Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2000 r. II SA/Kr 2519/99 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów NSA wątpliwości prawnych wyrażonych w pytaniu, czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę rady gminy przeznaczającą do sprzedaży konkretną działkę, stanowiącą mienie komunalne, z równoczesnym określeniem sposobu sprzedaży w trybie przetargu ustnego nieograniczonego?
Wątpliwości prawne powstały przy rozpatrywaniu sprawy ze skargi Jana A., wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 29 października 1999 r. (...). Uchwałą tą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, Rada przeznaczyła do sprzedaży, w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, działkę nr 1001/14 o powierzchni 470 m2, położoną we wsi P., stanowiącą własność Gminy W., objętą księgą wieczystą nr 13862. Gmina W. wydzierżawiała działkę, w latach 1993-1999, Leszkowi A., a następnie Janowi A. i Leszkowi A., którzy prowadzili na niej małą gastronomię /obiekt typu "Kontener"/. Ostatnia, z kolejnych umów dzierżawy działki, zawarta została w dniu 1 marca 1999 r., na okres jednego roku, od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 1999 r.
W dniu 8 listopada 1999 r. Jan A. zwrócił się do Rady Miejskiej w W. u z wezwaniem do uchylenia uchwały z dnia 29 października 1999 r. i przedłużenia umowy dzierżawy na okres 3 lat. Pismem z dnia 10 grudnia 1999 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w W. u powiadomiła Jana A., że Komisje Rady Miejskiej "stwierdziły brak zasadności uchylenia uchwały, tym bardziej że Zarząd zgodnie z postanowieniem Rady podjął działania zmierzające do zbycia działki".
W dniu 23 grudnia 1999 r. Jan A. zaskarżył wymienioną uchwałę z dnia 29 października 1999 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz "spowodowanie utrzymania w mocy prawnej umowy dzierżawy z dnia 13.08.1993 r. na okres 10 lat". Skarżący zarzucił naruszenie:
1/ art. 2, art. 32 i art. 76 Konstytucji RP "poprzez nieprzestrzeganie zasad sprawiedliwości społecznej, dyskryminowanie /dzierżawców/ w życiu gospodarczym i społecznym", 1/ przepisów kodeksu cywilnego poprzez nierespektowanie umów ustnych, 1/ przepisów ustawy o samorządzie gminnym poprzez niekonsultowanie sprawy z radą sołecką.
Odpowiadając na skargę Jana A. Gmina W. wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podkreślając, że Rada Miejska nie ma możliwości, poza określonymi w ustawie przypadkami, zbycia gminnej nieruchomości bez przetargu. Stąd mimo wieloletniej dzierżawy "wymuszanie na władzach Gminy sprzedaży przedmiotowej działki bez przetargu jest naganne i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach".
Rozpoznając skargę skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że powstaje istotna wątpliwość prawna co do dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie w świetle dyspozycji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego, to że uchwała została podjęta przez organ gminy, nie jest wystarczające do przyjęcia, że uchwała podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczne jest dodatkowe ustalenie, że uchwała została podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Jeżeli bowiem sprawa ma charakter cywilnoprawny, podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Problem dotyczy więc ustalenia granicy kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego właściwość NSA i sądu powszechnego /cywilnego/ w sprawach objętych uchwałami organów gminy wyznaczona jest na zasadzie alternatywy rozłącznej /wzajemnego wykluczania się/. Ta sama uchwała nie może zatem być objęta kognicją zarówno sądu powszechnego, jak i NSA.
Skład orzekający, w uzasadnieniu postanowienia powołał orzeczenia, które wskazują, iż w kwestii będącej przedmiotem przedstawionej wątpliwości prawnej w orzecznictwie Sądu Najwyższego i NSA występują rozbieżności
W niektórych orzeczeniach prezentowane jest stanowisko, że granice między sprawami z zakresu administracji publicznej oraz sprawami cywilnymi wyznacza to, czy sprawa ma charakter generalny, czy konkretny. W tym ujęciu kontrolą NSA objęte są uchwały rady gminy w sprawach ogólnych, zawierające określenie reguł, którymi zarząd powinien kierować się przy bieżącym zarządzaniu mieniem komunalnym. Nie podlegają natomiast kontroli NSA takie uchwały rady gminy, w których wyrażone jest stanowisko w sprawie konkretnych /konkretnej/ nieruchomości i konkretnych transakcji. Takie uchwały zaliczane są już do działań o charakterze cywilnoprawnym, podlegających kognicji sądów powszechnych.
