Uzasadnienie
Przedstawione do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wątpliwości prawne powstały w sprawie ze skargi Firmy Oponiarskiej "D." S.A. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 30 kwietnia 1996 r. w przedmiocie ustalenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska.
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz art. 86b ust. 2 i 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ i par. 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 133 poz. 638 ze zm./, utrzymano w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 1 lutego 1996 r., którą ustalono dla Firmy Oponiarskiej "D." S.A. za IV kwartał 1995 r. opłatę w wysokości 134.056,17 zł, w tym 62.134,76 zł z tytułu zwyżki za brak decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że strona w IV kwartale 1995 r. nie miała decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń, co uzasadniało obciążenie jej na podstawie art. 86b ust. 7 cytowanej ustawy opłatami za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza, podwyższonymi o 100 proc. Podkreślono także, że wprawdzie Wojewoda wydał w dniu 12 maja 1994 r. decyzję o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń dla źródeł Firmy Oponiarskiej "D." S.A., ale decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 7 czerwca 1995 r., doręczoną stronie w dniu 20 czerwca 1995 r.
Firma Oponiarska "D." S.A. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną z dnia 30 kwietnia 1996 r. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 1 lutego 1996 r., podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3 i art. 8 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca stwierdziła, że organ administracji, wydając decyzję o zwiększonych opłatach z powodu braku decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza, powinien wziąć pod uwagę przyczyny nieposiadania przez nią tej decyzji. Według skarżącej, spełnia ona wszystkie warunki pozwalające organowi administracji na wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji. Do dnia 15 kwietnia 1993 r. korzystała ze środowiska na mocy decyzji Wojewody (...) z dnia 27 lipca 1987 r., którą zobowiązano ją m.in. do przedstawienia w terminie do dnia 28 lutego 1993 r. operatu ochrony powietrza; dokument ten miał stanowić podstawę do wydania kolejnej decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza. Skarżąca z tego obowiązku wywiązała się w terminie. Wniosek o wydanie wymaganej decyzji złożyła wraz z odpowiednią dokumentacją w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w (...) w dniu 24 lutego 1993 r. W tym czasie obowiązywał przepis par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 125 poz. 558/. Według tego przepisu jednostka organizacyjna była obowiązaną ponosić zwiększone opłaty do czasu przedstawienia wojewodzie danych niezbędnych do wydania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza. Wojewoda wydał decyzję w powyższej sprawie w dniu 12 maja 1994 r., a więc dopiero po 14 miesiącach od daty wszczęcia postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 12 maja 1994 r. - na skutek odwołania skarżącej - została uchylona decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 7 czerwca 1995 r. Decyzja organu odwoławczego została wydana także po upływie roku od dnia wniesienia odwołania. Ostateczna decyzja Wojewody z dnia 30 grudnia 1995 r. w powyższej sprawie została stronie doręczona dopiero w dniu 23 stycznia 1996 r. Natomiast decyzję z dnia 1 lutego 1996 r., wydaną przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, doręczono skarżącej w dniu 7 lutego 1996 r. Tak opieszałe postępowanie organów administracji w sprawie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń naruszyło - zdaniem skarżącej - zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające m.in. z przepisów art. 7 i art. 8 Kpa. Ponadto skarżąca podkreśliła, że miała prawo oczekiwać, iż brak decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza, wynikający z uchybień organu uprawnionego i obowiązanego do jej wydania, nie wywoła dla niej skutków przewidzianych w art. 86b ust. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w postaci obciążenia jej opłatą podwyższoną o 100 proc.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że przepis art. 86b ust. 7 o ponoszeniu opłat podwyższonych o 100 proc. przez jednostki organizacyjne nie mające decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń, o której mowa w art. 30, obowiązuje od dnia 3 czerwca 1993 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 40 poz. 183/, i ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, skoro niesporne jest, że w IV kwartale 1995 r. strona skarżąca nie miała decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższy stan sprawy, powziął wątpliwości prawne przedstawione w sentencji postanowienia z dnia 6 maja 1998 r., które uzasadnił następująco:
Przypadek dotyczący wydania decyzji na podstawie art. 86b ust. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska o opłacie podwyższonej o 100 proc., gdy postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń /art. 30 ust. 1/ trwało - z naruszeniem art. 35 i art. 36 Kpa - miesiącami, a nawet latami, bez winy strony, nie jest jednostkowy. Liczne przykłady dowodzą, że ten sam organ /wojewoda/, uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 tej ustawy, nie przestrzega przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 35 i art. 36, uznając, że naruszenie tych przepisów nie ma znaczenia dla sprawy rozstrzyganej przez niego w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 86b ust. 7 ustawy, ze względu na brzmienie tego przepisu. W tych wypadkach organy administracji często powołują się na orzecznictwo NSA, przyjmując, że ten przepis prawa materialnego ma zastosowanie z uwzględnieniem wyłącznie wykładni gramatycznej.
Nie można jednak godzić się na to, aby przepisy rangi ustawowej zawarte w dwóch różnych aktach prawnych, należące do jednego systemu prawa, tak były interpretowane. Naruszenie przepisów prawa procesowego przez organy nie może być usprawiedliwione brzmieniem przepisu prawa materialnego, gdyż podważa to zaufanie do organów państwa, które powinny stać na straży praworządności. Podział na przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego ma znaczenie wtórne - metodologiczne i nie może rzutować na ocenę przestrzegania prawa. Nie ma bowiem w systemie prawa polskiego gorszych i lepszych ustaw. Wszystkie one, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Jednakże na tle stosowania przepisu art. 86b ust. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i przewlekłości postępowania organów administracji w sprawach prowadzonych na podstawie art. 30 tej ustawy zarysowały się w orzecznictwie NSA rozbieżności. Z jednej strony wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym "Organ orzekający w sprawie ustalenia opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza związany jest kategoryczną normą art. 86b ust. 7 ustawy, w myśl której jednostki organizacyjne nie posiadające decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, ponoszą opłatę za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza podwyższoną o 100 proc.. Przepis ten nie daje zatem organowi orzekającemu żadnego luzu decyzyjnego w zakresie odstąpienia od podwyższania opłaty bądź ograniczania wielkości tej podwyżki, i to niezależnie od okoliczności" /wyrok NSA z dnia 13 listopada 1997 r. IV SA 127/96, niepubl./. Na uzasadnienie takiego stanowiska powołuje się najczęściej to, że opłaty i kary pieniężne stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i dochody te nie mogą być uszczuplone na skutek niesprawności postępowania administracyjnego, polegającej na przewlekłości tego postępowania. Naprawienia ewentualnych szkód, jakie strony mogą ponieść z tego powodu, należy dochodzić na podstawie przepisów prawa cywilnego przed sądami powszechnymi. Poza tym strona dotknięta przewlekłością postępowania może wnieść skargę do NSA na bezczynność organów, a skoro tego nie uczyniła, to nie wyczerpała możliwości prawnych. Potwierdzeniem tego stanowiska są także następujące orzeczenia NSA: wyrok z dnia 18 stycznia 1996 r. IV SA 1123/94, wyrok z dnia 17 kwietnia 1997 r. IV SA 1321/95, wyrok z dnia 28 sierpnia 1997 r. IV SA 1682/95, wyrok z dnia 21 kwietnia 1998 r. IV SA 998/96.
Odmienne stanowisko zaprezentowano w wyroku z dnia 16 stycznia 1997 r. IV SA 790/95. Zbieżny z nim jest pogląd wyrażony przez E. Kaletę-Jagiełło w Komentarzu do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska pod red. J. Sommera /Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 1995, str. 307/. Według tego poglądu należy odróżnić dwie sytuacje: 1/ jednostka organizacyjna nie ma decyzji o dozwolonej emisji, gdyż nie wystąpiła o jej wydanie, 2/ jednostka nie ma ostatecznej decyzji o dozwolonej emisji, przy czym: a/ złożyła wniosek o wydanie decyzji albo b/ ma decyzję nieostateczną, albo c/ ma decyzję ostateczną podlegającą zaskarżeniu do NSA. W sytuacji pierwszej sprawa jest jasna: jednostka organizacyjna jest zobowiązana do ponoszenia podwyższonych opłat. W sytuacji drugiej natomiast podwyższenie opłat nie powinno być stosowane. Wniesienie wniosku o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji należy traktować jako czasową legalizację sytuacji jednostki organizacyjnej. Płacenie w takiej sytuacji podwyższonych opłat byłoby uzależnione od sprawności działania administracji. Trzeba zaznaczyć, że według tego poglądu sytuacja nie uległa zmianie mimo modyfikacji przepisów w 1993 r., polegającej na utracie mocy przepisu par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 125 poz. 558 ze zm./, a następnie całego rozporządzenia, którego przepisy stanowiły u stosowaniu podwójnych stawek do czasu przedstawienia przez jednostki organizacyjne danych niezbędnych do wydania decyzji o dopuszczalnej emisji. Brak w ustawie analogicznego sformułowania nie może prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której płacenie podwyższonych opłat byłoby uzależnione od sprawności działania organów administracji.
