Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy, w której powstała wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, jest następujący:
Decyzją z dnia 11 czerwca 1996 r. nr (...) Wojewoda (...), na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zwanej dalej ustawą, oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Czesława K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 26 marca 1996 r. nr 425/96, orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości gruntowej położonej w W., oznaczonej jako działki nr ewid. 36 w obrębie 46 i nr ewid. 67 w obrębie 43, o ogólnej powierzchni 7.206 m2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że wniosek Czesława K. o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wpłynął do Urzędu (...) w dniu 26 lutego 1991 r. i z tym dniem - zgodnie z art. 61 par. 3 Kpa - nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie. Tymczasem w innej sprawie decyzją nr 86/93 z dnia 26 lutego 1993 r. Wojewoda stwierdził na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, zwanej dalej ustawą zmieniającą, nabycie przez Hutę (...) S.A. prawa wieczystego użytkowania tego gruntu. Nabycie użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., a więc przed złożeniem przez Czesława K. wniosku o zwrot nieruchomości. Decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego ma jedynie deklaratoryjny charakter. Organ powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 163/93, w której wyjaśniono, że nie można na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy orzec o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nią nie władają. Z kolei w uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93 Sąd Najwyższy stwierdził expressis verbis, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Zgodnie z tymi uchwałami należy przyjąć, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę władania nieruchomością stanowi negatywną przesłankę zwrotu, a ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jest jednym z przypadków takiej utraty władania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Czesław K. podał, że wniosek o zwrot nieruchomości złożył po raz pierwszy w czerwcu 1990 r., a w dniu 26 lutego 1991 r., złożył go ponownie, zaniepokojony brakiem postępu w sprawie. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest wykorzystywana niezgodnie z celem nabycia, zamiast bowiem projektowanej strefy zieleni izolacyjnej urządzone zostały na niej ogródki warzywne o trudnym do ustalenia charakterze, co stanowi naruszenie postanowień art. 47 ust. 4 ustawy. Rozpatrywanie jego wniosków o zwrot nieruchomości trwało pięć lat, a w tym czasie Wojewoda wydał w dniu 26 lutego 1993 r. decyzję o stwierdzeniu nabycia przez Hutę (...) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W postępowaniu tym skarżący nie brał udziału, a o wydaniu decyzji dowiedział się przypadkowo.
Rozpatrując skargę, skład orzekający powziął wątpliwość, czy trafny jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż złożenie na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r., a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, powoduje, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę, rozstrzygnięcie powyższej wątpliwości wiąże się z kwestią rozumienia zwrotu zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, iż przewidziane w tym przepisie nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu "nie narusza praw osób trzecich". Sformułowanie powyższe nie doczekało się - w ocenie składu orzekającego - jednolitej wykładni w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego wątpliwość prawną jednak nie wskazano, jakie poglądy i stanowiska zostały zaprezentowane w orzecznictwie sądowym i w doktrynie prawa co do wykładni powyższego zwrotu.
Rozpatrując przedstawioną wątpliwość prawną skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:
Należy podzielić pogląd wyrażony przez skład orzekający w sprawie, że możliwość realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z art. 69 ust. 1 ustawy kształtuje stosunek, w jakim roszczenie pozostaje do przepisów art. 2 ust. 1 i 2 /i odpowiednio art. 2a, 2e i 2f/ ustawy zmieniającej. Jakkolwiek ustawy te utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, to jednak przepisy tych ustaw są podstawą orzekania, ponieważ Sąd ocenia legalność decyzji na podstawie stanu prawnego obowiązującego w czasie jej wydania.
Art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera przepis, iż nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, nie narusza praw osób trzecich. Zostało to wyrażone w zdaniu drugim art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wymaga więc rozstrzygnięcia problem wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym i postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz dochodzonymi w tych postępowaniach roszczeniami.
W zasadzie jako odosobniony i odbiegający od dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego należy ocenić pogląd /wyrażony m.in. w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r., III RN 16/97 i III RN 15/97 - OSNAPU 1997 Nr 21 poz. 412 i 413/, że wynik postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek o zwrot złożony został po dniu 5 grudnia 1990 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa dla postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, jednakże sam fakt wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 tej ustawy, która w odniesieniu do oznaczonego podmiotu stwierdza przekształcenie z dniem 5 grudnia 1990 r. zarządu określoną nieruchomością w wieczyste użytkowanie tej nieruchomości, nie narusza prawa poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego do wystąpienia z wnioskiem o zwrot takiej nieruchomości. Zwrot taki będzie jednak możliwy dopiero po uprzednim rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego.
Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i NSA, oraz w zdaniu odrębnym do powyższych wyroków Sądu Najwyższego, dominuje pogląd odmienny. Zgodnie z tym orzecznictwem należy przyjąć, że zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowanie, iż przewidziane w tych przepisach uwłaszczenie określonych podmiotów nie narusza praw osób trzecich, obejmuje również roszczenie podmiotu wywłaszczonego lub jego następcy prawnego o zwrot nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /po r. A. Józefowicz: zdanie odrębne do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r., III RN 16/97 - OSNAPU 1997 Nr 21 poz. 412, M. Bogusz: glosa do wyroku NSA OZ w Katowicach z dnia 23 września 1996 r., SA/Ka 864/95 - OSP 1997 z. 9 str. 452 i T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, str. 210/. W związku z powyższym nabycie praw, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, nie może następować z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości, wynikającego z art. 69 ust. 1 ustawy /por. A. Józefowicz: jak wyżej oraz NSA OZ w Łodzi w wyroku z dnia 14 marca 1995 r. SA/Ł 1823/94 - nie publ./. Jako prawo majątkowe osób trzecich stanowi ono przeszkodę w nabyciu przez państwową /lub inną/ osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie, a klauzula "nie narusza to praw osób trzecich" powinna być odczytywana jako warunek wystąpienia lub niewystąpienia z mocy prawa skutku w postaci przekształcenia się zarządu w użytkowanie wieczyste /po r. wyrok Sąd Najwyższy z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95 - OSNAPU 1995 Nr 18 poz. 223./. Należy bowiem podzielić pogląd NSA, że w związku z przewidzianym w art. 47 ust. 4 ustawy zakazem przeznaczania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji, kiedy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podmiot wywłaszczający jest zobowiązany przed dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zwrócić się do poprzedniego właściciela z pytaniem, czy jest zainteresowany jej odzyskaniem. Dopiero wówczas, gdy osoba ta nie wyrazi woli odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, podmiot wywłaszczający może przeznaczyć nieruchomość na inne cele. Zakaz z art. 47 ust. 4 ustawy ma bowiem charakter bezwzględny i nieograniczony czasowo /por. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 7 kwietnia 1997 r., II SA/Kr 1787/96 - nie publ./.
