Uzasadnienie
Przedstawiona przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwość prawna powstała w sprawie ze skargi Heleny W. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R. z dnia 8 listopada 2001 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. z dnia 16 lipca 2001 r., wydaną na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 6 powołanej wyżej ustawy i par. 22 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii /Dz.U. nr 7 poz. 60/, o odmowie uchylenia ostatecznego orzeczenia tego Zespołu z dnia 9 listopada 2000 r. o stopniu niepełnosprawności skarżącej Heleny W., wydanego na podstawie art. 3, 4, 6 ust. 1, 5 i 6 powyższej ustawy, zaliczającego skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzającego istnienie niepełnosprawności od 1991 r. Decyzja o odmowie uchylenia tego orzeczenia wydana została w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie postanowienia Powiatowego Zespołu z dnia 6 marca 2001 r., wydanego na podstawie art. 149 par. 1 Kpa, o wznowieniu na żądanie skarżącej Heleny W. postępowania zakończonego tym orzeczeniem.
Żądanie wznowienia postępowania opierało się na podstawie określonej w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa; skarżąca twierdziła, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody, które miały wskazywać, że niepełnosprawność istnieje co najmniej od 1974 r., a nie od 1991 r., jak to przyjęto w kwestionowanym ostatecznym orzeczeniu.
Odmowa uchylenia tego orzeczenia w trybie wznowienia postępowania została umotywowana przez organ odwoławczy tym, że zarówno zeznania świadków, jak i zaświadczenia lekarskie jako dowody odnośnie wznowienia postępowania nie wyczerpują postanowień art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa dającego podstawę do wznowienia postępowania.
Przy rozpoznawaniu skargi Heleny W. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o stopniu Niepełnosprawności w R. z dnia 8 listopada 2001 r. skład orzekający NSA uznał, że zachodzą wątpliwości co do właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie z następujących przyczyn:
Niewątpliwie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./, nazwanej dalej ustawą o rehabilitacji. Art. 6 ust. 5 tej ustawy stanowi, że od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Przywołany przepis wyłącza więc właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego określoną w art. 20 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nazwanej niżej skrótem "ustawa o NSA". Przepisy ustawy o rehabilitacji oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii /Dz.U. nr 7 poz. 60/ nie określają wyraźnie zakresu tego wyłączenia, zatem zachodzi wątpliwość, czy przepis art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji odnosi się do wszystkich orzeczeń wydawanych przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, a w szczególności czy rozciąga się na decyzje wydawane w postępowaniach nadzwyczajnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale /7 sędziów/ z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 47 przyjął zapatrywanie, że odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie przysługuje od postanowień procesowych wydanych przez organ II instancji /chodziło głównie o postanowienie z art. 134 Kpa/. W uchwale tej zamieszczono też sugestię, iż art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji tyczy się jedynie orzeczeń merytorycznych w sprawach niepełnosprawności.
Odmienne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lutego 2001 r., I SA 2585/00 - OSP 2002 Nr 1 poz. 11 i stwierdził, że każde orzeczenie zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, niezależnie od tego, czy rozstrzyga sprawę co do jej istoty, czy też jedynie kończy postępowanie w sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego w drodze odwołania. Konkretnie Sąd uznał, iż na decyzję wydaną przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych /krytyczna glosa Małgorzaty Stahl - OSP 2002 z. 1 poz. 11 str. 49/.
Skład orzekający przywołał też uchwałę /7 sędziów/ Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., III ZP 9/99 - OSNAPU 2000 nr 5 poz. 167, w której wyrażono pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawie ze skargi żołnierza na orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie związku choroby /inwalidztwa/ ze służbą wojskową. W motywach tej uchwały podkreślono, że skoro kwestia dotycząca odszkodowania i renty z tytułu choroby /inwalidztwa/ związanej ze służbą wojskową należy do jurysdykcji sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, to również wszelkie inne sprawy wstępne należą do właściwości sądu powszechnego.
Wskazane orzecznictwo, zdaniem składu orzekającego, dotyczy postępowania zwykłego i jednocześnie uwypukla przeciwstawność stanowisk co do zakresu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w tego rodzaju sprawach.