Skład orzekający przedstawiający wątpliwość prawną podziela powyższe stanowisko z zastrzeżeniem, że jednostka organizacyjna wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o dozwolonej emisji złoży w przewidzianym terminie kompletną dokumentację. W celu zapewnienia jednolitości orzecznictwa jednak zachodzi potrzeba wyjaśnienia sformułowanego na wstępie zagadnienia prawnego. Względy natury fiskalnej nie mogą być usprawiedliwieniem opieszałości w działaniu organów, gdyż nie takie są główne cele przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska. Poza tym nie można nie zauważyć sytuacji, w której znalazła się skarżąca w rozpoznawanej sprawie. Została ona ukarana niejako podwójnie: raz na skutek niekorzystnej zmiany przepisów prawnych i drugi raz za to, że się odwołała od decyzji organu pierwszej instancji, chociaż odwołanie okazało się uzasadnione.
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono ponadto, że w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nie można tolerować sytuacji, w której uchybienie terminu przez stronę jest obwarowane sankcją, a uchybienie terminu przez organ jest dopuszczalne. Prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W prawie polskim podstawą każdego rozstrzygnięcia powinno być dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Przepis art. 86b ust. 7 ustawy jest przykładem odejścia od tej zasady. Przepisem tym nałożono na jednostki organizacyjne /strony/ opłatę podwyższoną o 100 proc. tylko za brak decyzji, bez możliwości wyjaśnienia przyczyny tego stanu. Rygorystyczne sformułowanie art. 86b ust. 7 ustawy miało wpływać dyscyplinująco na jednostki organizacyjne, które powinny w przewidzianym terminie same składać wnioski /wraz z niezbędną dokumentacją/ do wojewody w celu wydania przez niego decyzji ustalającej rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających, dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. Jak dowodzi praktyka, przepis ten w większości wypadków zdyscyplinował jednostki organizacyjne. A zatem okolicznością decydującą o zastosowaniu przepisu art. 86b ust. 7 ustawy powinno być niezłożenie w terminie wniosku wraz z wymaganymi dokumentami, a nie "nieposiadanie decyzji", skoro nie jest to wyłącznie zależne od jednostki organizacyjnej /strony/.
Poza tym, dokonując wykładni przepisu prawnego, należy brać pod uwagę zasadę "racjonalnego ustawodawcy". Uwzględniając ratio legis omawianego przepisu, nie można go odczytywać w oderwaniu od całości postanowień ustawy. Tak przeprowadzona analiza pozwala przyjąć, że ust. 7 w art. 86b powinien mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy brak decyzji jest następstwem sytuacji określonej w ust. 3, czyli wtedy, kiedy strona nie dopełniła obowiązku określonego w ust. 1 lub ust. 2 w art. 86b.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawione wątpliwości prawne nawiązują wprost do skutków prawnych niedotrzymania przez organy administracji terminów załatwiania sprawy, określonych w art. 35 par. 3 Kpa. W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że terminy te mają charakter procesowy i należą do środków dyscyplinujących organy administracji. Naruszenie terminów procesowych jednak nie powoduje przedawnienia orzekania i nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie może ono zatem stanowić także podstawy podnoszenia zarzutu wadliwości samego rozstrzygnięcia. Stanowi natomiast wadliwość postępowania, która może wywołać określone skutki procesowe /Kmieciak Zbigniew: Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, str. 153; Adamiak Barbara, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 245; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. I SA 481/83 - ONSA 1983 Nr 2 poz. 65; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1990 r. III CZP 33/90 - OSNCAP 1991 nr 1 poz. 3/. W odniesieniu do organów administracji chodzi tu o skutki procesowe w postaci wykonania obowiązku zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy /art. 36 par. 1/, obowiązku rozpoznania zażalenia strony i podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości /art. 37 par. 2/, a w odniesieniu do pracownika organu administracji, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie - o odpowiedzialność porządkową lub dyscyplinarną albo inną odpowiedzialność przewidzianą w przepisach prawa /art. 38/. Jeśli chodzi o stronę, to skutki procesowe niezachowania przez organ administracji terminu załatwienia sprawy dotyczą jej uprawnień do wniesienia zażalenia do organu administracji państwowej wyższego stopnia /art. 37 par. 1/, skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, a także możliwości dochodzenia odszkodowania na podstawie przepisów kodeksu cywilnego za szkodę spowodowaną nieterminowym załatwieniem sprawy administracyjnej.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, zwana dalej ustawą, nie zawiera żadnych przepisów, które pozwalałyby - na użytek materii uregulowanej tą ustawą - na odstępstwa w zakresie odmiennego ujmowania charakteru przepisu art. 35 par. 3 Kpa. Jednakże istota zagadnienia prawnego przedstawionego do wyjaśnienia w tej sprawie nie sprowadza się do kwestii procesowych, ale dotyczy podstaw stosowania przepisów określających sankcje administracyjne. Wyjaśnienie wątpliwości prawnej więc wymaga przede wszystkim rozważenia istoty opłaty, o której mowa w art. 86b ust. 7 tej ustawy, oraz relacji między tą opłatą a decyzją o dopuszczalnej emisji substancji zanieczyszczających powietrze, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy.
