Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 lipca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1747/97 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w K. na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnych jakie powstały w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Huty im. T.S. S.A. w K. na decyzję Wojewody K. z dnia 22 sierpnia 1997 r. Nr GG. III.7221/166/97/UT w przedmiocie wykupu nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami.
Wątpliwość powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 10 lipca 1997 r. Nr RGG.I/149/93/97/Ostr, wydaną na podstawie na art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, stwierdził zasadność roszczenia Jerzego K. o wykup przez Hutę im. T.S. jego zabudowanej działki nr 23 o pow. 796 m2 w K.-(...) i zobowiązał Hutę im. T.S. S.A. w K. do wykupu tej działki za łączną kwotę 21.206,56 zł. Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Huty im. T.S., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 22 sierpnia 1997 r. Nr GG.III.7221/166/97/UT. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w obrębie strefy ochronnej, utworzonej z uwagi na szkodliwe oddziaływanie Huty na środowisko, co powoduje istotne ograniczenia i utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości i czyni uzasadnionym roszczenie właściciela o wykup nieruchomości.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Huta im. T.S. w K. domagała się jej uchylenia zarzucając, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty wymusza na Hucie - z jej szkodą - wykup gruntu bezużytecznego dla Huty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując powyższą skargę, skład orzekający powziął wątpliwość prawną sformułowaną na wstępie.
Uzasadniając zgłoszoną wątpliwość prawną, powołał się na występujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii rozbieżności. W niektórych sprawach składy orzekające prezentowały bowiem stanowisko, że właściwym rzeczowo do rozstrzygania takiej sprawy jest "terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego". Stanowisko to opierano z reguły na twierdzeniu, że zgłoszony na podstawie art. 84 ustawy wniosek może zostać rozpatrzony jako żądanie wykupu lub zamiany nieruchomości, odpowiadające zadaniom i kompetencjom organów rządowej administracji państwowej w zakresie spraw wywłaszczeniowych. Istotą takiego rozstrzygnięcia jest orzeczenie o obowiązku zapłaty kwoty odpowiadającej wartości nieruchomości, z której ze względu na jej przeznaczenie, właściciel nie może w pełni korzystać lub dokonanie zamiany tej nieruchomości na inną, co odpowiada odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w formie pieniężnej lub przydzielenia nieruchomości zamiennej.
Według odmiennego stanowiska (...), skoro uregulowany w art. 84 ustawy wykup nieruchomości znajdującej się w sferze strefy ochronnej zrealizowany może być wyłącznie na podstawie umowy sprzedaży, a zatem czynności cywilnoprawnej, to przekazanie sprawy z zakresu owego wykupu na drogę administracyjną wymagałoby wyraźnego określenia przez ustawodawcę, iż sprawa ta jest rozstrzygana przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli jest sprawą administracyjną. Skoro zaś brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, iż sprawa dotycząca wykupu nieruchomości w trybie art. 84 ustawy załatwiana jest przez wydanie decyzji administracyjnej, to należy uznać, iż realizacja roszczenia o wykup może nastąpić tylko w drodze postępowania przed sądem powszechnym, zgodnie z ogólną zasadą art. 1 i art. 2 par. 1 Kpc.
Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 29 marca 1995 r. III Po 10/94 /OSNAPU 1995 nr 16 poz. 210/, w którym stwierdzono, że samo wyznaczenie w art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ zadań określonych organów administracji w zakresie wywłaszczenia i gospodarowania gruntami nie oznacza przekazania spraw cywilnych na drogę postępowania administracyjnego. W tym zakresie konieczne są przepisy wyraźne określające, że konkretna sprawa jest rozstrzygana przez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro więc brak jest przepisu stanowiącego, że sprawa dotycząca wymiany nieruchomości w trybie art. 84 ustawy załatwiana jest przez wydanie decyzji administracyjnej, to należy uznać, iż realizacja tego roszczenia następuje w drodze postępowania przed sądem powszechnym, zgodnie z ogólną zasadą art. 1 i art. 2 par. 1 Kpc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że przedstawiona przez skład orzekający wątpliwość prawna odnosi się do art. 84 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1997 r. Nowelizacja tej ustawy, dokonana ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885/, polegająca na skreśleniu w art. 84 w ust. 1 wyrazów "w strefie ochronnej /art. 71 ust. 2/ lub" oraz na zastąpieniu w ust. 2 w zdaniach pierwszym i trzecim wyrazów "terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego" wyrazami "organ właściwy do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości", w żadnym stopniu nie dezaktualizuje zgłoszonej do wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej. Stosownie zaś do art. 84 ust. 1 i 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie, właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej /art. 71 ust. 1/ lub na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obszarze parku wiejskiego może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. W sprawach wykupu lub zamiany takiej nieruchomości właściwy jest organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o wywłaszczaniu nieruchomości. Koszty wykupu lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna określona przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego.
Tak sformułowany przepis art. 84 ust. 1 i 2 ustawy może nasuwać uzasadnioną wątpliwość, czy do merytorycznego rozstrzygania o roszczeniu właściciela nieruchomości o jej wykup lub zamianę właściwa jest droga administracyjna, czy sądowa. Zagadnienie to wywołuje kontrowersje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na istnienie tych kontrowersji wskazuje także powołane już postanowienie z dnia 29 marca 1995 r. Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym oraz postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 stycznia 1998 r., III PO 10/97 /OSNAPU 1998 Nr 23 poz. 698/.