Są jednak orzeczenia, w których przyjmowane jest stanowisko, zgodnie z którym indywidualny charakter sprawy, rozstrzyganej uchwałą organu gminy nie wyklucza kontroli NSA w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym, ilekroć dotyczy ona gospodarowania mieniem komunalnym. W tym ujęciu akcentuje się odrębność etapu kształtowania stanowiska gminy, objętego kontrolą NSA, od późniejszego zawarcia umowy, czyli składania oświadczeń woli wobec kontrahenta gminy, co objęte jest kognicją sądu powszechnego.
Skład orzekający ponadto przytoczył argumenty na poparcie każdego ze wskazanych stanowisk.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje
Zagadnienie prawne dotyczące zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organu gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy zostało podjęte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. OPS 3/98 /ONSA 1998 Nr 4 poz. 109/. Uchwała ta zapadła w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie przetargowym lokalu użytkowego stanowiącego własność gminy. Opowiadając się za dopuszczalnością skargi do sądu administracyjnego w tamtej sprawie przyjęto, że taka uchwała mieści się w szeroko rozumianym określeniu "sprawa z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przemawia za tym przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, definiujący pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej". Według tego przepisu przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć "wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2 tego artykułu, które nie mają charakteru cywilnoprawnego".
Za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z odwołaniem się do przepisów Konstytucji RP z 1997 r., opowiedziano się także w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. OSA 1/99 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 109/. Za takim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej opowiedział się również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r. III RN 41/97 /OSNAPU 1998 nr 6 poz. 171/, wypowiadając pogląd, że skoro przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" ma stanowić jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to należy konsekwentnie przyjąć, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu. Stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach nawiązuje do poglądu przedstawionego w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/. Trybunał zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na regulacjach prawa cywilnego, ale z uwagi na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, działalność gmin opiera się także na regulacjach prawnych prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, pomimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.
Stanowisko to należy podzielić. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie definiuje treści określenia "sprawa z zakresu administracji publicznej", ale pozostaje w oczywistym związku z przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, która zawiera ogólne przepisy o postępowaniu w sprawach skarg wnoszonych do sądu administracyjnego, a w szczególności z art. 20 ust. 3 tej ustawy, z którego wynika, że sprawami z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2 tego artykułu /organy administracji publicznej/, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Wprawdzie przepis art. 20 ust. 3 ustawy o NSA odnosi wskazane rozumienie określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej" do tej ustawy, ale przecież nie ulega wątpliwości, że ustawa ta zawiera przepisy dotyczące wnoszenia i rozpoznawania skarg na uchwały organów gminy, a tym samym przepis ten musi być brany pod uwagę przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględnienie treści przepisu art. 20 ust. 3 ustawy o NSA przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi zaś do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego, iż chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych.
Tak jest w przypadku podejmowania przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość /nieruchomości/ ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Należy bowiem mieć na uwadze, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych /art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Przeciwko temu stanowisku nie może przemawiać to, że uchwała dotyczy określonej nieruchomości. Nie ma bowiem podstaw do formułowania poglądu, iż przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mogą być tylko uchwały o charakterze ogólnym. Odnośnie tej kwestii należy podzielić stanowisko wyrażone w doktrynie /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 1999 r., str. 71 i następne/, jak i orzecznictwie sądowym /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. OPS 13/00/, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego także uchwały o charakterze indywidualnym.
