Uzasadnienie
W sprawie ze skargi Apolonii M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 30 października 1997 r. nr (...) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przedstawionej na wstępie, która wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:
Apolonia M., wdowa po Janie M., który uzyskał uprawnienia kombatanckie na podstawie decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w (...) z dnia 25 lutego 1976 r. z tytułu "walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od 29 marca 1946 r. do 31 lipca 1947 r.", wystąpiła z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich przysługujących wdowie po zmarłym kombatancie.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 20 maja 1997 r. nr (...), powołując się na art. 20 ust. 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, odmówił uwzględnienia żądania. Organ podkreślił fakt uzyskania przez męża wnioskodawczyni uprawnień kombatanckich wyłącznie z tytułu "walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej". Jednostka Wojska Polskiego, w której służył w okresie od 13 czerwca 1945 r. do 20 września 1947 r., brała udział w zwalczaniu podziemia poakowskiego oraz Narodowych Sił Zbrojnych od 29 marca 1946 r. do 31 lipca 1947 r. /za ten okres przyznano uprawnienia/, natomiast nie odnaleziono danych o udziale tej jednostki oraz męża wnioskodawczyni w zwalczaniu oddziałów UPA lub grup Wehrwolfu. Powołując się na art. 25 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach, podniesiono w uzasadnieniu decyzji, że Jan M. - gdyby żył - zostałby pozbawiony uprawnień kombatanckich. Tym samym takowych uprawnień nie mogła uzyskać wdowa po nim.
Po rozpatrzeniu wniosku Apolonii M., w którym - powołując się na zmianę przepisów - domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 30 października 1997 r. nr (...), w której jako podstawę prawną podano art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa oraz art. 20 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 20 maja 1997 r. Organ przytoczył znowelizowaną, obowiązującą od dnia 31 lipca 1997 r., treść art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy, stanowiącą o zachowaniu uprawnień kombatanckich nabytych wyłącznie z tytułu działalności w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" przez żołnierzy z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. W ocenie organu, na podstawie przytoczonego przepisu uprawnienia zachowują wyłącznie kombatanci oraz "inne osoby uprawnione" w rozumieniu art. 10 ustawy, natomiast do tych osób nie można zaliczyć wdów /wdowców/ pozostałych po kombatancie lub "innej osobie uprawnionej". Powołano się na brzmienie art. 20 ust. 3 omawianej ustawy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Apolonia M. nie podzieliła stanowiska wyrażonego w decyzji. Dowodziła, że skoro znowelizowany przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwolił zachować nabyte wcześniej uprawnienia kombatanckie żołnierzom z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r., a do tych zaliczał się jej zmarły mąż, to także nabyte uprawnienia zachowała ona jako małżonka po "innych osobach uprawnionych".
Odpowiadając na skargę, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiając podaną na wstępie wątpliwość prawną, stwierdził, że w orzecznictwie z okresu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/ utrwalił się pogląd o pochodnym charakterze uprawnień wdów /wdowców/ po kombatantach. Oznaczało to, że nabycie przez nich uprawnień było uzależnione od stanu, w którym gdyby uprawniony żył, zachowałby uprawnienia kombatanckie. Takie założenie daje, zdaniem składu orzekającego, podstawę do przyjęcia, że wdowom /wdowcom/ pozostałym po zmarłych osobach przysługują uprawnienia kombatanckie, jeśli osoby te uczestniczyły w wojnie domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub zostały żołnierzami z poboru i pełniły służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. i z tych tytułów zachowały uprawnienia, które przyznano im uprzednio z tytułu uczestnictwa "w walce o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". Z drugiej jednak strony, jak podniesiono w uzasadnieniu postanowienia, jeśli przyjąć, że stosowanie przepisów o przyznaniu uprawnień kombatanckich nie może podlegać wykładni rozszerzającej, można bronić poglądu, iż osoby wymienione w art. 25 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, po jego nowelizacji, nie zaliczają się ani do kombatantów, ani do "innych osób uprawnionych", o których mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy. Uprawnienia kombatanckie, według wyraźnej regulacji prawnej, przysługują osobom wymienionym w art. 1 /kombatantom/ oraz "innym osobom uprawnionym" określonym w art. 2 i 4 ustawy, a także wdowcom lub wdowom - emerytom i rencistom pozostałym po nich. Natomiast przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 w znowelizowanym brzmieniu, jakkolwiek wyszczególnia osoby, które zachowują uprawnienia kombatanckie uprzednio przyznane, nie wymienia wdów /wdowców/ po tych osobach. Wskazano więc na możliwość wyciągnięcia wniosku, że wolą ustawodawcy było pozostawienie uprawnień kombatanckich wyłącznie osobom, które z mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy mają uprawnienia pierwotnego charakteru, a nie ich współmałżonkom. Skład orzekający uznał, że można bronić każdego z dwóch przedstawionych stanowisk, co uzasadniało wystąpienie o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle analizy akt sprawy oraz redakcji przedstawionego do wyjaśnienia zagadnienia prawnego kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest dopuszczalność zwrócenia się przez skład orzekający o wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości prawnych w tej sprawie.