Ochrona wszystkich elementów przyrodniczych środowiska jest obowiązkiem konstytucyjnym /art. 86 Konstytucji/. Obowiązek ten spoczywa także na podmiotach gospodarczych i innych jednostkach organizacyjnych, które w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej oddziałują na środowisko przez emitowanie zanieczyszczeń. Jakkolwiek zanieczyszczanie powietrza w toku procesu produkcyjnego jest niepożądane, to jednak zarazem jest to zjawisko nieuchronne. Dlatego też ochrona powietrza przed zanieczyszczeniem w głównej mierze polega na minimalizowaniu emisji substancji zanieczyszczających przez podejmowanie wszelkich dostępnych działań /art. 25 i następne ustawy/. Na jednostkach organizacyjnych, a więc także przedsiębiorstwach, powodujących wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających, spoczywa obowiązek prowadzenia pomiarów stężeń substancji zanieczyszczających /art. 28 ustawy/. Rozmiar dopuszczalnej emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych przez jednostki organizacyjne podlega ścisłej reglamentacji z punktu widzenia wymagań ochrony powietrza. Znajduje to wyraz przede wszystkim w tym, że rodzaj i ilość substancji dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza przez jednostkę organizacyjną podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej, co nie zwalnia tej jednostki od odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem powietrza /art. 30 ust. 1 i 2 ustawy/. Oznacza to, że emisja substancji zanieczyszczających przez jednostkę organizacyjną, dla której nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej rodzaju i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, stanowi delikt administracyjny.
Jednostki organizacyjne ponoszą opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, które obejmują także opłatę za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza /art. 86 ustawy/. Opłatę za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza ustala się w zależności od ich rodzaju i ilości /art. 86a ustawy/ w drodze decyzji administracyjnej. Opłata, o której mowa, jest prostą konsekwencją wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza, a jej wysokość zależy wyłącznie od rodzaju i ilości zanieczyszczeń. Jest to więc opłata, której wysokość pozostaje w ścisłym związku z obiektywnym miernikiem, jakim jest faktyczne zanieczyszczenie wprowadzone do powietrza. Niezależnie od tej opłaty, gdy jednostka organizacyjna, dla której ustalono rodzaj i ilość dopuszczonych zanieczyszczeń na podstawie art. 30 ustawy, dopuści się przekroczenia dopuszczonych zanieczyszczeń, wymierza się karę pieniężną /art. 110 ust. 1 ustawy/. Natomiast gdy jednostka organizacyjna wprowadzająca zanieczyszczenia do powietrza nie ma decyzji o ustaleniu rodzaju i ilości dopuszczonych zanieczyszczeń, o której mowa w art. 30 ustawy, jest obowiązana ponieść opłatę za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza podwyższoną o 100 proc. /art. 86b ust. 7/.
Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że jakkolwiek w przepisie art. 86b ust. 7 ustawy mowa jest o opłacie za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza podwyższonej o 100 proc., to gdy chodzi o jednostkę organizacyjną nie mającą decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, na opłatę tę składają się w istocie dwie opłaty zasadniczo różne z punktu widzenia przesłanek ich poniesienia. Po pierwsze, opłata ta obejmuje opłatę za faktyczne zanieczyszczenie wprowadzone przez jednostkę organizacyjną do powietrza, której wysokość zależy wyłącznie od rodzaju i ilości wprowadzonych do powietrza zanieczyszczeń, a więc taką samą opłatę, jaką ponosi jednostka organizacyjna mająca decyzję, o której mowa w art. 30 ustawy. Po drugie jednak, opłata ta obejmuje opłatę dodatkową za to, że jednostka organizacyjna me ma decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, a jej wysokość określa opłata za wprowadzone do powietrza zanieczyszczenia. Istotą podstawy do nałożenia na jednostkę organizacyjną tej drugiej, dodatkowej opłaty jest nie to, że wprowadza zanieczyszczenie do powietrza, ale to, że nie ma decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, ustalającej dla tej jednostki rodzaj i ilość zanieczyszczeń dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. W rzeczy samej więc jest to sankcja administracyjna za naruszenie zakazu wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza przez jednostkę organizacyjną, dla której nie ustalono w drodze decyzji rodzaju i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. Jest to sankcja za naruszenie zakazu wynikającego z przepisu prawa administracyjnego, której celem jest dyscyplinowanie adresatów normy w kierunku przestrzegania przepisów prawa. W omawianym wypadku celem tej sankcji jest zapobieżenie emitowaniu zanieczyszczeń do powietrza bez uprzedniego ustalenia w drodze decyzji zanieczyszczeń dopuszczalnych. Chodzi więc o stworzenie i osiągnięcie takiego stanu, żeby jednostki organizacyjne, które wprowadzają zanieczyszczenia do powietrza, miały ustalone rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających, których wprowadzenie do powietrza jest dopuszczone.
Skoro wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez jednostkę organizacyjną nie mającą decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, stanowi naruszenie prawa, za które ustawa przewiduje określoną sankcję prawną w postaci zapłaty określonej kwoty, powstaje problem, jaka jest istota odpowiedzialności za tego rodzaju naruszenie prawa, gdy zważyć, że taka sankcja wykazuje podobieństwo do kary.
Trafne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że nie można podzielić poglądu, iż nałożenie sankcji pieniężnej może nastąpić tylko w trybie przewidzianym przez prawo karne /karne skarbowe lub karnoadministracyjne/ z tego powodu, że tylko w takim postępowaniu odpowiedzialność może mieć zastosowanie po udowodnieniu winy, a więc elementu subiektywnego, a podmiot, który nie dopełnił obowiązku, musi mieć możliwość wykazania, że nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. K 17/97 - OTK 1998 nr 3 poz. 30/. Zastosowanie sankcji pieniężnej za naruszenie określonych w ustawie nakazów lub zakazów administracyjnych jest dopuszczalne także w postępowaniu administracyjnym. Nie jest to równoznaczne z całkowitym wyłączeniem możliwości wykazania w tym postępowaniu, że naruszenie prawa nastąpiło wyłącznie z przyczyn niezależnych od podmiotu, który nie dopełnił obowiązku. Nawiązując do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 /OTK 1994 część I poz. 5/, w którym Trybunał rozważał istotę tzw. opłaty manipulacyjnej dodatkowej, określonej w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./, należy stwierdzić, że stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości. Ujawnia się to z całą wyrazistością w postępowaniu przed sądem, w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości /art. 45 ust. 1 Konstytucji/. Rozpatrzenie sprawy przez sąd ma być przede wszystkim sprawiedliwe.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie o wymierzenie opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, gdy jednostka organizacyjna nie ma decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka organizacyjna nie ma takiej decyzji. Okoliczność jednak, że organ administracji państwowej nie załatwił sprawy o wydanie decyzji przewidzianej w art. 30 ustawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, nie może sama przez się przesądzać o wyłączeniu stosowania art. 86b ust. 7 ustawy. Stwierdzenie, czy strona nie ponosi odpowiedzialności za to, że nie ma decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, musi nastąpić indywidualnie w każdej sprawie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, których dopiero łączna ocena może doprowadzić do konkluzji, że w tej konkretnej sprawie wymierzenie dodatkowej opłaty /sankcji o charakterze represyjnym/ byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym z zasadą sprawiedliwości. Do okoliczności istotnych w tego rodzaju sprawie należałoby zaliczyć między innymi to, czy jednostka organizacyjna miała w poprzednim okresie decyzję ustalającą dla niej zanieczyszczenie dopuszczone do wprowadzenia do powietrza, czas wystąpienia o wydanie nowej decyzji w tym przedmiocie oraz przebieg postępowania w takiej sprawie, ale także sposób wypełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku szczególnej staranności w ochronie środowiska i wprowadzaniu w nim zmian zgodnie z prawem.
Odnosząc przytoczone względy do wątpliwości prawnej, tak jak została ona wyrażona w postanowieniu z dnia 6 maja 1998 r., należy stwierdzić, że niezałatwienie przez organ administracji państwowej w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa sprawy o ustalenie rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających powietrze dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza przez jednostkę organizacyjną, w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie wyłącza samo przez się stosowania przepisu art. 86b ust. 7 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.