany w miejscowości B. w byłym Województwie O., natomiast nielegalną działalność handlową prowadził na terenie Warszawy. Przytoczył treść art. 87 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję o wydaleniu cudzoziemca wydaje, na wniosek uprawnionego organu wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, natomiast w par. 51 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przyjęto, że wniosek w przedmiocie wydalenia cudzoziemca z terytoriom RP upoważniony organ składa do wojewody właściwego ze względu na miejsce przebywania cudzoziemca w czasie zaistnienia lub ujawnienia zdarzenia będącego podstawą wystąpienia z takim wnioskiem, albo ze względu na ostatnie miejsce jego pobytu stałego lub czasowego.
Skład orzekający, dokonując rozważań w zakresie określenia właściwości organu orzekającego w I instancji w sprawie o wydalenie cudzoziemca z terytorium RP na gruncie regulacji prawnych zawartych w obydwu wymienionych aktach prawnych /ustawa i rozporządzenie/ zaprezentował pogląd, że właściwość organu prowadzącego postępowanie administracyjne w I instancji w sprawie o wydalenie cudzoziemca z terytorium RP określa art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
Zdaniem składu orzekającego, wątpliwości prawne budzi to, czy zakres i przedmiot uregulowania objęty par. 51 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawach cudzoziemców mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, o którym mowa w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/, zwanej dalej ustawą o cudzoziemcach, decyzje o wydaleniu cudzoziemca wydaje z urzędu albo na wniosek właściwego szefa delegatury Urzędu Ochrony Państwa, komendanta wojewódzkiego Policji lub komendanta oddziału Straży Granicznej - wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca.
Ustawa o cudzoziemcach w art. 93 upoważniła Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w porozumieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb postępowania między innymi w sprawie wydalania cudzoziemców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o powyższą delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 23 grudnia 1997 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/, zwane dalej rozporządzeniem. W myśl par. 51 rozporządzenia, wniosek o wydalenie cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej upoważniony organ składa do wojewody właściwego ze względu na miejsce przebywania cudzoziemca w czasie zaistnienia lub ujawnienia zdarzenia będącego podstawą wystąpienia z takim wnioskiem, albo ze względu na ostatnie miejsce jego pobytu stałego lub czasowego. Z postanowienia składu orzekającego przedstawiającego wątpliwość prawną do wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów jednoznacznie wynika, iż zagadnienie prawne sprowadza się do tego, czy może być stosowany przepis par. 51 rozporządzenia określający właściwość w sprawie o wydalenie cudzoziemca, skoro właściwość organu w tych sprawach została określona w art. 87 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz czy przepis par. 51 tego rozporządzenia jest zgodny z ustawą, a w szczególności z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, zawierających upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. W istocie rzeczy chodzi więc o wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy wskazany przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą.
Art. 193 Konstytucji RP stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy. Skoro więc skład orzekający uznał, że prawidłowe wyrokowanie w sprawie zależy od rozstrzygnięcia zgodności par. 51 rozporządzenia z ustawą o cudzoziemcach, to z pytaniem prawnym dotyczącym tego zagadnienia powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego, a nie o wyjaśnienie wątpliwości prawnej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Badanie zgodności rozporządzenia z upoważnieniem ustawowym wykracza bowiem poza kompetencje składu powiększonego, określone w art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Instytucja, o której mowa w tym przepisie ma służyć innym celom, a mianowicie wyjaśnianiu istotnych wątpliwości prawnych. Tego rodzaju zagadnienie, jak przedstawione przez skład orzekający, nie może być wyjaśnione w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, jako że stanowiłoby to orzekanie przez skład powiększony o zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy, co należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, a nie wyjaśnianie treści przepisów prawnych.
Skład orzekający w sprawie może również wybrać drogę postępowania polegającą na samodzielnym działaniu, tj. powołując się na przepisy Konstytucji /art. 8 i art. 178 ust. 1/ może odmówić zastosowania par. 51 rozporządzenia, jeżeli stwierdzi, że przepis ten wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 39/. Oczywiście działanie tego rodzaju może ograniczać się tylko do konkretnej sprawy i nie ma skutku właściwego orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego, które mogą dany akt prawny eliminować z obrotu prawnego. Odmowa zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny aktu prawnego jako wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wiąże organ administracji państwowej rozpoznający daną sprawę. Wynika to z art. 8 Konstytucji RP sformułowanego w sposób uniwersalny, a także z przepisów określających związanie organów oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny /art. 30 ustawy o NSA/.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.