Uzasadnienie
Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna podjęta została przez zwykły skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w następujących okolicznościach sprawy I SA 2215/98:
Krajowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, postanowieniem z dnia 25 sierpnia 1998 r., wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ i art. 134 Kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania Katarzyny D. od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w G.W. z dnia 25 czerwca 1998 r. z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 par. 2 Kpa.
Od wskazanego postanowienia organu drugiej instancji Katarzyna D. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której - jak to wynika z jej treści - domaga się uchylenia tego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podkreślając m.in., że skarżąca nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu.
Przedstawiając ujętą w sentencji niniejszego postanowienia wątpliwość prawną, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego miał na uwadze, co następuje.
Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 206 poz. 668/ - obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. "Od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". Według pierwotnego brzmienia powyższego przepisu, a zatem przed zmianą właściwości organów orzekających o stopniu niepełnosprawności osób mających naruszoną sprawność organizmu /art. 6 ust. 1 ustawy/ odwołanie to przysługiwało od orzeczenia Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie chodzi właśnie o orzeczenie Krajowego Zespołu.
Z treści przytoczonego przepisu nie wynika wyraźnie, jakie orzeczenie może zostać zaskarżone do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Powstaje w tej sytuacji pytanie, czy zaskarżeniu w tej drodze podlega każde orzeczenie organu drugiej instancji bez względu na charakter prawny, czy też tylko orzeczenie, rozstrzygające o stopniu niepełnosprawności /orzeczenie merytoryczne/.
Kwestia bowiem w tym, że w kolejnym przepisie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., tj. w art. 6 ust. 6, ustawodawca zalecił, aby w orzeczeniu zespołu, poza ustaleniem stopnia niepełnosprawności, były zawarte wskazania dotyczące szkolenia, odpowiedniego zatrudnienia, korzystania z rehabilitacji itd. Ze względu na określony w tym przepisie przedmiot orzeczenia zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, uzasadnione może być przekonanie, że również w przepisie art. 6 ust. 5 mowa jest o orzeczeniu merytorycznym.
Za takim rozwiązaniem problemu opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 czerwca 1998 r., I SA 363/98 i z dnia 12 sierpnia 1998 r., I SA 362/98.
Odnosząc to rozumowanie do niniejszej sprawy, należałoby więc, zdaniem składu orzekającego, uznać, że skoro przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie o charakterze wyłącznie formalnym, to tym samym właściwym do skontrolowania stanowiska Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności byłby Naczelny Sąd Administracyjny, a to zgodnie z klauzulą generalną, poddającą kontroli sądowoadministracyjnej zasadniczo wszystkie sprawy administracyjne nie należące do właściwości innych sądów /art. 16 i art. 19 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
Stanowisko takie, zdaniem składu sądu przedstawiającego wątpliwość prawną, trudno jednak akceptować.
Przede wszystkim dlatego, że w art. 6 ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych brak jakiegokolwiek ograniczenia, czy też wyłączenia uprawnienia osoby zainteresowanej do złożenia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jeżeli zatem lege non distinguente, to trzeba przyjąć, że zaskarżeniu temu podlegają także orzeczenia formalne. Poza tym trudno utrzymywać, że skoro unormowanie zawarte w art. 6 ust. 6 omawianej ustawy dotyczy orzeczenia co do meritum, to analogiczne orzeczenie należy mieć na uwadze przy wykładni art. 6 ust. 5 tejże ustawy. Przeciwko tej możliwości przemawiać może chociażby argument, że organ drugiej instancji, orzekając merytorycznie wydaje decyzję, w której: a/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję /art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa/, b/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy /art. 138 par. 1 pkt 2 in princ Kpa/, bądź c/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji /art. 138 par. 2 Kpa/.
Te zasadnicze sposoby ustosunkowania się organu drugiej instancji co do wniesionego odwołania wskazują, że wykładnię art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., bazującą na treści ustępu 6 tego artykułu, trudno uznać za miarodajną.