Przesłanki pozwalające na skorzystanie z tego środka procesowego zostały określone w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./. Z treści tego przepisu wynika, że są nimi: konkretna sprawa sądowoadministracyjna oraz wystąpienie w niej poważnych /istotnych/ wątpliwości o charakterze prawnym, których wyjaśnienie jest konieczne dla rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 12/96 /ONSA 1997, z. 3 poz. 104/ zwrócił uwagę na konieczność ścisłego powiązania pomiędzy wątpliwością prawną a rozpoznawaną sprawą, na które wskazuje treść art. 49 ust. 5 powyższej ustawy. Przepis ten stanowi, że uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie, co oznacza, że wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 10/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 103/ zwrócono uwagę na obowiązek badania przez skład siedmiu sędziów, któremu przekazano do wyjaśnienia wątpliwości prawne, czy nie występują nie tylko merytoryczne, ale i formalne przeszkody do podjęcia uchwały wyjaśniającej wątpliwości prawne, w tym obowiązek ustalenia, czy wyjaśnienie wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Analiza akt sprawy w aspekcie przytoczonych przesłanek prowadzi do wniosku, że postanowienie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 1998 r. w sprawie (...) zostało powzięte z ich przekroczeniem. W szczególności wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej nie jest konieczne dla rozpoznania skargi Apolonii M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 30 października 1997 r.
Skład orzekający odniósł się do badania zarzutu skargi /naruszenia prawa materialnego/ nie wykorzystując uprawnienia wynikającego z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który daje możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych naruszających prawo z przyczyn nie wymienionych w skardze. Uszedł uwadze składu orzekającego fakt, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyciągnięto żadnych konsekwencji procesowych z tego, że strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu 14 dni mimo prawidłowego pouczenia o terminie skorzystania z tego środka. Odpis decyzji z dnia 20 maja 1997 r., odmawiającej wnioskodawczyni przyznania uprawnień kombatanckich, został jej doręczony 23 maja 1997 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Pismo wnioskodawczyni z dnia 8 sierpnia 1997 r. /o ponowne rozpoznanie sprawy wobec zmiany stanu prawnego/, które wpłynęło do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu 14 sierpnia 1997 r., organ administracji załatwił w trybie art. 127 par. 3 Kpa przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy jego poprzednią decyzję. Nie dostrzegł ewidentnego przekroczenia terminu złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co powinno spowodować wydanie postanowienia w trybie art. 134 Kpa, stwierdzającego uchybienie terminu. Nie wyjaśnił też, czy może jest to nowy wniosek o przyznanie uprawnień. Jak głosi przepis art. 127 par. 3 Kpa in fine, do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez naczelny organ administracji państwowej, o którym mowa w art. 127 par. 3 Kpa, jest szczególnym środkiem odwoławczym, mającym w istocie cechy odwołania /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 562; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96, ONSA 1997, z. 2 poz. 44; uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r. III AZP 23/95, OSNAPU 1996 nr 15 poz. 205; wyrok NSA z dnia 27 lutego 1996 r. I SA 1296/95 - Glosa 1996 nr 7, str. 12/.
Wobec treści art. 127 par. 3, art. 129 par. 2 oraz art. 134 Kpa Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie był upoważniony do załatwienia spóźnionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie.
Należy przychylić się do poglądu wyrażanego zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 par. 1 Kpa /cyt. B. Adamiak, J. Borkowski, str. 576; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r. I SA 235/82 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 52; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996 r. I SA 1843/94 - ONSA 1996 Nr 4 poz. 191; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1986 r. IV SA 620/86 - Gazeta Prawna 1987 nr 21 str. 8/.
Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/. Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowi rażące naruszenie art. 127 par. 3 in fine w związku z art. 129 par. 2 Kpa oraz art. 16 par. 1 Kpa. Dotyczy to postępowania administracyjnego w sprawie, w której skład orzekający wystąpił z przytoczonym na wstępie zagadnieniem prawnym. Zaskarżona decyzja, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest dotknięta wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Z mocy art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia. Wystąpienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, której wydanie w ustalonym stanie faktycznym było niedopuszczalne z podanych przyczyn, oznacza, że załatwienie sprawy nie zależy od interpretacji przepisów prawa materialnego /w niniejszej sprawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - Dz.U. nr 68 poz. 436/, Skoro stan faktyczny sprawy uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji z dnia 30 października 1997 r. z przyczyn wyżej omówionych, to wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia prawnego nie jest konieczne dla rozpoznania skargi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej.