Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 5 września 2001 r., V SA 37/01 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o wyjaśnienie, przez skład siedmiu sędziów, wyrażonych w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały istotnych wątpliwości prawnych, które wystąpiły w następującym stanie faktycznym, przedstawionym w uzasadnieniu postanowienia.
Albin M. złożył skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 listopada 2000 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia 8 czerwca 2000 r. (...), mocą której pozbawiono go uprawnień kombatanckich. Uprawnienie te zostały skarżącemu nadane przez ZBoWiD w 1979 r., z tytułu utrwalania władzy ludowej /służba w ORMO w okresie 21 luty 1946 - 31 grudzień 1947 r./. Skarżący nie ma potwierdzonych uprawnień kombatanckich z żadnego innego tytułu. Postępowanie weryfikacyjne wszczęto w lutym 2000 r. Skarżący w piśmie z dnia 13 marca 2000 r., złożonym w toku postępowania administracyjnego zgłosił zarzut, że spełnia przesłanki do uprawnień kombatanckich z innego tytułu. Wskazał na: udział w wojnie obronnej w 1939 r. /z niezweryfikowanych informacji podanych przez skarżącego wynika, że w czasie wojny jako ochotnik został skierowany do Ochotniczych Baonów Pracy, gdzie do momentu kapitulacji Warszawy kopał rowy, co potwierdzają Henryk K., Henryk C. - (...)/ oraz na okoliczność, że od kwietnia 1945 r. do maja 1945 r. przebywał w I batalionie, I kompanii 1 plutonu Centrum Wyszkolenia Broni Przeciwpancernej w Modlinie (...) co potwierdza Stanisław Z. Gdyby zbadanie tych okoliczności potwierdziło ich istnienie, można byłoby ewentualnie rozważać kwestię objęcia ich dyspozycją art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, zwanej dalej ustawą o kombatantach.
Także w życiorysie skarżącego pisanym w 1978 r. znajduje się wzmianka o tych dwóch wydarzeniach (...). Nie przesądzając sprawy wiarygodności wskazanych faktów i ich prawnego znaczenia dla kwestii ewentualnych uprawnień kombatanckich z tytułów określonych w ustawie o kombatantach, w wypadku zbadania i potwierdzenia tych faktów nie można wykluczyć, że okoliczności te mogłyby wyczerpywać dyspozycję art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o kombatantach.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmawiając badania sprawy pod kątem zgłoszonych przez skarżącego zarzutów powołał się na upływ terminu, do którego można było składać wnioski o przyznanie uprawnień kombatanckich /art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach/. Powołał się także na brak obowiązku poszukiwania we własnym zakresie innych tytułów kombatanckich, co ma wynikać z nie wskazanego bliżej przez organ orzecznictwa Sądu Najwyższego.
Zdaniem składu orzekającego tego rodzaju stanowisko organu administracji stanowi utrwaloną praktykę, gdy w postępowaniach weryfikacyjnych wszczynanych po dniu 31 grudnia 1998 r. /upływ terminu wskazanego w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach/ skarżący powołują się na istnienie po ich stronie przesłanek do uprawnień kombatanckich innych niż te, które spowodowały przyznanie im obecnie weryfikowanych uprawnień z tytułu "utrwalania władzy ludowej", a które nie były uprzednio przedmiotem badania i oceny. W sytuacji gdy akta administracyjne sprawy, a zwłaszcza zaświadczenie wydane przez ZBoWiD, potwierdzają zgłoszenie przez weryfikowanych kombatantów w momencie składania pierwotnego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich informacji mających świadczyć o innych okolicznościach, stanowiących w myśl obecnie obowiązującej ustawy o kombatantach podstawę do posiadania uprawnień kombatanckich, wówczas wiele składów NSA przyjmowało, iż istnieje w sprawie nie rozpoznany prawidłowo, choć uprzednio złożony /przed dniem 31 grudnia 1998 r./ wniosek o przyznanie uprawnień. Tego rodzaju sytuacja prowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn proceduralnych ze wskazaniem konieczności rozpoznania wniosku /tak np. w rewizji nadzwyczajnej Prezesa NSA z dnia 31 lipca 2001 r. od wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r., SA/Sz 21/00, a także - tylko przykładowo - w wyroku z dnia 23 sierpnia 2001 r., V SA 3281/00. W takich wypadkach sytuację uważano za nieobjętą hipotezą art. 22 ust. 3 ustawy, ponieważ wniosek zgłoszono przed terminem wskazanym w tym przepisie, a przepis odnosi się do terminu "składania wniosku".
