Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 września 1996 r. II SA/Gd 1423/96, wydanym na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwrócił się do Prezesa tego Sądu o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej w sprawie ze skargi Janusza G. na decyzję Okręgowej Komisji Lekarskiej z dnia 18 kwietnia 1996 r. w przedmiocie ustalenia uszczerbku na zdrowiu, sprowadzającej się do pytania przedstawionego na wstępie.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd, nie nawiązując do stanu faktycznego sprawy, podniósł jedynie to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się wątpliwość, czy rozstrzygnięcia wojskowych komisji lekarskich w kwestiach przytoczonych w sentencji postanowienia mają, charakter decyzji administracyjnych. Wątpliwości te są powodem różnych rozstrzygnięć kolejnych składów orzekających Sądu. Jedne z nich uważają, że "sprawy ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu, a nadto związku przyczynowego tego uszczerbku ze służbą wojskową, nie mają charakteru spraw podlegających kognicji NSA. Występuje tu pewna analogia do orzeczeń KiZ, które nie mają cech decyzji administracyjnej i podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego". Inne składy, a zwłaszcza skład orzekający w sprawie SA/Gd 1655/95, wyrażają odmienny pogląd, a mianowicie że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku i chorób zawodowych powstałych w związku ze służbą wojskową /Dz.U. nr 53 poz. 342 ze zm./ odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie odszkodowania oraz jego wysokości. Natomiast postępowanie to poprzedza postępowanie o ustalenie związku przyczynowego między uszczerbkiem na zdrowiu a służbą wojskową, kończące się decyzją administracyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle akt sprawy i treści przytoczonego wyżej postanowienia zagadnieniem wymagającym w sprawie rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest dopuszczalność zwrócenia się przez skład orzekający o wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości prawnych.
Przesłanki pozwalające na skorzystanie z tego środka procesowego zostały określone w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z przepisu tego wynika, że są nimi: konkretna sprawa sądowoadministracyjna oraz wystąpienie w tej sprawie poważnych wątpliwości o charakterze prawnym, których wyjaśnienie jest konieczne dla rozpoznania skargi. Na konieczność ścisłego powiązania pomiędzy wątpliwościami prawnymi a rozpoznawaną sprawą i jej rozstrzygnięciem wskazuje unormowanie zawarte w ust. 5 powołanego przepisu. Stanowi on, że uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie.
Omówienie wspomnianych przesłanek należy rozpocząć od wyjaśnienia terminu "sprawa". Sprawę w rozumieniu art. 49 ust. 2 i innych przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ujmując najogólniej wyznacza przedmiot zaskarżenia, który skarżący wskazuje przez określenie w skardze zaskarżonego aktu lub czynności.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania Sądu granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/, jednakże nie oznacza to, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot.
Konstatację, że byt sprawy sądowoadministracyjnej determinowany jest wniesieniem skargi i określonym w niej przedmiotem zaskarżenia, potwierdzają regulacje zawarte w art. 16 20 i art. 37 pkt 2 ustawy o NSA. Nakładają one na Sąd obowiązek zbadania przede wszystkim tego, czy w ogóle została wniesiona skarga, a jeśli tak, to czy wskazany został w niej akt lub czynność, której ona dotyczy. O istotnych wątpliwościach prawnych uzasadniających wystąpienie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawiają się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza poważne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych.
Postanowienie składu orzekającego zatem, przedstawiające owe wątpliwości do wyjaśnienia, powinno nawiązywać do stanu faktycznego sprawy i zawierać uzasadnienie z podaniem przepisów, które są źródłem wątpliwości. Powinno ono również wskazywać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w konkretnej sprawie. W świetle powołanego wyżej art. 49 ustawy o NSA nie jest dopuszczalne wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnych wówczas, gdy występują rozbieżności w orzecznictwie, jeżeli nie są one związane bezpośrednio z postępowaniem sądowym toczącym się w indywidualnej sprawie.
Badanie akt sprawy w aspekcie przytoczonych przesłanek prowadzi do wniosku, że postanowienie z dnia 16 września 1996 r. II SA/Gd 1423/96 zostało powzięte z ich naruszeniem. Świadczą o tym okoliczności wynikające z akt, wymagające szerszego omówienia.
Po wypadku w dniu 16 stycznia 1996 r., w którego wyniku Janusz G. doznał urazu oka i nosa, Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w T. /zwana dalej RWKL/ wydała następujące orzeczenia:
- w dniu 4 marca 1996 r. nr 526/3/96 w sprawie zdolności do służby wojskowej, stwierdzające m.in."Kat. B. Czasowo niezdolny do służby wojskowej na okres 6 miesięcy",
- w dniu 21 marca 1996 r. nr 697/3/96 w sprawie zdolności do służby wojskowej stwierdzające ponownie: "Kat. B. Czasowo niezdolny do służby wojskowej na okres 6 miesięcy"; z akt nie wynika, z jakich powodów doszło do wydania tego orzeczenia, skoro kwestia czasowej niezdolności do służby została określona w orzeczeniu tej samej Komisji z dnia 4 marca 1996 r.,
- w dniu 21 marca 1996 r. nr 698/U/96 w sprawie ustalenia do celów odszkodowawczych trwałego uszczerbku na zdrowiu, w którym stwierdzono, że uszczerbek ten, gdy chodzi o uraz oka, wynosi 0 procent.
Od orzeczeń nr 697/3/96 i 698/U/96 Janusz G. wniósł w dniu 28 marca 1996 r. odwołanie do Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w B. /zwanej dalej OWKL/.
W dniu 29 marca 1996 r., jeszcze przed rozpoznaniem odwołania, OWKL nie zatwierdziła orzeczenia RWKL nr 698/U/96 ze względu na brak oceny urazu nosa. W związku z tym, jak można przypuszczać, RWKL orzeczeniem wydanym w dniu 3 kwietnia 1996 r. nr 881/U/96 stwierdziła, że trwały uszczerbek na zdrowiu spowodowany wypadkiem wynosi zarówno gdy chodzi o nos, jak i oko 0 procent. Z akt sprawy nie wynika, aby Janusz G. wniósł odwołanie od tego orzeczenia.
W dniu 18 kwietnia 1996 r. OWKL orzeczeniem nr 492/3/96 nie uwzględniła odwołania Janusza G. i utrzymała w mocy orzeczenie RWKL z dnia 21 marca 1996 r. nr 697/3/96 o czasowej niezdolności do służby wojskowej.
W tym samym dniu /18 kwietnia 1996 r./ Komisja ta skierowała do Janusza G. pismo nr 900, w którym podała, że w związku z odwołaniem wniesionym od orzeczenia RWKL z dnia 21 marca 1996 r. nr 698/U/96 "w dniu 12 kwietnia 1996 r. rozpatrzyła jego sprawę zgodnie z rozporządzeniem MON z dnia 10 czerwca 1992 r. par. 32 i w/wym. orzeczenia nie zatwierdziła i poleciła RWKL sprawę ponownie rozpatrzyć". Warto w tym miejscu podać, że powołany przepis reguluje kwestie dotyczące składu, podstaw orzekania i treści orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej rozpatrującej odwołanie.
W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek orzeczenia OWKL, wydanego w dniu 12 kwietnia 1996 r. w odniesieniu do orzeczenia RWKL nr 698/U/96 w przedmiocie uszczerbku na zdrowiu.
W uzasadnieniu pisma nr 900 OWKL odniosła się do zupełnie innej kwestii niż poruszona w jego sentencji. Stwierdziła tam, że w dniu 3 kwietnia 1996 r. RWKL wydała orzeczenie nr 881/U/96, w którym ustaliła następstwa urazów doznanych przez Janusza G. OWKL po zapoznaniu się z wynikami specjalistycznych badań lekarskich uważa, że urazy te nie spowodowały trwałego uszczerbku na zdrowiu, i w tej sytuacji orzeczenie, jako słuszne, zostało zatwierdzone przez OWKL w dniu 18 kwietnia 1996 r. Stwierdzenie to, co znowu należy zauważyć, nasuwa istotne wątpliwości, ponieważ z odpisu orzeczenia nr 881/U/96 wynika, iż OWKL zatwierdziła je dopiero w dniu 26 kwietnia 1996 r.
W dniu 17 maja 1996 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Janusza G. na orzeczenie OWKL w B. nr 492/3/96, a zatem na orzeczenie w przedmiocie czasowej niezdolności do służby wojskowej. W uzasadnieniu skargi skarżący w niezbyt jasny sposób przedstawił czynności podejmowane przez wojskowe komisje lekarskie, wymieniając wśród orzeczeń lekarskich także orzeczenie RWKL nr 881/U/96. W konkluzji wniósł o przeniesienie go do rezerwy oraz "danie" jakiegoś odszkodowania.