W rozważanej sprawie nie można również przyjąć, że sprawa ta jest objęta właściwością sądu powszechnego i z tej przyczyny wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała organu gminy o przeznaczeniu określonej nieruchomości do sprzedaży nie kreuje stosunku cywilnoprawnego w taki sposób, aby właściwość sądu powszechnego do rozstrzygania spraw cywilnych wykluczała zaskarżenie takiej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy bowiem przyjąć, że ograniczenie dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej ma na celu wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego jedynie sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminą a jej mieszkańcami, które to sprawy należą do właściwości sądów powszechnych.
Trzeba również mieć na uwadze, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie zwalnia skarżącego od wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Jest to jednak inne zagadnienie, dotyczące legitymacji procesowej skarżącego, której brak uzasadnia oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Stanisława Prutisa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00
Zgłaszam zdanie odrębne zarówno co do tezy, jak i uzasadnienia uchwały, albowiem proponowane rozumienie pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" budzi istotne wątpliwości. A oto uzasadnienie mojego stanowiska w niniejszej sprawie:
Szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art.. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest konsekwencją nazbyt jednostronnego ujęcia statusu prawnego gminy i jej organów oraz charakteru mienia, będącego jej własnością. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, wykonującą zadania publiczne za pośrednictwem organów, stanowiącego i wykonawczego, będących organami administracji publicznej. Ta sama gmina jest wszakże również podmiotem prawa cywilnego ma osobowość prawną i jako osoba prawna działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" /art. 38 Kodeksu cywilnego/. Prawdą jest, iż wykonując swoje zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i podmiot przynależnego do niej mienia /dominium/, jednakże nie sposób przyjąć, iż w każdym przypadku realizacji zadań, w tym w sytuacji wykonywania uprawnień właścicielskich organy gminy działają jako organy administracji publicznej. Sami administratywiści uznają /H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna, Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, str. 123/, iż korporacje wykonujące zadania publiczne i z tego powodu posiadające przymiot podmiotowości publicznoprawnej, są, niezależnie od tego, wyposażone w osobowość prawną, niezbędną do samodzielnego występowania w stosunkach cywilnoprawnych.
Gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe /art. 165 ust. 1 Konstytucji RP/. Zgodnie zaś z przepisem art. 45 ustawy o samorządzie gminnym, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Samodzielność gminy, w tym i w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji, art. 3 ustawy/. Wobec jednolitego ujęcia prawa własności /art. 140 Kc/, gminie, tak jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy - właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę uprawnień właściciela.
Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów, które ze względu na kolegialny charakter tych organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" nie odbiera wszakże czynnościom charakteru cywilnoprawnego; są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego. Już doktryna okresu międzywojennego uznawała, że aktami prywatnoprawnymi są czynności organów władzy administracyjnej dokonywane na takich samych zasadach, jak czynności innych podmiotów cywilnoprawnych i podlegające przepisom prawa cywilnego /W. L. Jaworski: Nauka prawa administracyjnego, Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, str. 78/. Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, iż uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji.
Prezentowane stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisach art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku.
Już z samego brzmienia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż skoro skarga ma zastosowanie do uchwał podjętych w sprawach "z zakresu administracji publicznej", to znaczy, iż organy samorządu gminy podejmują także uchwały w sprawach nie należących do zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, nie powinno się ustalać znaczenia normy w taki sposób, by pewne jej części były traktowane jako zbędne /E. Smoktunowicz: Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie SN, NSA i TK, Wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1995, str. 31/. Oznacza to, iż organy gminy podejmują również uchwały o charakterze cywilnoprawnym.
Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 3 ustawy o NSA, ilekroć jest mowa o sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Sprawą z zakresu administracji publicznej nie może być zatem sprawa, która ma charakter cywilnoprawny. Zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca użył określenia sprawa mająca "charakter cywilnoprawny", a nie "sprawa cywilna". Sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kpc są sprawy, "ze stosunków z zakresu prawa cywilnego". Użycie określenia sprawa "o charakterze cywilnoprawnym" oznacza, iż ustawodawca wyłączył z zakresu pojęcia administracji publicznej nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych /kreowanych czynnościami cywilnoprawnymi/, lecz szerzej - sprawy o charakterze cywilnoprawnym czyli dotyczące instytucji prawnych przynależnych prawu cywilnemu, ze względu na przedmiot lub metodę regulacji prawnej.