W tej sprawie sytuacja jest inna. Wzmianki o faktach mogących, w wypadku potwierdzenia, być podstawą do uprawnień kombatanckich skarżącego, w myśl ustawy o kombatantach, zostały umieszczone w życiorysie, jako okoliczności z przeszłości skarżącego. Trudno jest jednak w tym wypadku przypisywać im znaczenie formalnie zgłoszonego "wniosku" o przyznanie uprawnień kombatanckich z innych tytułów i na podstawie innych okoliczności, niż te, które stały się podstawą przyznania skarżącemu uprawnień z tytułu "utrwalania władzy ludowej". Jest niewątpliwe, że skarżący taki wniosek formalnie zgłosił i nawet starał się go potwierdzić zeznaniami świadków, jednakowoż nastąpiło to już w trakcie postępowania weryfikacyjnego, które wszczęto w lutym 2000 r., a więc niewątpliwie po dniu 31 grudnia 1998 r.
W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, gdyby uznać, iż art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach o ograniczeniu w czasie zgłaszania nowych wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich obejmuje, tak wypadki ustalania uprawnień kombatanckich de novo /wobec osoby dotychczas nie posiadającej uprawnień kombatanckich/, jak i wypadki, do których należy rozpoznawana sprawa, gdy istnienie przesłanek istnienia uprawnień kombatanckich zgłasza się w postaci zarzutu w toczącym się postępowaniu weryfikacyjnym, i to wszczętym po dacie wskazanej w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach - wówczas należałoby podzielić pogląd organu administracji i uznać, że szeroki zakres stosowania wyłączenia z art. 22 ust. 3 uniemożliwia osobom weryfikowanym zgłaszanie w formie zarzutu, że mają uprawnienia z innych tytułów kombatanckich. Gdyby jednak przyjąć interpretację węższego zakresu stosowania art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach, podniesienie przez osobę weryfikowaną z uwagi na posiadanie uprawnień z tytułu "utrwalania władzy ludowej", zarzutu, iż spełnia przesłanki z innych tytułów kombatanckich, nakazywałoby proceduralne zbadanie zarzutu i ewentualnie mogłoby stać na przeszkodzie odebraniu statusu kombatanta.
Skład orzekający wskazał następnie na niejasne - jego zdaniem - stanowisko orzecznictwa Sądu Najwyższego w kwestii stosowania art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołując się na brak powinności dokonywania ustaleń, czy weryfikowany mający potwierdzone uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu "utrwalania władzy ludowej" nie dysponuje jednocześnie innym tytułem kombatanctwa, zwykł był to czynić powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego. W kwestii będącej przedmiotem przedstawionej do wyjaśnienia wątpliwości wskazać należy w szczególności trzy orzeczenia Sądu Najwyższego.
Pierwsze, to wyrok z dnia 21 marca 1996 r., III ARN 80/95 /OSNAPU 1996 nr 18 poz. 261/. W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, iż "organ orzekający w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy (...) o kombatantach (...) nie jest obowiązany do wyjaśniania, czy istnieją przesłanki uzasadniające przyznanie takich uprawnień na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy". Ograniczenie się do przytoczenia tej tezy Sądu Najwyższego rzeczywiście sugerować by mogło ograniczenie aktywności organu weryfikacyjnego. Jednakże wyjaśniając swój pogląd Sąd Najwyższy jednocześnie dalej wyjaśnił, że "o ile bowiem pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 (...) wyklucza ewentualność przyznania wymienionym w tym przepisie osobom uprawnień kombatanckich, skoro zawarte w nim przesłanki pozbawienia tych uprawnień są tożsame z określonymi w art. 21 ust. 2 przesłankami odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, o tyle pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 nie wyklucza ich przyznania w drodze decyzji potwierdzającej działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, chyba że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy." Oznacza to, że orzekając w 1996 r. /a więc jeszcze przed datą wskazaną pierwotnie w art. 22 ust. 3 ustawy, kiedy to data składania nowych wniosków była określona na 31 grudzień 1997 r./, Sąd Najwyższy tylko dlatego wyraził pogląd o ograniczeniu aktywności organu administracji w zakresie poszukiwania dla weryfikowanego /"utrwalającego władzę ludową"/ - możliwości otrzymania uprawnień kombatanckich z innych tytułów, dotychczas nie posiadanych, że widział tu możliwość wystąpienia o stwierdzenie tych uprawnień przez zainteresowanego w oddzielnym postępowaniu. I było tak rzeczywiście, w dacie wydania omawianego tu orzeczenia.