Artykuł 66 ustawy o rehabilitacji przemawia za stanowiskiem, że ostateczne orzeczenia w sprawach niepełnosprawności mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych i postępowania w tego rodzaju sprawach toczą się według przepisów Kpa. Nasuwa się natomiast pytanie czy od ostatecznej decyzji merytorycznej wydanej w sprawie wznowieniowej przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, czy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego?
Zdaniem składu orzekającego art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji odnosi się tylko do orzeczeń merytorycznych w sprawach orzekania o niepełnosprawności. Za takim stanowiskiem przemawia umieszczenie powołanego przepisu w Rozdziale 2 pt.: "Orzekanie o niepełnosprawności" /argumentacja a rubrica/. Tym samym odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie przysługuje na ostateczne orzeczenia o charakterze formalnym /np. na orzeczenie umarzające postępowanie, o jakim mowa w par. 10 ust. 5 rozporządzenia/. Na orzeczenia formalne przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowym argumentem wspierającym pogląd, iż odwołanie do sądu powszechnego przysługuje tylko na orzeczenia merytoryczne jest okoliczność, że przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych istnieje możliwość przeprowadzania dowodów z opinii biegłych i zakończenia sprawy w sposób merytoryczny. Argument ten nie ma racji bytu w odniesieniu do orzeczeń formalnych. Przedstawiona argumentacja równocześnie przemawia za stanowiskiem, że również od decyzji merytorycznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Takie stanowisko eliminuje jednocześnie dwutorowość postępowania w sprawach merytorycznych i tym samym upraszcza realizację prawa zainteresowanego do sądu.
Z drugiej strony można bronić poglądu, że art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji tyczy się orzeczeń w sprawach orzekania o niepełnosprawności wydanych w postępowaniu zwykłym, za czym przemawia zamieszczony w tym przepisie wyraz "orzeczenia". Pogląd ten można posiłkowo wspierać stanowiskiem Sądu Najwyższego, zawartym w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN 15/99 /nie publ./, w którym stwierdzono, że wprawdzie od decyzji administracyjnej ustalającej przebieg granicy, strona może żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu, co jednakże nie wyłącza możliwości wzruszenia takiej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, zaś od decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Konkludując to wszystko można stwierdzić, że na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji oraz dotychczasowego orzecznictwa nie można zająć jednoznacznego stanowiska co do zasygnalizowanej wątpliwości prawnej, przeto w takiej sytuacji wystąpienie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA o wyjaśnienie przedmiotowej wątpliwości prawnej zmierza do ujednolicenia stanowiska w tej kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje
Według art. 49 ust. 2 ustawy o NSA w zw. z ust. 1 tego artykułu wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnych w tym trybie dopuszczalne jest wówczas, gdy w określonej sprawie ujawniły się takie istotne wątpliwości prawne, od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie skargi. Muszą one dotyczyć rozpatrywanej przez sąd sprawy na tle konkretnego stanu faktycznego. Musi zachodzić bezpośredni związek między tymi wątpliwościami a rozstrzygnięciem tej sprawy /por. uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. OPS 10/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 6 oraz z dnia 25 lutego 2002 r. FPS 14/01 - ONSA 2002 Nr 3 poz. 103/.
W sprawie niniejszej taka sytuacja nie występuje.
Na wstępie trzeba zauważyć, że z uwagi na datę wydania zaskarżonej do NSA decyzji Wojewódzkiego Zespołu - 8 listopad 2001 r. - należy mieć na uwadze brzmienie przepisów powołanej ustawy, w tym art. 6, sprzed jej zmiany dokonanej ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. /Dz.U. nr 154 poz. 1792/ oraz przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii /Dz.U. nr 7 poz. 60/.
Nigdy nie było wątpliwości, że orzeczenia merytoryczne w przedmiocie niepełnosprawności, t.j. rozstrzygające o niepełnosprawności co do istoty, należą do orzeczeń, o których mowa w art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji. Takich wątpliwości nie ma też skład orzekający. W sprawie niewątpliwe jest, że ostateczne orzeczenie Powiatowego Zespołu wydane dnia 9 listopada 2000 r. jest orzeczeniem orzekającym co do istoty w przedmiocie niepełnosprawności skarżącej, tj. orzeczeniem, kwalifikującym ją do określonego stopnia niepełnosprawności i ustalającym datę istnienia tej niepełnosprawności. Jest to zatem orzeczenie, o jakim mowa w par. 11 i par. 22 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia, oraz które pod warunkiem wyczerpania środka odwoławczego objęte jest regulacją określoną w art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji. Co do tego, nie ma też wątpliwości skład orzekający NSA w niniejszej sprawie. Nie ma on także wątpliwości, że stosownie do art. 66 tej ustawy w sprawach tych mają zastosowanie przepisy art. 145-153 Kpa, dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego.
