Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2001 r., SA/Rz 690/00 skład orzekający NSA wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów NSA wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały, którą powziął w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Apoloniusza P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o pozbawieniu uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że Apoloniusz P. uzyskał uprawnienia kombatanckie w 1976 r. wyłącznie z tytułu działalności w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", na tej podstawie, że w okresie od 23 kwietnia 1945 r. do 31 października 1946 r. był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego Apoloniusz P. podniósł, że był żołnierzem Armii Krajowej i przedłożył zaświadczenie wydane przez autora książki "Gdzie Karpat progi", z którego wynika, że Apoloniusz P. należał do Armii Krajowej i brał udział w walkach "Burzy" w II zgrupowaniu kapitana Romana Kani, pseudonim "Rygiel". Ponadto skład orzekający podniósł, że w aktach administracyjnych znajduje się życiorys i deklaracja członkostwa ZBoWiD z 1976 r., w których Apoloniusz P. podał, że należał do Armii Krajowej oraz opinia zespołu weryfikacyjnego ZBoWiD z dnia 18 września 1976 r. z adnotacją "za czas przynależności do AK nie wnosi pretensji do zaliczenia tego okresu".
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 29 marca 2000 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 22 lutego 2000 r. o pozbawieniu Apoloniusza P. uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, zwanej dalej ustawą o kombatantach. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że kwestia służby w Armii Krajowej mogła być rozpoznawana w sprawie z wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułów określonych w ustawie o kombatantach, które mogły być kierowane do urzędu do dnia 31 grudnia 1998 r.
W toku rozpoznawania skargi Apoloniusza P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 29 marca 2000 r. skład orzekający powziął wątpliwość prawną, która, jak to wynika z sentencji i uzasadnienia postanowienia, ma swoje źródło w relacji przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień /Dz.U. nr 116 poz. 745/, a w szczególności par. 10 pkt 1 tego rozporządzenia, do przepisów art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. W istocie rzeczy chodzi o to, czy w postępowaniu weryfikacyjnym w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich osoby, która uzyskała uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów wyłącznie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", powinna być rozpoznana podnoszona przez tę osobę kwestia uzyskania uprawnień kombatanckich z tytułów określonych w ustawie o kombatantach, czy też podniesienie tej kwestii stanowi odrębny wniosek weryfikowanego kombatanta o przywrócenie uprawnień kombatanckich, który podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
Skład orzekający analizując przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach dochodzi do wniosku, że podniesienie w postępowaniu weryfikacyjnym przez osobę, która uzyskała uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" okoliczności, iż była w okresie II wojny światowej żołnierzem Armii Krajowej, daje podstawę do ubiegania się o przywrócenie uprawnień kombatanckich. Przepisy par. 10 pkt 1 i par. 11 rozporządzenia przemawiają za poglądem, że w takim przypadku sprawa o przywrócenie uprawnień kombatanckich podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Budzi jednak wątpliwość, czy zasadne jest rozdzielenie zachowania uprawnień kombatanckich od sprawy o przywrócenie uprawnień kombatanckich, a wobec tego czy okoliczności tego rodzaju mogą być podnoszone w formie zarzutu w postępowaniu weryfikacyjnym. W każdym razie nie można utożsamiać wniosku o przywrócenie uprawnień kombatanckich z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich, jak to czyni organ administracji orzekający w tej sprawie, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wyjaśnienie przedstawionego przez skład orzekający zagadnienia prawnego wymaga przede wszystkim ustalenia treści unormowań ustawowych wynikających z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Z przepisu tego wynika po pierwsze, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz 4 ustawy o kombatantach, po drugie zaś, że uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Są to przesłanki materialnoprawne, które kształtują treść stosunku prawnego. Sposób zestawienia tych przesłanek w jednym przepisie na zasadzie przeciwstawienia /pozbawia się uprawnień kombatanckich - zachowują jednak te uprawnienia/ oznacza, że istnienie przesłanki dotyczącej zachowania uprawnień stanowi przeszkodę do zastosowania przesłanki dotyczącej pozbawienia uprawnień.
W całym kontekście art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, sformułowanie "uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie" może być rozumiane w ten sposób, że chodzi o osoby, które wykazały, iż spełniają warunki do uprawnień kombatanckich z tytułów określonych w ustawie o kombatantach. Inne rozumienie tego przepisu, zakładające istnienie już potwierdzenia uprawnień z tytułów określonych w ustawie w drodze decyzji, prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności norm, albowiem skoro sprawa o pozbawienie uprawnień ma dotyczyć osoby, która uzyskała te uprawnienia wyłącznie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", to osoba taka nie może mieć potwierdzenia w drodze decyzji uzyskania uprawnień kombatanckich z innych tytułów określonych w ustawie o kombatantach, gdyż nie byłaby osobą, która uzyskała uprawnienia wyłącznie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej".
Prowadzi to do wniosku, że okoliczności dotyczące przesłanki wskazującej na zachowanie uprawnień mogą stanowić element sprawy o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. W przepisach ustawy o kombatantach nie ma przepisu, który uzasadniałby przeciwstawienie sprawy o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach odrębnej sprawie o zachowanie uprawnień kombatanckich, czy też sprawie o przywrócenie uprawnień kombatanckich, w tym znaczeniu, że jest niedopuszczalne w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich ustalenie okoliczności dotyczących zachowania tych uprawnień, co może prowadzić do rozstrzygnięcia, że brak jest podstaw do pozbawienia uprawnień kombatanckich.
Przepisem takim nie jest również przepis art. 25 ust. 6 ustawy o kombatantach, który zawiera upoważnienie ustawowe do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich w stosunku do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2, oraz zasad przeprowadzania weryfikacji. Z tego też względu przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy o kombatantach nie mogą być rozumiane w ten sposób, że wyłączają możliwość rozpoznania kwestii dotyczących zachowania uprawnień kombatanckich w sprawie o pozbawienie tych uprawnień, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Oznacza to, że podnoszone przez osobę weryfikowaną wnioski dotyczące zachowania uprawnień kombatanckich, mogą być rozpoznane i rozstrzygnięte w postępowaniu o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach.
Z przepisów rozporządzenia /par. 2 ust. 1/ wynika, że przed podjęciem decyzji w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich Urząd przeprowadza postępowanie weryfikacyjne. Stosownie zaś do przepisu par. 4 rozporządzenia "po wszczęciu postępowania weryfikacyjnego Urząd wzywa osobę, której uprawnień dotyczy to postępowanie, do przedstawienia związanych z przedmiotem postępowania wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów." W przypadku osoby, która uzyskała uprawnienia wyłącznie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" wyjaśnienia te i dowody mogą dotyczyć okoliczności wskazujących na zachowanie uprawnień z innych tytułów określonych w ustawie o kombatantach.
Należy podzielić w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 3 grudnia 2001 r., OPS 11/01, że weryfikacja w zakresie postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich, to badanie, czy osoba posiadająca w dniu wejścia w życie ustawy o kombatantach tytuł kombatanta, zachowuje ten tytuł /również na innej podstawie/ i związane z nim uprawnienia. W uzasadnieniu tej uchwały, analizując dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie podniesiono, iż więcej argumentów przemawia za przyjęciem stanowiska, że w toku postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich osoby, która na mocy dotychczasowych przepisów uzyskała uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", dopuszczalne jest podnoszenie przez nią zarzutu, iż zachowuje te uprawnienia, ponieważ spełnia warunek, o którym mowa w zdaniu drugim art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach /w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 77/00 - OSNAPU 2001 nr 15 poz. 475, w którym wyrażono pogląd, że: procedura prawna weryfikacji uprawnień kombatanckich wprowadzona przepisami ustawy o kombatantach nie pozbawia strony - osoby, której uprawnienia kombatanckie poddawane są weryfikacji - możliwości wykazania w tym samym postępowaniu, że jakkolwiek uprawnienia kombatanckie uzyskała z tytułu "utrwalania władzy ludowej", to jednak spełnia ona także warunki konieczne do nabycia uprawnień kombatanckich na innej podstawie prawnej wymienionej w art. 1 ust. 2 - art. 4 ustawy o kombatantach/. Na podstawie przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach można bowiem zrekonstruować normę prawną, że "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", zachowuje uprawnienia kombatanckie, jeżeli ma te uprawnienia z innych tytułów określonych w ustawie o kombatantach. Oznacza to, że w toku postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich, powoływanie się przez taką osobę na inny tytuł do uprawnień kombatanckich, określony w ustawie o kombatantach nie może być utożsamiane z wnioskiem o przyznanie uprawnień, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach.
W okolicznościach tej sprawy wątpliwość prawna sprowadza się do pytania, czy w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach powinien być rozpoznany i rozstrzygnięty wniosek /zarzut/ weryfikowanego dotyczący tytułów określonych w ustawie o kombatantach. Takiego wniosku /zarzutu/ zgłoszonego przez stronę w toku postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach nie można określać jako wniosku o przywrócenie uprawnień kombatanckich, o którym mowa w par. 10 pkt 1 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. W tym postępowaniu kwestia przywrócenia uprawnień kombatanckich nie występuje, ponieważ dopiero toczy się postępowanie o pozbawienie uprawnień, a więc strona nie została jeszcze pozbawiona uprawnień kombatanckich.
Z przytoczonych wyżej względów, wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną należało stwierdzić, że wniosek /zarzut/ osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie o pozbawienie tych uprawnień na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, powinien być rozpoznany i rozstrzygnięty w postępowaniu weryfikacyjnym o pozbawienie uprawnień kombatanckich.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.