Sytuacja wygląda już jednak odmiennie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., III ARN 77/00. Sąd Najwyższy powtórzył tu pogląd reprezentowany w powołanym orzeczeniu z 1996 r., jednakże uczynił to w dacie, gdy upłynęły ponad dwa lat od końca terminu wskazanego w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach, twierdząc, że "procedura prawna weryfikacji uprawnień kombatanckich (...) nie pozbawia strony-osoby, której uprawnienia poddawane są weryfikacji - możliwości wykazania w tym samym lub też w nowym postępowaniu, że jakkolwiek uprawnienia kombatanckie uzyskała ona z tytułu "utrwalania władzy ludowej", to jednak spełnia ona także warunki konieczne do nabycia uprawnień kombatanckich na innej podstawie prawnej wymienionej w art. 1 ust. 2 - art. 4 ustawy o kombatantach z 1991 r." Sąd Najwyższy wypowiedział ten pogląd oceniając krytycznie stanowisko NSA /zdającego sobie sprawę z ekspirowania terminu wskazanego w art. 22 ust. 3/, iż organ administracji powinien zająć się oceną zgłoszonych przez stronę okoliczności mających świadczyć o posiadaniu tytułu kombatanckiego. W tej sytuacji pogląd Sądu Najwyższego rozumiany literalnie wydaje się wskazywać, że Sąd Najwyższy nie uważa istnienia art. 22 ust. 3 za przeszkodę w postępowaniu weryfikacyjnym.
Wątpliwości co do treści art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach pogłębia wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 10/95 /OSNAP 1995 nr 18 poz. 224/, w którym wyrażony został pogląd, iż "ograniczenia czasowe do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania uregulowanego przepisami prawa administracyjnego mogą wynikać jedynie z przepisów ustawy. Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. ograniczeń takich nie zawiera (...)" Pogląd ten został wypowiedziany obiter dicta i choć wydaje się świadczyć o tym, że Sąd Najwyższy nie uważa art. 22 ust. 3 /przewidującego ograniczenie terminu do składania wniosków - pierwotnie oznaczonego na dzień 31 grudzień 1997 r., zaś następnie, po nowelizacji ustawą z dnia 6 lutego 1998 r. - Dz.U. nr 37 poz. 204, przedłużonego do dnia 31 grudnia 1998 r./ za ograniczenie czasowe dla ubiegających się o uprawnienia kombatanckie.
W konkluzji skład orzekający stwierdził, że orzecznictwo Sądu Najwyższego dostarcza argumentów mogących zarówno przemawiać za tezą, iż art. 22 ust. 3 nie jest przeszkodą do ustalania tytułów kombatanckich po 31 grudnia 1998 r., jak i że przepis ten nie zawiera ograniczenia czasowego dla rozważanej kategorii spraw, jak i że w okresie przed upływem terminu z art. 22 ust. 3 organ administracji mógł nie wyjaśniać w postępowaniu weryfikacyjnym, czy istnieją przesłanki uzasadniające przyznanie takich uprawnień weryfikowanemu na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy.
Twierdzenia zatem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów, że kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie mają podstaw.
Wątpliwości prawne składu orzekającego wynikają także z braku symetryczności czasowej weryfikacji i możliwości obrony.
Ustawa o kombatantach nie zakreśla żadnego terminu, w którym może być wszczęta i przeprowadzana weryfikacja. Inaczej jest z terminem składania nowych wniosków, który upłynął /dla osób mieszkających w Polsce/ z dniem 31 grudnia 1998 r. /art. 22 ust. 3 ustawy/. Problemem jest to, że o zakwestionowaniu dotychczas uzyskanych uprawnień kombatant dowiaduje się na skutek wszczęcia postępowania weryfikacyjnego. Jeżeli to ostatnie rozpocznie się po dniu 31 grudnia 1998 r., wówczas upada możliwość "rekwalifikacji" tytułu do uprawnień, na skutek upływu terminu, i to /przy szerokiej interpretacji art. 22 ust. 3 stosowanej przez organ administracji/ nawet w postaci zarzutu w toczącym się postępowaniu weryfikacyjnym. Brak skorelowania terminu, o którym tu mowa, z brakiem jakiegokolwiek ograniczenia w czasie weryfikacji kombatantów, "utrwalających władzę ludową", może wskazywać na naruszenie sprawiedliwości proceduralnej. Artykuł 22 ust. 3 miał na celu ograniczenie zgłaszania całkiem nowych wniosków przez osoby, które dotychczas w ogóle nie miały ustalonych uprawnień kombatanckich. Jeżeli jednak "rekwalifikacja" dotychczasowych tytułów uprawnień byłaby możliwa tylko jako rozpatrzenie wniosku o "nowe" uprawnienia /nie wpadkowo przy okazji postępowania weryfikacyjnego/ to to, co miało być ogranicznikiem przed rozrostem populacji kombatanckiej stałoby się jednocześnie zakazem dla zmian tytułu uprawnień. Wśród weryfikowanych są osoby, które np. z przyczyn ówczesnej polityki miały opory ze zgłoszeniem wniosku opartego na "źle widzianym" tytule /np. udział w AK, siły zbrojne na zachodzie/ i dlatego nie próbując go udowodnić, zdecydowały