Uzasadnienie
Przedstawione do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wątpliwości prawne powstały w sprawie ze skargi Wojciecha W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 17 kwietnia 1997 r. w przedmiocie nakazania Przedsiębiorstwu Usługowemu "M." w G., jako użytkownikowi określonych urządzeń technicznych, wykonania czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości.
Z uzasadnienia postanowienia składu orzekającego wynika, że Przedsiębiorstwo będące własnością Jerzego L. i Henryka W., prowadzi na terenie stacji PKP Grudziądz - Owczarki skład opałowy. W jego bezpośrednim sąsiedztwie położona jest nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, stanowiąca własność Wojciecha W. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 20 stycznia 1997 r., na podstawie przepisu art. 105 par. 1 Kpa w związku z art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, umorzył postępowanie, uznając, iż użytkowane przez Przedsiębiorstwo pojazdy i inne urządzenia są sprawne pod względem technicznym.
Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, uznając, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 par. 1 Kpa i orzekł co do istoty sprawy, podejmując rozstrzygnięcie, którym odmówił nakazania Przedsiębiorstwu wykonania czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości określonych urządzeń dla środowiska. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano, iż brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, gdyż żadne z urządzeń użytkowanych przez Przedsiębiorstwo nie narusza obowiązujących norm technicznych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego /art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/ oraz przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 107 par. 3 Kpa/. Zdaniem skarżącego nie chodzi o uciążliwość pochodzącą wyłącznie z pracy danego urządzenia technicznego, ale o uciążliwość wynikającą z faktu jego funkcjonowania.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego powziął wątpliwości prawne przedstawione w sentencji postanowienia z dnia 29 czerwca 1999 r., które uzasadnił je następująco.
Analiza przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w zakresie, w jakim dotyczy podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzających do uzyskania ochrony przed uciążliwością dla środowiska, nie wymienia, a tym samym nie daje wprost przymiotu strony osobom, posiadającym nieruchomość w sąsiedztwie obiektu emitującego zanieczyszczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z reguły przyjmowano, że osoby te, niezależnie od możliwości sądowego dochodzenia roszczeń o zaniechanie naruszeń /art. 222 par. 2 Kc/, są legitymowane do wszczęcia postępowania administracyjnego. Szkodliwa bowiem działalność narusza ich podstawowe prawo, jakim jest prawo własności /art. 140 Kc/. Uznać należałoby więc, iż poszkodowany uzyskuje przymiot strony postępowania /art. 28 Kpa/, także na gruncie przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wątpliwości prawne powodowane są również treścią przepisu art. 81 ustawy, co znalazło wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wątpliwość prawna przedstawiona w postanowieniu składu orzekającego sformułowana została w sposób bardzo ogólny, wykraczający poza granice rozpoznawanej sprawy, które określa między innymi zakres właściwości organów administracji. W przedmiotowej sprawie, przedstawione zagadnienie prawne nie może więc być odnoszone do wszelkich postępowań administracyjnych w sprawach służących ochronie przed uciążliwym oddziaływaniem na środowisko, ale tylko do tej sprawy, która jest przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną. Z akt sprawy wynika zaś w sposób niewątpliwy, że w tym przypadku chodzi o sprawę z zakresu ochrony środowiska objętą właściwością organów wymienionych w art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, zwanej dalej ustawą. Dlatego też wyjaśnienie wątpliwości prawnej należało ograniczyć do kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 2 ustawy o NSA wyjaśnienie wątpliwości prawnych w tym trybie służy nie wyjaśnianiu przepisów prawnych w ogóle, ale tylko w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
Ustawa formułuje zasady ochrony środowiska oraz tworzy system środków zapewniający ich przestrzeganie, obejmujący środki administracyjne, cywilnoprawne i karne. Zastosowanie środków administracyjnoprawnych ściśle związane jest z pojęciem strony, jako podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego /art. 61 Kpa/ i biorącego udział w tym charakterze w całym jego przebiegu.
Przepis art. 28 Kpa stanowi, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Ze wskazanego przepisu wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku.
Udzielenie odpowiedzi na przedstawione do wyjaśnienia wątpliwości prawne wymaga przede wszystkim rozważenia, czy decyzje administracyjne kierowane do podmiotów, naruszających podstawowe elementy środowiska, wkraczają w sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Ustawa określa podstawowe zasady ochrony środowiska, które dotyczą ochrony: powierzchni ziemi i kopalin, wód oraz środowiska morskiego, powietrza, świata roślinnego i zwierzęcego, walorów krajobrazowych oraz wypoczynkowych środowiska, zieleni w miastach i wsiach, a także ochrony środowiska przed hałasem. Nie ulega wątpliwości, iż naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki lub w zasięgu szkodliwego jego oddziaływania.
Przykładowo, hałas i wibracje oraz emitowanie zanieczyszczeń może przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać, czy też wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem /art. 140 Kodeksu cywilnego/.
Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 6/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 102/, że prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu /podmiotów/ możliwość wydania decyzji administracyjnej /lub niekiedy postanowienia/. Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.
Interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Przykładowo w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95 /ONSA 1995 Nr 4 poz. 154/ przyjęto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wpływać na sposób wykonywania własności sąsiednich nieruchomości, a tym samym właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej, z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym zwłaszcza, że jest stroną postępowania.
Przenosząc te uwagi na grunt przepisów o ochronie środowiska, w zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń, należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas lub wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Na prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna, dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska /emitującego np. hałas i wibracje/. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości /lokalizacja określonych obiektów i urządzeń/, także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania urządzeń powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziaływuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości. To, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie jest połączone z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów o ochronie środowiska, może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie takiego naruszenia przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszenia, nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony ma bowiem charakter komplementarny w tym znaczeniu, że środki te nawzajem się uzupełniają. Działania administracyjne na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wykluczają roszczenia cywilnoprawnego. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska /B. Kordasiewicz, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1985 r., IV CR 122/85 - OSP 1987 z. 4 poz. 84/.
Określenie w postępowaniu administracyjnym czynności, zmierzających do ograniczania uciążliwości dla środowiska /art. 76 ustawy/, czy też wydanie stosownych nakazów użytkownikom urządzeń technicznych, może oddziaływać bezpośrednio na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Właściciel takiej nieruchomości, niezależnie od przysługującego mu roszczenia cywilnoprawnego, może wykazać, że sprawa administracyjna, której przedmiotem jest określenie obowiązków użytkownika urządzeń, dotyczy także jego interesu prawnego.
Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2 marca 1998 r., III ARN 39/97 /nie publikowane/ zajął stanowisko, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w żądaniu podjęcia przez organ administracji decyzji zmierzającej do ochrony jej interesu prawnego.
Mając na uwadze te względy należało dojść do wniosku, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.