Rozważając problem skład orzekający podnosi, że nie sposób nie zwrócić także uwagi na sformułowanie art. 66 analizowanej ustawy, stosownie do którego - w sprawach nie unormowanych przepisami ustawy stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, kodeks cywilny oraz kodeks pracy. Z przepisem tym koresponduje stosowna regulacja zawarta w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 6 ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...). Do postępowania bowiem przed powiatowymi zespołami i wojewódzkimi zespołami w zakresie nie uregulowanym w tym akcie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /par. 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do jej wystawiania - Dz.U. nr 9 poz. 82/. W czasie wydawania zaskarżonego postanowienia oraz składania przez Katarzynę D. skargi do NSA stan prawny był o tyle inny, że zamiast wymienionego rozporządzenia - weszło ono w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 1999 r. - obowiązywało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających o stopniu niepełnosprawności /Dz.U. nr 100 poz. 627/. Podkreślić jednak należy, że w rozporządzeniu tym znajdował się analogiczny przepis jak zawarty w par. 18 rozporządzenia z dnia 21 stycznia 1999 r., z tym że odnosił się do postępowania przed wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności i Krajowym Zespołem.
Należałoby stwierdzić, że szczególna regulacja postępowania przed zespołem orzekającym o niepełnosprawności zainteresowanych osób nie powinna rzutować na wynik wykładni art. 6 ust. 5 omawianej ustawy, jako że hipotezy i dyspozycje tego artykułu i art. 66 tej ustawy, są zgoła odmienne. Innymi słowy, materia regulacji nie jest ta sama i jej zakresy nie pokrywają się ze sobą.
Wszystko to prowadzi do wniosku, zdaniem składu Sądu przedstawiającego wątpliwość prawną, że art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. nie daje podstaw do zajęcia stanowiska, że spod kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wyłączone jedynie orzeczenia zespołów drugoinstancyjnych mające charakter merytoryczny. Omawiany przepis, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, należałoby więc rozumieć w ten sposób, że w odniesieniu do orzeczeń tych zespołów instancją odwoławczą każdorazowo pozostaje sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.
Odmienna wykładnia prowadziłaby do niczym nieuzasadnionego rozbicia dróg odwoławczych w rozważanym zakresie. A przecież zauważyć też wypada, że w innych podobnych sytuacjach w orzecznictwie i doktrynie nie występują rozbieżne poglądy co do ukierunkowania odwołania od decyzji administracyjnych. Przykładowo można wskazać, że dwuetapową drogę postępowania ustawodawca przewidział do rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw z zakresu przeciwdziałania praktykom monopolistycznym. Decyzja Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz decyzje Prezesa tego Urzędu mogą być zaskarżone wyłącznie do sądu antymonopolowego /zob. art. 10, art. 13, art. 15 ust. 4 i art. 16 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym - t.j. Dz.U. 1995 nr 80 poz. 405 ze zm./. Również odwołania od decyzji organów rentowych podporządkowane są bez wyjątku właściwości sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, chociaż zgodnie z art. 180 Kpa do postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się co do zasady przepisy Kpa.
Wychodząc z przedstawionych wyżej założeń, zwłaszcza wobec możliwości rozbieżności orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do omawianego zagadnienia, skład orzekający w sprawie zwrócił się o wyjaśnienie zaistniałej wątpliwości przez skład siedmiu sędziów.
Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zważył, co następuje:
Przedstawiona wątpliwość prawna powstała w sprawie ze skargi na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wydane w dniu 25 sierpnia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie zmiany ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./, zwanej dalej "ustawą", dokonanej przez ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r.
Przedstawiona wątpliwość prawna podlega zatem rozważeniu na podstawie przepisów ustawy przed jej powyższą zmianą oraz przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu i sposobu działania zespołów orzekających o stopniu niepełnosprawności /Dz.U. nr 100 poz. 627/ - zwanego dalej "rozporządzeniem". Na marginesie tylko można zauważyć, że w zakresie mającym znaczenie przy wyjaśnianiu przedstawionej wątpliwości prawnej, poza zmianą systemu zespołów orzekających /powiatowe w miejsce wojewódzkich i wojewódzkie w miejsce Krajowego Zespołu/, stan prawny nie uległ istotnym zmianom. Powtórzyć jednak trzeba, że podstawą wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości jest w pełnym zakresie stan prawny obowiązujący przed dniem 1 stycznia 1999 r. Analizując ten stan prawny należy mieć na uwadze przede wszystkim następujące unormowania:
Według art. 1 pkt 1 ustawy ma ona zastosowanie do wymienionych tam osób, jeżeli m.in. "uzyskały orzeczenie o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności, określonych w art. 3". W tymże art. 3, zamieszczonym w rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym "Orzekanie o niepełnosprawności", określone zostały trzy stopnie niepełnosprawności, które stosuje się do realizacji celów określonych tą ustawą /ust. 1/, z tym że orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów /ust. 2/. Ustawa w art. 6 ust. 1-3 powołała zespoły orzekające o stopniu niepełnosprawności - wojewódzkie, jako pierwsza instancja, powoływane i odwoływane przez dyrektorów wojewódzkich urzędów pracy oraz Krajowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, zwany dalej "Zespołem Krajowym", jako druga instancja, powoływany i odwoływany przez Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych, który w świetle art. 34 ustawy był centralnym organem administracji państwowej.
Stosownie do art. 6 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy orzekanie w tych sprawach przez zespół pierwszej instancji następuje na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. W myśl art. 6 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy w orzeczeniu zespołu pierwszej instancji powinno być zawarte przede wszystkim ustalenie stopnia niepełnosprawności. Według art. 6 ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy, od orzeczenia Krajowego Zespołu, jako orzeczenia wydanego w drugiej instancji, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 6 ust. 9 ustawy upoważnił Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających. Natomiast już sama ustawa w art. 66 odesłała w sprawach nie unormowanych przepisami ustawy do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu pracy. To odesłanie ustawowe oznacza w szczególności, że rozporządzenie wydane na podstawie art. 6 ust. 9 ustawy nie może wprowadzać, w zakresie trybu postępowania w tych sprawach, takich unormowań, które pogarszałyby sytuację prawną wnioskodawcy w stosunku do unormowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Przechodząc w tym miejscu do przeglądu przepisów rozporządzenia wskazać należy przede wszystkim na następujące unormowania:
W przepisach rozdziału 1 o "szczegółowych zasadach orzekania o stopniu niepełnosprawności", mowa jest o ocenie stopnia niepełnosprawności /par. 1 ust. 1/, naruszeniu sprawności organizmu /par. 1 ust. 2/, orzeczeniu o zaliczeniu do odpowiedniego stopnia niepełnosprawności na stałe /par. 2 ust. 1/, orzeczeniu stwierdzającym okresowe zaliczenie do odpowiedniego stopnia niepełnosprawności /par. 2 ust. 2/, zachowaniu zdolności do pracy, niezdolności do wykonywania zatrudnienia /par. 3 i par. 4/. Znamienne dla potrzeb niniejszych rozważań są zwłaszcza unormowania zawarte w przepisach rozdziału 2 rozporządzenia, dotyczące trybu postępowania "przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności". Mowa jest tu o: wniosku o wydanie "orzeczenia o stopniu niepełnosprawności" /par. 5/, wydaniu przez skład orzekający, "po rozpoznaniu sprawy", "orzeczenia o stopniu niepełnosprawności" /par. 10 ust. 1/, treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które powinno zawierać między innymi "określenie lub odmowę określenia stopnia niepełnosprawności" oraz pouczenie o przysługującym odwołaniu /par. 11 ust. 1 pkt 6 i pkt 11/, treści uzasadnienia orzeczenia, które powinno wskazywać między innymi przyczyny, z powodu których skład orzekający "odmówił zaliczenia do stopnia niepełnosprawności" /par. 11 ust. 2/, doręczeniu stronie "orzeczenia o stopniu niepełnosprawności" /par. 11 ust. 3/, wniesieniu odwołania od doręczonego orzeczenia do Krajowego Zespołu /par. 13 ust. 1/, stosowaniu trybu postępowania przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności określonego w rozporządzeniu do postępowania przed Krajowym Zespołem /par. 13 ust. 2/, wreszcie o stosowaniu, w zakresie nie uregulowanym w rozporządzeniu, do postępowania przed zespołami i Krajowym Zespołem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozostaje w odpowiedniej relacji do art. 66 ustawy.