Klasyczną sprawą o charakterze cywilnoprawnym jest instytucja sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy. Prawdą jest, iż sprzedaż jako forma obrotu /gospodarowania, a nie administrowania/ mieniem komunalnym podlega szczególnej regulacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie zmienia przecież cywilnoprawnego charakteru instytucji sprzedaży. W zasadniczej mierze ustawa posługuje się cywilnoprawną metodą regulacji stosunków obrotu, a właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego pełnią rolę organów właściciela występującego w stosunkach cywilnoprawnych /dominium/, pozbawione są zaś atrybutów działających władczo organów administracyjnych /imperium/ /E. Gniewek: Obrót nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, Zakamycze 1999, str. 38/. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu uchwały, że "(...) decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych". Zdaniem moim, do podjęcia takiej uchwały w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy, potrzebna jest ustawowa podstawa materialnoprawna, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje tego rodzaju kompetencji rady gminy. Zdaniem moim, uchwała rady gminy przeznaczająca do sprzedaży konkretną działkę z równoczesnym określeniem formy przetargu jest uchwałą o charakterze cywilnoprawnym, podjętą w ramach uprawnień właścicielskich organu gminy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy, sprzedaż nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Stąd przesądzenie w uchwale o obowiązku przetargowego trybu uzgadniania oświadczeń woli jest zapoczątkowaniem sprzedaży jako cywilnoprawnej instytucji obrotu.
Od zasady, iż nie jest dopuszczalna skarga do NSA na uchwałę rady gminy przeznaczającą do sprzedaży konkretną działkę, poczynić należy wyjątek w stosunku do nieruchomości, które służą do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych. Zbycie takiej nieruchomości prowadzić może do ograniczenia uprawnień obywatela, czy mieszkańca gminy w korzystaniu z tej nieruchomości. Uchwała organu gminy ograniczająca dotychczasowe możliwości publicznego wykorzystania nieruchomości może być zaliczana do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest natomiast uchwałą z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy określająca tryb nabycia od gminy praw rzeczowych do konkretnej nieruchomości, która - tak jak w stanie faktycznym sprawy - nie była od wielu lat w ogóle wykorzystywana na cele publiczne.
Zdanie odrębne zakończyć należy dwiema uwagami ogólnej natury:
1/ Na skutek dominacji, w orzecznictwie NSA, szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" następuje zatarcie granicy pomiędzy nadzorem nad działalnością samorządową, sprawowanym przez konstytucyjne organy nadzoru /art. 171 ust. 2 Konstytucji RP/, a skargą powszechną służącą ochronie interesu prawnego każdego podmiotu prawa. Jeżeli uznamy, iż mieszkańcowi gminy przysługuje skarga w przypadku podjęcia przez organ gminy, uchwały w każdej praktycznie sprawie, to przyznamy obywatelowi kompetencje organu nadzoru, który ma prawo kontrolować legalność wszystkich uchwał organu gminy, także uchwał o charakterze cywilnoprawnym. Taka interpretacja actin popularis jest sprzeczna z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych. Stanowisko prezentowane w zdaniu odrębnym chroni samodzielność /autonomię/ gminy, jako osoby prawnej, przed wykorzystaniem skargi powszechnej do ochrony prywatnych interesów majątkowych innych podmiotów.
2/ Prezentowane stanowisko gwarantuje mieszkańcom gminy skuteczną ochronę ich interesów prawnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie stwarzając iluzji ochrony cywilnych praw podmiotowych za pomocą skargi do NSA. Iluzoryczną ochronę stwarza bowiem uznanie dopuszczalności skargi /prawo do sądu/ na uchwałę organu gminy o charakterze cywilnoprawnym, albowiem skarga taka będzie podlegała oddaleniu, ze względu na potencjalną niemożność naruszenia uprawnień czy interesu prawnego skarżącego uchwałą, która nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych.