Uzasadnienie
Wątpliwość prawna przedstawiona do wyjaśnienia przez skład orzekający postanowieniem z dnia 26 maja 1998 r. powstała w toku rozpoznawania sprawy, której stan faktyczny jest następujący:
Dariusz G., urodzony 16 czerwca 1972 r., wystąpił o przyznanie mu renty socjalnej na tej podstawie, że na skutek inwalidztwa, które trwa od 1981 r., jest niezdolny do pracy, co zostało stwierdzone orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia 24 kwietnia 1997 r.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia 29 kwietnia 1997 r. odmówił przyznania renty socjalnej Dariuszowi G. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 15 maja 1997 r. nr (...), wydaną z upoważnienia Wojewody (...) przez zastępcę dyrektora Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w (...). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że Dariusz G. nie spełnia warunków przyznania renty socjalnej na podstawie art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./, albowiem był inwalidą III grupy /orzeczenia z dnia 2 lipca 1990 r. i 9 stycznia 1995 r./ i dopiero po ukończeniu 18 roku życia, na skutek pogorszenia stanu zdrowia, w marcu 1997 r. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w P. został zaliczony do II grupy inwalidów. Zdaniem organu odwoławczego, całkowita niezdolność do pracy Dariusza G. na skutek inwalidztwa powstała od marca 1997 r., a więc po ukończeniu 18 roku życia. Stosownie zaś do powołanego przepisu art. 27a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej renta socjalna przysługuje osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia.
Rozpatrując skargę Dariusza G. na decyzję Wojewody (...), skład orzekający uznał, iż przepis art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nasuwa istotne wątpliwości prawne. Źródłem tych wątpliwości jest sposób sformułowania tego przepisu, który nie rozstrzyga jednoznacznie, czy chodzi o powstanie inwalidztwa o skutkach powodujących całkowitą niezdolność do pracy przed ukończeniem 18 roku życia, czy też chodzi o powstanie inwalidztwa przed ukończeniem 18 roku życia, chociażby skutek tego inwalidztwa w postaci całkowitej niezdolności do pracy powstał po 18 roku życia.
Uzasadniając przedstawione wątpliwości prawne, skład orzekający zwrócił uwagę, że podobne wątpliwości ujawniły się w orzecznictwie w związku z przepisem art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 100 poz. 459/, który zawierał podobne sformułowanie. Przepis ten stanowił, że zasiłek stały przysługuje osobie, która nie może podjąć pracy z powodu inwalidztwa powstałego w okresie do 18 roku życia. Wyjaśniając treść tego przepisu, skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego podjął uchwałę z dnia 22 grudnia 1994 r. III AZP 9/94 /OSNAPU 1995 nr 12 poz. 139/; w jej uzasadnieniu stwierdził, że argumenty formalno-dogmatyczne przemawiają za poglądem, iż niemożność podjęcia pracy, o której mowa w obowiązującym wówczas art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, występuje jedynie wtedy, "gdy inwalidztwo powstałe w okresie do 18 roku życia spowodowało, iż osoba nim dotknięta jest całkowicie niezdolna do pracy, przy czym ta całkowita niezdolność istniała już w dacie ukończenia 18 lat". Argumenty te jednak, zdaniem Sądu Najwyższego, nie mogą być przeważające, gdyż należy uwzględnić także wyniki wykładni celowościowej, które prowadzą do odmiennych wniosków. Celem przepisu bowiem jest zabezpieczenie materialne tych inwalidów, którzy z powodu inwalidztwa powstałego do 18 roku życia nie nabyli kwalifikacji zawodowych, które umożliwiłyby im egzystencję. Skład orzekający powołał się również na wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1997 r. I SA 498/97 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 67/, w którym Sąd zajął stanowisko, że przepis art. 27a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej mówi o inwalidztwie powstałym przed ukończeniem 18 roku życia, którego skutkiem jest całkowita niezdolność do pracy, jednakże nie określa czasu wystąpienia tego skutku. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że przepis ten jest niejednoznaczny.
Wyjaśniając przedstawione zagadnienie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ustawą z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 100 poz. 459/ dodany został w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ przepis art. 27a, który w ust. 1 stanowi, że renta socjalna przysługuje osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia, niezależnie od dochodu, z zastrzeżeniem ust.