Podnieść przy tym trzeba, że w przepisach rozporządzenia o postępowaniu przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności używana jest w odniesieniu do orzeczeń o stopniu niepełnosprawności zarówno nazwa w pełni dookreślona: "orzeczenie o stopniu niepełnosprawności" /par. 5, par. 10 ust. 1, par. 11 ust. 1, par. 12 ust. 2 i ust. 3/, jak i niedookreślona: "orzeczenie" /par. 10 ust. 3 i ust. 5, par. 11 ust. 2, par. 13 ust. 1/. Nazwy te używane są w takim kontekście, że niewątpliwie są zamienne i dotyczą w każdym z tych przypadków "orzeczenia o stopniu niepełnosprawności".
Ponadto szczególny charakter tego rodzaju spraw wpłynął niewątpliwie na zróżnicowanie znaczeniowe treści par. 13 ust. 2 - "Tryb postępowania przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności /podkr. NSA/ określony w rozporządzeniu stosuje się do postępowania przed Krajowym Zespołem - i treści par. 14 - "Do postępowania przed zespołami i Krajowym Zespołem w zakresie nie uregulowanym w rozporządzeniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".
To rozróżnienie wskazuje niemal wprost, że powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia stosuje się do wydania aktu administracyjnego, będącego orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, t.j. orzeczeniem, które odnosi się w swej treści do kwestii zakwalifikowania określonej osoby do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub odmowy zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Chodzi tu więc o akt, który może być zaliczony wprost do decyzji administracyjnej albo co najmniej ma charakter decyzji administracyjnej. Nie obejmuje to więc postanowień "procesowych", wydawanych w toku postępowania na podstawie przepisów Kpa
Z analizy wyżej przedstawionych unormowań ustawy i rozporządzenia wynikają na użytek niniejszej sprawy niewątpliwie następujące wnioski:
- po pierwsze, sprawy dotyczące orzekania o stopniu niepełnosprawności na etapie postępowania dwuinstancyjnego przed zespołami i Krajowym Zespołem są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej - "sprawami administracyjnymi" w rozumieniu przepisów art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej "ustawą o NSA"; nadmienić należy, że w aktualnym stanie prawnym jest to wprost nazwane w ustawie, jako sprawy zlecone z zakresu administracji rządowej, gdy mowa jest o powiatowych zespołach, jako organach pierwszej instancji, powoływanych przez starostę powiatu, a o wojewódzkich zespołach, jako organach drugiej instancji, powoływanych przez wojewodę;
- po drugie, do wydawania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności mają zastosowanie przede wszystkim przepisy ustawy i rozporządzenia;
- po trzecie, przepisy ustawy i rozporządzenia nie zawierają unormowań, które dotyczyłyby wydawania w toku postępowania przed zespołami i Krajowym Zespołem postanowień o charakterze procesowym, odsyłając w tym zakresie wprost do Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z powyższych niewątpliwych wniosków wypływa kolejny wniosek, że do orzeczeń, o których mowa w omawianych przepisach ustawy i rozporządzenia, nie można zaliczyć postanowień procesowych, o jakich mowa w art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś z kolei prowadzi do następnej konkluzji, ze orzeczeniami Krajowego Zespołu, o jakich mowa w art. 6 ust. 5 ustawy, od których przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, nie są postanowienia procesowe, wydane w toku postępowania przed zespołami i Krajowym Zespołem w administracyjnym postępowaniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to konkluzja zbieżna ze stanowiskiem zajętym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1998 r. - I SA 363/98 i z dnia 12 sierpnia 1998 r. - I SA 362/98 /nie publikowane/.
Przeciwko powyższej tezie, ani na rzecz tezy przeciwnej, nie mogą przemawiać, powoływane w uzasadnieniu postanowienia składu zwykłego w tej sprawie, uregulowania prawne, przyjęte w sprawach dotyczących przeciwdziałania praktykom monopolistycznym, czy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż są to uregulowania szczególne, odrębne i odmienne, nie nadające się do stosowania analogicznego w omawianych sprawach. Świadczy o tym chociażby to, że tamte postępowania są na etapie administracyjnym postępowaniami jednoinstancyjnymi. Ponadto w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych mowa jest o odwołaniach do sądu powszechnego od decyzji administracyjnych, podczas gdy w niniejszej sprawie nie chodzi o orzeczenie mające charakter decyzji administracyjnej czy wręcz będące decyzją administracyjną lecz o postanowienie o charakterze procesowym - nie będące decyzją ani nie mające charakteru decyzji. Natomiast w sprawach o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym jest mowa wprost w ustawie regulującej te sprawy, poza odwołaniami od decyzji do sądu antymonopolowego, także o zażaleniach na określone postanowienia do sądu antymonopolowego.
Ponadto w obowiązującym systemie prawnym jest wiele uregulowań, które przewidują rozstrzyganie określonego rodzaju spraw w pierwszym etapie w postępowaniu administracyjnym a następnie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, dotyczącego tego rodzaju sytuacji, wynika, że takie uregulowanie, przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową, nie musi samo przez się oznaczać zawsze, że od wszystkich aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym służy tylko droga do sądu powszechnego, zaś od żadnych z nich nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, że zależy to zarówno od sposobu uregulowania tego "przejścia" w odnośnych aktach normatywnych, jak i od charakteru określonego aktu, jego przedmiotu i trybu postępowania administracyjnego, w jakim został ten akt wydany. I tak przykładowo: W sprawach o odszkodowania określone w art. 160 Kpa przyjmowano, że mimo drogi powództwa do sądu powszechnego, przewidzianej w art. 160 par. 5 Kpa, służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu administracji umarzającą postępowanie w takiej sprawie /wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 8/ oraz na bezczynność organu administracji w sprawie z art. 160 par. 1-4 Kpa /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81 - OSPiKA 1982 z. 5-6 poz. 69, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1988 r., IV CZ 111/88 - OSP 1990 z. 1-3 poz. 187, w którym nie został przyjęty odmienny pogląd w tym zakresie, zawarty w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 maja 1985 r., II CR 121/95 - OSNCP 1986 z. 4 poz. 59/, a także przyjmowano dopuszczalność weryfikowania decyzji odszkodowawczej w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie jej nieważności z powodu wad, o których mowa w art. 156 par. 1 Kpa /wyrok NSA z dnia 26 września 1996 r., IV SAB 84/96, nie publikowany/.
W sprawach o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, w których w razie wydania orzeczenia przez samorządowe kolegium odwoławcze służy wniesienie żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego - sprzeciw, przyjęto, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o zwrocie wniosku o ustalenie niezasadności podwyższenia opłaty za użytkowanie wieczyste z powodu nieuiszczenia opłaty skarbowej od tego wniosku, służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 24 kwietnia 1997 r., III KKO 3/97 - OSNAPU 1998 nr 5 poz. 166, aczkolwiek odmienne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 października 1997 r., I SA 1333/97 - nie publikowane/.
W sprawie o przyznanie odszkodowania za straty poniesione w wyniku powodzi a spowodowane skierowaniem wód zalewowych w inny obszar w związku z zagrożeniem powodzią, przyjęto, że na decyzję administracyjną o odmowie przyznania odszkodowania, wydaną przez wojewodę w drugiej instancji, jako wydaną w warunkach nieważności, bo bez podstawy prawnej, gdyż odwołanie od takiej decyzji organu administracji niższego stopnia służy do sądu powszechnego a nie do wojewody, przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r., II SA/Wr 632/98 - nie publikowany/.
W sprawie dotyczącej decyzji administracyjnej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości przyjęto, że mimo, iż kwestionowanie decyzji administracyjnej o ustaleniu przebiegu granicy może nastąpić w drodze żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu a nie w drodze odwołania do organu administracji wyższego stopnia, służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję administracyjną, wydaną na skutek żądania wznowienia postępowania administracyjnego lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN 15/99 - nie publikowany/.
Powyższe przykłady wskazują, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się i dopuszcza różnorodność dróg "zaskarżania" określonych aktów indywidualnych wydanych w postępowaniach administracyjnych /do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego/ w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnoprawnym, w zależności od rodzaju i charakteru danego aktu w znaczeniu proceduralnym i na tle szczególnych unormowań regulujących określone grupy spraw administracyjnych - dziedziny prawa administracyjnego.