Skład orzekający NSA nie ma też wątpliwości, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa jest decyzją merytoryczną, czemu dał wyraz wprost w sentencji postanowienia. W związku z tym podnieść należy, że granice wyjaśnienia wątpliwości prawnej przez skład siedmiu sędziów NSA zakreśla przede wszystkim sentencja postanowienia składu orzekającego występującego o jej wyjaśnienie /por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 12 czerwca 2000 r., OPS 6/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 4/. Stanowisko składu orzekającego co do merytorycznego charakteru zaskarżonej decyzji należy podzielić. Decyzja ta wydana na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa dotyczy odmowy uchylenia ostatecznego orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności skarżącej, w tym w zakresie ustalenia początkowej daty istnienia niepełnosprawności. Charakter tego ostatecznego orzeczenia musi więc rzutować na ocenę charakteru decyzji administracyjnej wydanej w trybie wznowienia postępowania.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja, kontrola prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo zatem samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, jako prowadzonego "w sprawie wznowienia postępowania", istnieje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym zakończonym decyzją ostateczną. Jak to wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną /ONSA 1993 Nr 4 poz. 92/. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa /art. 151 par. 1 pkt 1 i 2 i par. 2 Kpa/. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Skoro zatem przedmiotem orzeczenia Powiatowego Zespołu z dnia 9 listopada 2000 r. było ustalenie niepełnosprawności skarżącej a merytoryczne orzeczenie w tym przedmiocie objęte jest niewątpliwie kontrolą, o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji, to zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewódzkiego Zespołu wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Zespołu odmawiającą na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa uchylenia powyższego orzeczenia merytorycznego z dnia 9 listopada 2000 r., jest także orzeczeniem w przedmiocie ustalenia niepełnosprawności skarżącej, tj. także orzeczeniem merytorycznym.
Na takim stanowisku stoi też skład orzekający NSA, takie założenie przyjął wprost w sentencji postanowienia i w jego uzasadnieniu, o czym była już wyżej mowa. Poza granicami przedstawionej w sentencji postanowienia wątpliwości, pozostaje zatem zagadnienie zaskarżalności orzeczeń nie rozstrzygających sprawy niepełnosprawności co do istoty podniesione w uzasadnieniu tego postanowienia. Tym samym nie może ono podlegać wyjaśnieniu w tej sprawie przez skład siedmiu sędziów NSA.
Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja pozostająca w związku, odnosząca się, do orzeczenia merytorycznego w przedmiocie niepełnosprawności, - rozstrzygającego o istocie sprawy o niepełnosprawności skarżącej - bezprzedmiotowe jest w tej sprawie rozważanie, podniesionych w uzasadnieniu postanowienia zwykłego składu, kwestii dotyczących drogi sądowej zaskarżania orzeczeń zespołów do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności o charakterze formalnym, tj. nie rozstrzygającym sprawy co do istoty, których to kwestii dotyczyła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 47/ oraz postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2001 r., I SA 2585/00 /OSP 2002 z. 1 poz. 11/. Zagadnienia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej przez zwykły skład orzekający, skoro przyjął on trafne założenie o merytorycznym charakterze decyzji zaskarżonej w tej sprawie. Droga sądowa zaskarżenia decyzji o takim charakterze wynika wprost z art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji. Ponadto bezprzedmiotowość rozważań w omawianym zakresie w niniejszej sprawie wynika także ze zmian stanu prawnego jakie nastąpiły po dacie wydania powyższych orzeczeń NSA, w szczególności w świetle przepisów par. 17 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności /Dz.U. nr 66 poz. 604/, wydanego na podstawie art. 6c ust. 6 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 17 grudnia 2001 r. /Dz.U. nr 154 poz. 1792 - art. 3/.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów odmówił wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.