Wydaje się bezsporne, że wykup lub zamiana nieruchomości, prowadzące w swej istocie do przeniesienia własności nieruchomości, mają charakter cywilnoprawny, na co przede wszystkim wskazuje ich regulacja prawnomaterialna zawarta w przepisach art. 155 par. 1 i art. 603-604 Kodeksu cywilnego. Należy także podzielić trafność stanowiska, że art. 84 ust. 1 i 2 ustawy, w przeciwieństwie do innych przepisów działu IV tej ustawy /art. 82 ust. 2 i art. 83/, w wyraźny sposób nie wskazuje, że organ administracji tam wymieniony został umocowany do rozstrzygania żądań właściciela nieruchomości o wykup lub zamianę nieruchomości przez wydanie decyzji administracyjnej. Zważywszy zatem, że art. 2 Kpc statuuje zasadę nadrzędności oraz domniemania drogi sądowej w sprawach cywilnych, to brak w art. 84 ust. 2 ustawy wyraźnego przekazania określonych w ust. 1 tego artykułu roszczeń na drogę administracyjną /art. 2 par. 3 Kpc/, winien przemawiać za przyjęciem stanowiska, iż do rozpatrywania spraw, o których mowa w art. 84 ust. 1 ustawy właściwa jest droga postępowania sądowego przed sądem powszechnym.
Nie oznacza to jednakże, iż sprawy rozstrzygane w ramach omawianego przepisu były w całości wyłączone z kognicji organów administracji publicznej - w tym z uprawnień o charakterze decyzyjnym. Po pierwsze, stosownie do art. 2 par. 3 Kpc, sprawy nie przestają być cywilne także w przypadku, gdy rozstrzyganie ich zostało przekazane do właściwości innych organów, w tym administracyjnych. Po wtóre, art. 84 ust. 2 ustawy, aczkolwiek mało precyzyjny, zawiera normę ustanawiającą właściwość organu administracji do wydawania decyzji administracyjnych w ściśle określonym zakresie. Według bowiem art. 84 ust. 2 zdanie ostatnie koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna określona przez kierownika urzędu rejonowego. Otóż, sformułowanie, że organ "określa" jednostkę, która ponosi koszty, wyraźnie koliduje z argumentacją o wyłączności w omawianych sprawach drogi sądowej i o kompetencjach wyłącznie techniczno-organizacyjnych kierownika urzędu rejonowego. Określenie jednostki organizacyjnej, obowiązanej do poniesienia kosztów nabycia lub zamiany nieruchomości, a zatem w istocie rzeczy wyznaczenie w sposób pośredni podmiotu, który ma być stroną czynności cywilnoprawnej wykupu lub zamiany nieruchomości oraz nałożenie bezpośrednio na ten podmiot obowiązku poniesienia kosztów nabycia lub zamiany nieruchomości, może nastąpić - stosownie do art. 104 par. 1 w związku z art. 6 Kpa - wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami w zakresie uprawnień do zakwestionowania takiej decyzji, łącznie ze skargą do sądu administracyjnego.
Należy zatem wyprowadzić z tego wniosek, że wykup lub zamiana nieruchomości w trybie art. 84 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w sprawie decyzji ostatecznej /a także po nowelizacji z dnia 29 sierpnia 1997 r./, powinny być realizowane poprzez złożenie przez właściciela nieruchomości stosownego żądania właściwemu kierownikowi urzędu rejonowego - organowi właściwemu do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości, a następnie po wydaniu przez ten organ decyzji określającej jednostkę organizacyjną ponoszącą koszty nabycia lub zamiany nieruchomości, sprawa w zakresie merytorycznym, o charakterze wyłącznie cywilnym - dotycząca przeniesienia własności nieruchomości - winna być rozstrzygana, w razie sporu, przez sąd powszechny. Należy przy tym podkreślić, że norma zawarta w art. 84 ust. 2 ustawy, ograniczająca kompetencje decyzyjne organu administracji wyłącznie do określania jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty nabycia lub zamiany nieruchomości, stanowi dodatkową okoliczność wskazującą na niedopuszczalność drogi administracyjnej w zakresie wykraczającym poza powyższą - incydentalną kognicję tego organu.
Prowadzi to do konkluzji, iż dochodzenie przez właściciela nieruchomości, położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy, roszczenia o wykup takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym, z tym że określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy.
Za przyjęciem takiego poglądu przemawia także zmiana art. 84 ust. 2 ustawy dokonana ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, która wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Po tej nowelizacji przepis ten ma następujące brzmienie: "W sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna nabywająca lub zamieniająca nieruchomość." Przy takim brzmieniu art. 84 ust. 2 ustawy nie jest wymagane określenie przez organ administracyjny jednostki organizacyjnej, która ma ponosić koszty nabycia lub zamiany nieruchomości. Będzie to zawsze jednostka organizacyjna nabywająca lub zamieniająca nieruchomość. Takie zaś ustalenie może pozostawać w wyłącznej kognicji sądu powszechnego bez konieczności współdziałania decyzyjnego organu administracji. Ponadto znowelizowany art. 84 ust. 2 w zakresie ustalenia ceny wykupu nie odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, lecz do przepisów, w zakresie zarówno ustalania, jak i wypłacania ceny, według przepisów o gospodarce nieruchomościami, to jest do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Przepisy tej ustawy zaś zawierają regulację dotyczącą odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości /art. 128 i nast./, ale również regulację dotyczącą cen nieruchomości /opłat i rozliczeń za nieruchomości - art. 67 i nast./. Nie jest przy tym wykluczone, iż chodzi o tę drugą regulację, która obowiązuje w obrocie / a więc przy czynnościach cywilnoprawnych/, a nie w postępowaniu administracyjnym. Na tle stanu prawnego wynikającego z powyższej zmiany art. 84 ustawy, nie powinno być zatem wątpliwości, że sprawy dotyczące wykupu lub zamiany nieruchomości na podstawie tego przepisu nie podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.