się na uzyskanie uprawnień na wówczas "bezpieczniejszym" czy "łatwiejszym" tytule /"utrwalanie władzy ludowej"/. W sytuacji, gdy wszczęcie postępowania weryfikacyjnego nastąpiło po dniu 31 grudnia 1998 r., osoby te, pozbawiane uprawnień z tego ostatniego tytułu, nie miały by szans na podjęcie próby dowodu, że jednak są kombatantami w myśl także i obecnych przepisów kombatanckich. Takie rozumienie terminu do zgłaszania "nowych" tytułów /które wszak w tym wypadku w rzeczywistości, faktycznie nowymi nie są/ to uniemożliwia. Wystąpi nierówność traktowania osób w identycznej sytuacji materialnoprawnej, w zależności od momentu wszczęcia postępowania weryfikacyjnego. Art. 22 ust. 3 rozumiany wedle interpretacji rozszerzającej jednakowo traktuje sytuacje niejednakowe /uzyskiwanie nowych tytułów przez osoby je nie mające i osoby broniące się stosownym zarzutem przed utratą uprawnień/, co prowadzi do kolizji z konstytucyjną zasadą równości. Nadto pozbawianie choćby szansy obrony w drodze "rekwalifikacji" tytułu, budzi wątpliwości z punktu widzenia zasad rzetelności proceduralnej weryfikacji. Ani art. 7, ani art. 77 Kpa nie zostały przez żaden przepis prawa wyłączone z procedury weryfikacyjnej i są wyznacznikiem standardu rzetelnego postępowania. Dlatego też wyłączenia dotyczące badania okoliczności rzutujących na zakres uprawnień kombatanckich /i to uprawnień istniejących, skoro orzeczenie potwierdzające ich istnienie ma charakter deklaratoryjny - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1994 r., II URN 37/94 - OSNAP 1994 nr 11 poz. 183/ wówczas, gdy brak ograniczeń w czasie dla weryfikacji, a ma istnieć ograniczenie dla zgłaszania ekscepcji przez weryfikowanego, wedle poglądu organu administracji - budzi wątpliwości aksjologiczno-konstytucyjnej natury.
Zdaniem składu orzekającego problem terminu z art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach i nierówności traktowania z nim związanej pojawił się także w innym zakresie. Otóż przy kolejnej nowelizacji ustawy o kombatantach /ustawa z dnia 4 marca 1999 r. - Dz.U. nr 77 poz. 862/ wprowadzono nowy tytuł kombatanctwa w postaci dawania schronienia osobom narodowości żydowskiej i innym, których chronienie w czasie wojny - groziło śmiercią. Przepis ten wszedł w życie z dniem 8 października 1999 r. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 14 marca 2000 r. (...) wyraził wątpliwość co do skorelowania tej daty z terminem "31 grudnia 1998 r." Odpowiedź Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 24 marca 2000 r. zawierała się w poglądzie, że skoro Sejm nie wskazał tu terminu składania wniosków, to uczynił to świadomie, a zatem "tym samym żaden końcowy termin przyjmowania wniosków dla tej grupy wnioskodawców nie obowiązuje". To wyjaśnienie ratuje oczywiście wskazaną nowelizację przed zarzutem wprowadzania przepisu, który od początku nie może być zrealizowany, jednakowoż każe znów krytycznie się wypowiedzieć o takim wyjątkowym /spośród wszelkich innych tytułów uzyskania uprawnień kombatanckich/ potraktowaniu skądinąd akurat bardzo chwalebnego tytułu, przy czym chodzi tu o czysto przypadkową preferencję.
Reasumując skład orzekający wskazał, że aksjologia ustawy o kombatantach /jej preambuła/ nakazuje szczególną pieczołowitość w zakresie ograniczania słusznych /tj. aprobowanych na tle ustawy z 1991 r./ tytułów praw kombatanckich. Tytuły te są objęte zasadą ochrony praw nabytych. Można mieć wątpliwości, czy w tej sytuacji interpretacja przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach, który ogranicza te prawa, uniemożliwiając potwierdzenie faktów uzasadniających uprawnienia kombatanckie, i to tych, za którymi kryje się aksjologicznie "słuszny tytuł" - powinna być dokonywana wedle zasady in dubio contra combatatem /interpretacja sugerowana przez Urząd do Spraw Kombatantów/, czy - przeciwnie - in dubio pro exceptione /węższa interpretacja art. 22 ust. 3, wskazana w uzasadnieniu wątpliwości prawnej składu orzekającego/.
Wyjaśniając wątpliwości prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przez skład orzekający Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna sprowadza się do pytania, czy przewidziany w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach termin zastrzeżony do składania nowych wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich, dotyczy także sytuacji, gdy weryfikowany kombatant, mający przyznane uprawnienia kombatanckie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" zgłasza w postaci zarzutu - w postępowaniu weryfikacyjnym prowadzonym po dniu 31 grudnia 1998 r. - iż zachodzą okoliczności uzasadniające w myśl ustawy o kombatantach istnienie po jego stronie tytułu do uprawnień kombatanckich.