- Jakkolwiek sposób sformułowania tego przepisu nie jest jednoznaczny, to jednak już w wyniku zastosowania wykładni gramatycznej można wyrazić pogląd, że określenie "przed ukończeniem 18 roku życia" odnosi się do czasu powstania inwalidztwa, a nie do skutków i rozmiaru tego inwalidztwa. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 1997 r. I SA 498/97 trafnie podniesiono, iż przepis ten nie określa czasu wystąpienia skutku inwalidztwa w postaci całkowitej niezdolności do pracy, gdyż mowa w nim o inwalidztwie powstałym przed ukończeniem 18 roku życia, którego skutkiem jest całkowita niezdolność do pracy. Takiego stanowiska nie podważa w niczym przepis art. 2a ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, na który powołał się organ administracji, albowiem przepis ten zawiera jedynie ustawową definicję niezdolności do pracy z tytułu inwalidztwa i nie daje podstaw do wnioskowania, że ze względu na treść tego przepisu całkowita niezdolność do pracy spowodowana inwalidztwem I lub II grupy musi wystąpić przed ukończeniem 18 roku życia.
Wyjaśniając przedstawione zagadnienie prawne, nie można pomijać także innych unormowań dotyczących renty socjalnej. W szczególności istotne znaczenie ma przepis art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej; stanowi on, że osobie, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, mającej równocześnie uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego z wyłączeniem renty rodzinnej, przysługuje tylko jedno świadczenie, wybrane przez tę osobę lub korzystniejsze. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, iż ustawodawca z góry zakłada wystąpienie zbiegu uprawnień do renty socjalnej z posiadaniem uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a więc także do takich świadczeń z ubezpieczenia społecznego, których uzyskanie jest uzależnione od wykonywania pracy. Ustawodawca więc nie wyklucza takiej sytuacji, że osoba, która stała się całkowicie niezdolna do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia, mogła mieć zdolność do pracy przed ukończeniem 18 roku życia, mimo że była już dotknięta inwalidztwem, którego skutki nie powodowały wówczas jeszcze całkowitej niezdolności do pracy.
Trzeba także uwzględnić cel przepisów regulujących instytucję renty socjalnej. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej /druk sejmowy nr 1147/ podano, że renta socjalna będzie "kierowana do osób całkowicie niezdolnych do pracy z powodu inwalidztwa powstałego w okresie do 18 roku życia" i ma zastąpić "świadczenie z ubezpieczenia społecznego", przy czym zostaje wyłączona możliwość, aby jedna osoba otrzymywała kilka świadczeń przyznanych z tego samego tytułu /tj. niemożności podjęcia pracy/. Chodzi jednak z reguły o osoby, które na skutek inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia nie mogą nabyć prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Oznacza to, że celem tych przepisów jest przede wszystkim zapewnienie świadczenia socjalnego, stanowiącego odpowiednik świadczenia z ubezpieczenia społecznego, tym osobom, które są całkowicie niezdolne do pracy, jeżeli przyczyną tej niezdolności jest inwalidztwo powstałe przed ukończeniem 18 roku życia. Z punktu widzenia tego celu byłoby oczywiście nieracjonalne wyłączenie z kręgu uprawnionych do renty socjalnej osób, które na skutek inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia nie nabyły prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, i to tylko dlatego, że stopień inwalidztwa przed ukończeniem 18 roku życia nie uzasadniał jeszcze ich zaliczenia do I lub II grupy inwalidzkiej. Przemawia to za poglądem, że ustawodawca uzależnił prawo do renty socjalnej, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, od dwóch warunków: całkowitej niezdolności do pracy oraz związku między tą niezdolnością a inwalidztwem powstałym przed ukończeniem 18 roku życia. Nie uzależnił natomiast ustawodawca tego prawa od dodatkowego warunku polegającego na tym, że stopień inwalidztwa już przed ukończeniem 18 roku życia uzasadniał zaliczenie osoby nim dotkniętej do I lub II grupy inwalidzkiej.
Przedstawione wyżej względy prowadzą do wniosku, iż osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy przysługuje renta socjalna na podstawie art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ także wówczas, gdy inwalidztwo tej osoby, powstałe przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, dopiero po ukończeniu tego wieku osiągnęło stopień powodujący całkowitą niezdolność do pracy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.