Argumentu przeciwko powyższej tezie, że postanowienia procesowe, o jakich mowa w art. 123 Kpa nie są orzeczeniami, o jakich mowa w art. 6 ust. 5 ustawy, nie można także wywodzić z przepisów art. 138 Kpa, określających rodzaje decyzji wydawanych w administracyjnym postępowaniu przez organ odwoławczy. Zagadnienie bowiem, czy każda z tego rodzaju decyzji jest orzeczeniem, o jakim mowa w art. 6 ust. 5 ustawy, wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy, nie wiąże się z przedstawioną w niej wątpliwością i wymaga odrębnej analizy - przedstawiona do wyjaśnienia w tej sprawie wątpliwość prawna dotyczy postanowienia organu drugiej instancji o charakterze procesowym - Krajowego Zespołu - wydanego na podstawie art. 134 Kpa o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji administracyjnej - zespołu wojewódzkiego - do Krajowego Zespołu.
Ponadto na rzecz powyższej tezy przemawiają także argumenty o charakterze ustrojowym. Jak to już wyżej wywiedziono, niewątpliwym jest, że sprawy o ustalenie niepełnosprawności, o jakich mowa w ustawie i rozporządzeniu, aż do ich rozstrzygnięcia przez składy orzekające zespołów, o których mowa w tych przepisach, są sprawami z zakresu administracji publicznej. Zasadą jest, stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1, art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 20 i art. 21 ustawy o NSA, że to ten Sąd jest właściwy do orzekania o zgodności z prawem aktów, czynności i działań, wydanych i podejmowanych przez pozasądowe organy powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.
Z powołanego art. 184 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że kontrola działalności organów administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne /obecnie Naczelny Sąd Administracyjny/. Wyodrębnienie sądów administracyjnych jako odrębnego pionu sądownictwa, powołanego do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oznacza, że kontroli takiej nie sprawują sądy powszechne. Czym innym jest natomiast przekazywanie do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie postępowania są załatwiane przez organy administracji publicznej. W tym przypadku nie chodzi o sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne, w rozumieniu art. 184 Konstytucji, ale o "przejęcie" sprawy do jej końcowego załatwienia przez sąd powszechny. Oznacza to, że w sprawach z zakresu administracji publicznej właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej załatwienia, po etapie postępowania administracyjnego. Jeżeli więc przyjęte przez ustawodawcę reguły załatwiania określonego rodzaju spraw z zakresu administracji publicznej nie obejmują właściwością sądu powszechnego wszystkich działań, które są lub mogą być podejmowane w danej sprawie na etapie postępowania administracyjnego, to w odniesieniu do tych działań organów administracji publicznej, które nie są objęte właściwością sądu powszechnego, nie jest wyłączona kontrola sprawowana przez sąd administracyjny. W tym znaczeniu art. 19 pkt 1 ustawy o NSA wyłącza właściwość sądu administracyjnego tylko w tych sprawach z zakresu administracji publicznej, które należą do właściwości innych sądów.
Właściwość innych sądów w tego rodzaju sprawach jest wyjątkiem od powyższej zasady /art. 19 pkt 1 ustawy o NSA/. Istnienia wyjątków nie można zaś wyprowadzać w drodze rozszerzającej wykładni przepisów. Z tego wynika, że w razie wątpliwości nie należy domniemywać właściwości innych sądów niż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z zakresu administracji publicznej. W sprawie niniejszej wykładnia gramatyczna, celowościowa i systemowa, przepisów powołanych wyżej aktów normatywnych prowadzi zaś do konkluzji, ze do orzeczeń Krajowego Zespołu, o jakich mowa w art. 6 ust. 5 ustawy, od których przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, nie należą postanowienia procesowe, o jakich mowa w art. 123 Kpa, w tym postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, określone w art. 134 Kpa. Właściwą drogą do zaskarżenia takiego postanowienia jest zatem skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 49 ust. 2 i 4 ustawy o NSA, wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną jak w sentencji uchwały.