Odnosząc się do tak określonej wątpliwości prawnej należy zauważyć, że skład orzekający zarówno formułując wątpliwość prawną, jak i konkludując swoje wywody co do rozumienia zakresu art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach wskazał, że możliwe jest zarówno przyjęcie zasady szerszego rozumienia tego przepisu /co prezentują organy administracyjne/, a mianowicie, że przepis ten obejmuje wszystkie wypadki ubiegania się o dotychczas nie posiadane uprawnienia kombatanckie, jak i węższej interpretacji, że przepis ten dotyczy tylko tych wypadków, gdy chodzi o przyznanie nowych uprawnień osobom dotychczas ich nie posiadających.
Kwestie te wymagają kolejno omówienia:
Ustawa o kombatantach z dnia 24 stycznia 1991 r. w jej pierwotnym brzmieniu nie znała ograniczenia czasowego w składaniu wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułów określonych w art. 1-4 tej ustawy. Ustęp 3 do art. 22 ustawy o kombatantach został dodany przez art. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach (...) /Dz.U. nr 68 poz. 436/, która weszła w życie z dniem 31 lipca 1997 r. Przepis ten stanowił, że: "wnioski o przyznanie uprawnień z tytułów określonych w art. 1-4 mogą być kierowane w trybie, o którym mowa w ust. 1, do dnia 31 grudnia 1997 r. przez osoby zamieszkałe na stałe w Polsce, a do dnia 31 grudnia 1998 r. przez osoby zamieszkałe poza granicami Polski. Przepis ten został następnie zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 lutego 1998 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 37 poz. 204/, w ten sposób, że w art. 22 w ust. 3 wyrazy: "31 grudnia 1997 r." zastępuje się wyrazami "31 grudnia 1998 r." Ustawa ta weszła w życie z mocą od dnia 1 stycznia 1998 r. Tak więc z dniem 1 sierpnia 1997 r. zaczął obowiązywać przepis, który stanowi, że wnioski o przyznanie uprawnień kombatanckich przez osoby zamieszkałe na stałe w Polsce mogą być kierowane /składane/ w określonym terminie, po jego przedłużeniu - do dnia 31 grudnia 1998 r.
Rozważając istotne wątpliwości prawne dotyczące wykładni art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach, należy uprzednio odnieść się do kwestii postępowania weryfikacyjnego. W punkcie 3 uzasadnienia składu orzekającego, analizującym orzecznictwo Sądu Najwyższego w kwestii doniosłości art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach, w rzeczy samej przywołane zostały orzeczenia Sądu Najwyższego, które nie dotyczą wprost wykładni art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach, ale przede wszystkim wykładni art. 25 ust. 2 tej ustawy. Zgodzić się natomiast należy, że orzeczenia te wydawane były zarówno w okresach obowiązywania jak i nieobowiązywania art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach.
Z akt sprawy wynika, że Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pismem z dnia 11 lutego 2000 r. (...) zawiadomił Albina M. o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego w celu wydania decyzji w sprawie prawa do świadczeń określonych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Urząd uzasadniając swe działanie powołał się na postanowienie art. 21 i art. 25 ustawy o kombatantach i par. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień /Dz.U. nr 116 poz. 745/, zwanego dalej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r.
Przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach stanowi, że "pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów ustawy uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze - uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej - lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art.
- Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r." Natomiast art. 25 ust. 4 ustawy o kombatantach stanowi, że: "decyzje w sprawach pozbawienia uprawnień kombatanckich podejmuje Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych".
Stosownie do par. 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. "przed podjęciem przez Kierownika Urzędu decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy, Urząd przeprowadza postępowanie weryfikacyjne. Zgodnie z par. 4 tegoż rozporządzenia "po wszczęciu postępowania weryfikacyjnego Urząd wzywa osobę, której uprawnień dotyczy to postępowanie, do przedstawienia związanych z przedmiotem postępowania wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów (...)".
Weryfikacja to - zgodnie z rozumieniem tego pojęcia w języku polskim - sprawdzenie, potwierdzenie prawdziwości, autentyczności czegoś, stwierdzenia czyichś kwalifikacji /por. Słownik języka polskiego, pod redakcją M. Szymczaka, Warszawa 1981 r., str. 679/. Tak więc weryfikacja w zakresie postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich to badanie, czy osoba posiadająca w dniu wejścia w życie ustawy o kombatantach z 1991 r. tytuł kombatanta, zachowuje ten tytuł /również na innej podstawie/ i związane z nim uprawnienia. Z powyższego zestawienia wynika, że Urząd do Spraw Kombatantów w każdym wypadku przed podjęciem przez Kierownika Urzędu decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, wzywa osobę, której uprawnień dotyczy to postępowanie, do przedstawienia związanych z przedmiotem postępowania wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów.