Zarządzeniem z dnia 20 maja 1996 r. skargę tę wpisano do repertorium i nadano jej sygnaturę II SA/Gd 800/96, a następnie jej odpis przesłano w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o NSA do OWKL, jako skargę na decyzję nr 492/3/96.
W odpowiedzi Dowództwo (...) Okręgu Wojskowego w B. wniosło o oddalenie skargi na orzeczenie nr 492/3/96 i o odrzucenie skargi "na decyzję OWKL w B. z dnia 18 kwietnia 1996 r. nr 900 utrzymującą w mocy orzeczenie RWKL w T. z dnia 3 kwietnia 1996 r. nr 881/U/96 o braku procentu trwałego uszczerbku na zdrowiu". Zdaniem organu odpowiadającego na skargę, orzeczenie lekarskie zawarte w decyzji nr 900 nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że skarżący wniósł odwołanie od orzeczenia RWKL nr 881/U/96; odwołania tego jednak nie dołączono. Podano natomiast, że nie zostało ono uwzględnione, a skarżący mimo braku pouczenia o możliwości zaskarżenia go do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skargę. Jednocześnie odpowiadający na skargę wyjaśnił, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w (...) decyzją nr 57/96 z dnia 28 maja 1996 r. odmówił Januszowi G. jednorazowego odszkodowania z tytułu wypadku, któremu uległ w dniu 16 stycznia 1996 r. Decyzji tej Janusz G. nie zaskarżył do sądu ubezpieczeń.
Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę, zarządzeniem z dnia 3 września 1996 r. bez uzyskania jakichkolwiek wyjaśnień od skarżącego nadano sprawie sygnaturę II SA 1423/96 i skierowano ją na posiedzenie niejawne "celem rozpoznania wniosku urzędu dot. odrzucenia skargi". W tej właśnie sprawie podjęte zostało postanowienie na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.
Porównanie treści skargi Janusza G. z zarządzeniem prezesa Ośrodka Zamiejscowego NSA w Gdańsku z dnia 3 września 1996 r. wskazuje na uznanie niejako z urzędu przez Sąd, iż pismo OWKL nr 900 z dnia 18 kwietnia 1996 r. stanowi orzeczenie lekarskie i zostało zaskarżone przez Janusza G. do sądu administracyjnego.
Wymieniając w postanowieniu z dnia 19 września 1996 r. jako zaskarżoną decyzję OWKL pismo nr 900 z dnia 18 kwietnia 1996 r., Sąd nie zwrócił uwagi na jego wyraźnie informacyjny charakter, a także na oczywistą sprzeczność zachodzącą pomiędzy "sentencją" pisma a jego "uzasadnieniem". Pierwsza część pisma dotyczy orzeczenia RWKL nr 698/U/96, od którego Janusz G. wniósł odwołanie, druga zaś późniejszego orzeczenia tej Komisji nr 881/U/96, co do którego nie wykazano, aby Janusz G. skorzystał ze środka odwoławczego. Pismo to informuje skarżącego o innych rozstrzygnięciach podejmowanych w jego sprawie, a oznaczenie pisma odbiega od stosowanego przez wojskowe komisje lekarskie oznaczania wydawanych przez nie orzeczeń lekarskich.
Nie ulega ponadto wątpliwości, że w skardze z dnia 14 maja 1996 r. Janusz G. nie wymienił w ogóle powyższego pisma jako przedmiotu swej skargi. Wprawdzie wśród innych orzeczeń wymienił także orzeczenie RWKL nr 881/U/96, jednakże Sąd nie wyjaśnił, czy skarga obejmuje również to orzeczenie. Wyjaśnienie tej kwestii było tym bardziej konieczne, iż znana była Sądowi okoliczność, że skarżący nie zakwestionował decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, odmawiającej mu przyznania odszkodowania. W tej sytuacji, skoro nie można mówić o sprawie ze skargi Janusza G. na pismo OWKL nr 900 z dnia 18 kwietnia 1996 r., to brak jest możliwości stwierdzenia, w jakiej sprawie przedstawione zostały do wyjaśnienia wątpliwości prawne i w jakiej sprawie miałaby wiązać wyjaśniająca je uchwała.
Mając powyższe na względzie, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowił odmówić wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości prawnych /art. 49 ust. 2 ustawy o NSA/.