Powyższe rozważania wskazują na potrzebę wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie uprawnień z tytułów określonych w ustawie o kombatantach, wynikający ze złożonych w postępowaniu weryfikacyjnym wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów, jest wnioskiem złożonym w toczącym się postępowaniu, czy też nowym, odrębnym wnioskiem, który podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu.
Odpowiedź na tak sformułowaną wątpliwość nie znajduje jednoznacznego rozstrzygnięcia w orzecznictwie Sądu Najwyższego.
I tak w wyroku z dnia 4 września 1996 r. III ARN 30/96 /OSNAPU 1997 nr 6 poz. 83/, przyjęto, że jeżeli "(...) z materiału zebranego w sprawie wynika, że osobie której przyznano uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu wymienionego w art. 25 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy, a przysługują jej także uprawnienia na innej podstawie prawnej, to administracyjny organ orzekający nie może pozbawić jej uprawnień kombatanckich bez należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu weryfikacyjnym. W sprawach administracyjnych, w których prawa lub obowiązki stron wynikają ze stanu faktycznego oraz prawnego, regulowanego przez tę samą ustawę, a także w których właściwy jest ten sam organ administracji państwowej, może toczyć się jedno postępowanie dotyczące tej samej sprawy i nie ma potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania."
Stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w tym wyroku odpowiada poglądowi, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone jest w jednym postępowaniu. Stanowisko to zostało wyrażone pod rządami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dotyczących pozbawienia uprawnień kombatanckich oraz zasad pozbawiania tych uprawnień /Dz.U. nr 16 poz. 63/, które podobnie jak wymienione rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1997 r., nakazywało badanie wszystkich dowodów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy.
W orzecznictwie NSA pogląd ten był wielokrotnie podzielany /np. w wyrokach z dnia 4 sierpnia 1999 r., SA/Sz 1606/98, nie publ.; z dnia 6 marca 2001 r., II SA/Kr 2097/98, nie publ.; z dnia 18 maja 2001 r., II SA/Łd 1634/00, nie publ.; z dnia 30 maja 2001 r., SA/Bk 148/01, nie publ./.
Natomiast w wyroku z dnia 21 marca 1996 r., III ARN 80/95 /OSNAPU 1996 nr 18 poz. 261/ Sąd Najwyższy przyjął, że organ orzekający w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach nie jest obowiązany do wyjaśnienia, czy istnieją przesłanki uzasadniające przyznanie takich uprawnień na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy. Na to drugie stanowisko Sąd Najwyższy powołuje się następnie wielokrotnie stwierdzając, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy osoba tracąca uprawnienia kombatanta na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach może być uprawniona z innego tytułu - stanowi w istocie inną sprawę, dotyczącą zastosowania innego przepisu prawa materialnego /por. wyrok z dnia 9 lutego 2001 r., III RN 59/00 - OSNAPU 2001 nr 19 poz. 572; wyrok z dnia 26 marca 1997 r., III RN 8/97 - OSNAPU 1997 nr 23 poz. 454; wyrok z dnia 13 grudnia 2000 r., III RN 37/00 dotąd nie publ./. Jednakże należy zauważyć, że wiodący pogląd zawarty w wyroku z dnia 21 marca 1996 r. III ARN 80/95, zapadł w innym stanie prawnym niż powołane wyżej orzeczenia wydane po dniu 31 grudnia 1998 r., czyli po terminie określonym w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach.
Powtórzenie obecnie poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 21 marca 1996 r. III ARN 80/95, zdaniem składu orzekającego wskazuje, że Sąd Najwyższy nie uważa istnienia art. 23 ust. 3 ustawy o kombatantach za przeszkodę w postępowaniu weryfikacyjnym.
Zauważyć przy tym należy, że przywołanie przez skład orzekający wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., III ARN 77/00, jako ilustracja powtórzenia poglądu zawartego w wyroku z dnia 21 marca 1996 r., III ARN 80/95, nie jest w pełni trafne, ponieważ w tym orzeczeniu stwierdza się, że procedura weryfikacyjna "nie pozbawia strony - osoby, której uprawnienia poddawane są weryfikacji - możliwości wykazania w tym samym lub też nowym postępowaniu (...) innego tytułu do uprawnień", co nie odpowiada poglądowi wyrażonemu w powołanym wyroku z dnia 21 marca 1996 r., III ARN 80/95, a raczej nawiązuje do stanowiska wyrażonego w powołanym wyżej wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., III ARN 77/00, choć przemawia istotnie za tezą, że art. 22 ust. 3 nie jest przeszkodą do ustalenia tytułów kombatanckich po dniu 31 grudnia 1998 r.
Ta rygorystyczna, choć z pewnym zastrzeżeniem, wykładnia art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach przez Sąd Najwyższy o tyle nie wywołała większych reperkusji, o ile nie prowadziło to do uniemożliwienia kombatantom skutecznego wniesienia nowego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich.
Wydaje się, że kierowanie się nadal /po dniu 31 grudnia 1998 r./ taką wykładnią może prowadzić do postawienia zarzutu złamania konstytucyjnej zasady równości stron /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/, ponieważ osoby znajdujące się w jednakowej sytuacji potraktowane byłyby nie jednakowo, w zależności od terminu wszczęcia postępowania weryfikacyjnego /przed lub po dniu 31 grudnia 1998 r./. Takie postępowanie naruszałoby też zasady sprawiedliwości społecznej będącej podstawą państwa prawa /art. 2 Konstytucji RP/.
Odnosząc się wprost do problemu, czy w toku postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich osoby, która na mocy dotychczasowych przepisów uzyskała uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", może być podnoszony przez nią zarzut, iż zachowuje te uprawnienia, ponieważ spełnia warunek, o którym mowa w zdaniu drugim art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, przyjąć należy, że więcej argumentów przemawia za stanowiskiem, iż jest to dopuszczalne. Na podstawie przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, można bowiem zrekonstruować normę prawną, że "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" zachowuje uprawnienia kombatanckie, jeżeli ma te uprawnienia z innych tytułów określonych w ustawie.
Oznacza to, że w toku postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich, powoływanie się przez taką osobę na inny tytuł do uprawnień kombatanckich określony w ustawie o kombatantach, nie może być utożsamiane z wnioskiem o przyznanie uprawnień, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach. To z kolei prowadzi do wniosku, że termin do kierowania wniosków nie ma znaczenia prawnego w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich, w sytuacji gdy osoba, która jest stroną tego postępowania występuje o zachowanie tych uprawnień powołując się na to, że spełnia warunki z innych tytułów określonych w ustawie o kombatantach. Odnosi się to do wszystkich postępowań o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach bez względu na to, kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne o pozbawienie uprawnień kombatanckich na tej podstawie prawnej, jak też bez względu na to, kiedy zostały podane okoliczności wskazujące, iż osoba weryfikowana spełnia warunki do uprawnień kombatanckich z innych tytułów określonych w ustawie o kombatantach. To, że zarzuty wskazujące na zachowanie uprawnień kombatanckich mogą być podnoszone w postępowaniu weryfikacyjnym przez osobę, która uzyskała uprawnienia wyłącznie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", wynika także ze stanowiska wyrażonego w wyrokach Sądu Najwyższego /wyrok z dnia 9 lutego 2001 r., III RN 59/00 - OSNAPU 2001 nr 19 poz. 572/.
Wywód składu orzekającego, że art. 23 ust. 3 ustawy o kombatantach "nie zawiera ograniczenia czasowego relewantnego dla powołanej kategorii spraw", co ma wynikać z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. III ARN 10/95 /OSNAP 1995 nr 18 poz. 224/, jest jak się wydaje bezprzedmiotowy, ponieważ w dacie wyrokowania przepis ten nie istniał. Wskazanie w uzasadnieniu tego wyroku, że ustawa o kombatantach nie zawiera ograniczeń czasowych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania /a w dacie orzekania ograniczeń tych istotnie nie było/ nie przekłada się na ocenę, że art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach według Sądu Najwyższego nie jest uważany za ograniczenie czasowe dla ubiegających się o uprawnienia kombatanckie.
Dokonana wyżej analiza orzeczeń NSA i Sądu Najwyższego wskazuje, że poglądy orzecznictwa są rozbieżne, aczkolwiek wydaje się przeważać stanowisko, że ograniczenie czasowe co do składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich nie dotyczy osób objętych postępowaniem weryfikacyjnym /np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r. III RN 77/00 - dotąd nie publ./.
Za przyjęciem takiego poglądu przemawia także brak skorelowania terminu do składania wniosków o przyznanie uprawnień, z brakiem jakiegokolwiek ograniczenia czasowego weryfikacji kombatantów. Przy przyjęciu wykładni rozszerzającej, tj. obejmującej również wnioski w postępowaniu weryfikacyjnym, rozwiązanie takie spotkałoby się z zarzutem naruszenia sprawiedliwości proceduralnej. Tym bardziej, że praktyką Urzędu do Spraw Kombatantów jest obecnie wszczynanie postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich już po wyekspirowaniu terminów z art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach /tak w przedmiotowej sprawie, czy np. w sprawie SA/Sz 21/00/, a następnie informowanie w decyzjach o pozbawieniu uprawnień kombatanckich o upływie ustawowego terminu do składania wniosków o przyznanie uprawnień z innych tytułów. Praktyka ta jest tym bardziej rażąca, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego wzywa się kombatanta do przedłożenia wszelkich dowodów mających wpływ na uzyskanie uprawnienia.
Z jednej strony jest to nierówność traktowania osób w identycznej sytuacji materialnoprawnej, w zależności od daty wszczęcia postępowania weryfikacyjnego, a z drugiej strony pozbawienie szansy na obronę statusu kombatanta, co budzi wątpliwości z punktu widzenia zasad rzetelności procedury weryfikacyjnej. Tym bardziej, że takie wyznaczniki standardów rzetelnego postępowania, jak art. 7, art. 9 czy art. 77 Kpa, nie tylko nie zostały wyłączone z procedury weryfikacyjnej ale wręcz w par. 17 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. podkreślono, że w zakresie nie uregulowanym w rozporządzeniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W pełni usprawiedliwiony jest pogląd, że wyłączenie możliwości badania okoliczności rzutujących na zakres uprawnień kombatanckich i to uprawnień istniejących /zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1994 r., II URN 37/94 - OSNAPU 1994 nr 11 poz. 183 orzeczenie potwierdzające istnienie uprawnień kombatanckich ma charakter deklaratoryjny/, w sytuacji braku ograniczeń w czasie dla ich weryfikacji, a więc ograniczenie dla zgłoszenia ekscepcji /czy wniosków o inne tytuły uprawnień/, budzi wątpliwości natury konstytucyjnej, a w szczególności co do zgodności tego rodzaju rozumowania z zasadą zaufania do państwa prawa /art. 2 Konstytucji RP/.
Dodatkowym argumentem wskazującym, że przepis art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach dotyczy tylko osób dopiero ubiegających się o uprawnienia kombatanckie - jest przepis art. 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach /Dz.U. nr 68 poz. 436/, wprowadzający instytucję przywracania uprawnień kombatanckich, do których odpowiednio stosuje się art. 22 i art. 25 ustawy o kombatantach. Przepis ten nie został objęty żadnymi ograniczeniami czasowymi. Kwestia przywracania uprawnień kombatanckich ujęta też została w art. 26 ust. 6 ustawy o kombatantach, gdzie wprowadzono upoważnienia do wydania przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia wykonawczego dla określenia szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich w stosunku do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy.
Strona ma prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego, a także do honorowania jej praw podmiotowych /uprawnienie do zgłoszenia w postępowaniu weryfikacyjnym dowodów wskazujących na posiadane uprawnienia/. Postępowanie organu administracyjnego, który od 1991 r. nie wszczął postępowania weryfikacyjnego, nie wszczął go też po wejściu w życie ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. wprowadzającej termin do składania wniosku o przyznanie uprawnień, ani też nie informuje strony o stosowanej przez siebie wykładni art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach /wbrew dyspozycji art. 9 Kpa, która nakazuje udzielanie stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa/, a wszczyna takie postępowanie po roku czasu od terminu zakreślonego w art. 22 ust. 3 - jest niezgodne z ciążącymi na nim powinnościami, a skutki tych nieprawidłowości i ich negatywne konsekwencje nie mogą obarczać strony.
Ponadto strona byłaby bez swego wpływu pozbawiona możliwości korzystania z nabytych praw materialnoprawnych utrzymania uprawnień kombatanckich, tylko dlatego, że organ administracji zachował się wobec niej nieprawidłowo.
Postępowanie takie nie tylko rażąco narusza zasady procedury administracyjnej, ale również podważa szczególną troskę, szacunek i opiekę należne zarówno kombatantom, jak i ofiarom represji wyrażoną we wstępie do ustawy o kombatantach oraz konstytucyjną zasadę specjalnej opieki, jaką Rzeczpospolita Polska otacza weteranów walk o niepodległość /art. 19/.
Wszystkie podniesione wyżej względy przemawiają w tej sprawie za przyjęciem poglądu, że art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach dotyczy wyłącznie wniosków o przyznanie uprawnień składanych przez osoby, które do dnia 31 grudnia 1998 r. nie miały potwierdzonych żadnych uprawnień kombatanckich. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w sejmowej dyskusji nad rządowym i senackim projektem ustawy o zmianie ustawy o kombatantach, z której wynika, że zakreślenie końcowej daty ma na celu zapobieżenie powiększania szeregów kombatantów /Sprawozdanie Stenograficzne ze 105 posiedzenia Sejmu RP w dniach 23-25 kwietnia 1997 r., Warszawa 1997 r. str. 34 i nast./.
Przytoczone względy prowadzą do wniosku, że przewidziany w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach termin zastrzeżony do składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich - nie dotyczy sytuacji, gdy weryfikowany kombatant, mający przyznane uprawnienia kombatanckie, jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", zgłasza w postępowaniu weryfikacyjnym prowadzonym także po dniu 31 grudnia 1998 r., iż zachodzą okoliczności uzasadniające po jego stronie istnienie tytułu do przyznania uprawnień z podstaw określonych w art. 1- 4 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.