W związku z powyższym należy również zwrócić uwagę na nowe uregulowanie zawarte w art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, który expressis verbis nakłada na organ właściwy w rozumieniu art. 4 pkt 9 tej ustawy, czyli organ reprezentujący Skarb Państwa lub gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami /art. 11 tejże ustawy/, obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu i poinformowania go o możliwości ubiegania się o jej zwrot.
W konsekwencji podzielić należy pogląd Sądu Najwyższego /wyrażony w wyroku z dnia 8 lutego 1996 r., III ARN 65/95 - OSNAPU 1996 Nr 16 poz. 219; podobnie NSA OZ w Krakowie w powoływanym wyżej wyroku./, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej /lub innej/ osoby prawnej, nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi.
W związku z taką interpretacją postanowień art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy i ich relacji do postanowień art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, iż przewidziane w nim możliwości uwłaszczenia mieniem Skarbu Państwa i mieniem komunalnym określonych podmiotów "nie naruszają praw osób trzecich", należy przyjąć, że data wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc data dokonania przez stronę określonej czynności procesowej, jaką jest złożenie wniosku o wszczęcie postępowania, nie może decydować o możliwości realizacji przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego materialnoprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości, jeśli roszczenie to jest zasadne, to znaczy jeżeli najpóźniej w dniu 5 grudnia 1990 r. zaistniały materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości, a w szczególności nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Oznacza to, że również złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r. wyłącza możliwość uwłaszczenia nią określonych podmiotów /tak przyjął m.in. NSA OZ w Poznaniu w wyroku z dnia 27 czerwca 1997 r., II SA/Po 1876/96 - nie publ./.
W praktyce mogą wystąpić dwie konfiguracje, w jakich pozostawać będą wobec siebie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej nabytej przez Skarb Państwa na podstawie wywłaszczenia /art. 2, 2a, 2e i 2f ustawy zmieniającej / i w sprawie zwrotu tej nieruchomości /art. 69 ust. 1 ustawy/.
W sytuacji pierwszej, kiedy przed wszczęciem albo w toku postępowania uwłaszczeniowego poprzedni właściciel lub jego następca prawny zgłosi wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Rozstrzygnięcie o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi bowiem zagadnienie wstępne w postępowaniu uwłaszczeniowym, skoro uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich /art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej/, do których - jak wyżej wskazano - zaliczyć należy również poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, objętej postępowaniem uwłaszczeniowym /por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 maja 1994 r., SA/Gd 17/94 - Wokanda 1994 nr 11 str. 32 i T. Woś: op. cit., str. 212/. Nieprzestrzeganie powyższej zasady i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego ostateczną decyzją przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będzie uzasadniać żądanie jego wznowienia w przypadku, jeśli strona nie brała w nim udziału bez własnej winy /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/ lub stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 47 ust. 4 ustawy i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej/, jeżeli w postępowaniu o zwrot nieruchomości ustalono, że nieruchomość wywłaszczona została użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o jej wywłaszczeniu.
W sytuacji natomiast drugiej, kiedy organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe /a więc właściwy wojewoda lub zarząd gminy; art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej./ stwierdzi, że wniosek o uwłaszczenie dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub gminę w drodze wywłaszczenia, rozstrzygnięcie tego wniosku i wydanie decyzji kończącej postępowanie uwłaszczeniowe nie może nastąpić bez wcześniejszego ustalenia, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu z art. 47 ust. 4 ustawy oraz postanowień art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wyłączającego uwłaszczenie z naruszeniem praw osób trzecich, w tym i poprzedniego właściciela nieruchomości.
Skoro jednak ustalenie, czy nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie na wniosek poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, należy przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe - stosownie do ogólnej zasady postępowania administracyjnego, zawartej w art. 9 Kpa, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków - powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy. Osoby te mają bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa wynikający z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 47 ust. 4 ustawy i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca prawny wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać - jak już wyżej była mowa - zawieszone na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Jeżeli natomiast osoby te nie złożą w zakreślonym terminie wniosku o zwrot nieruchomości, należy przyjąć, że po upływie tego terminu ustają przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego.
W związku z powyższym podkreślić należy również, że podobne rozwiązanie przyjęte zostało w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 2 tej ustawy organ właściwy w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy /art. 4 pkt 9/ jest zobowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcę prawnego o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu i poinformować go o możliwości ubiegania się o jej zwrot. Jeżeli osoby te nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasa /art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami/.
Przedstawione rozważania w zakresie dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości prawnej wyrażonej w sentencji postanowienia składu orzekającego prowadzą do wniosku, że złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej, nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Leszka Włoskiewicza do uchwały z dnia 15 lutego 1999 r. OPS 15/98
Jako współsprawozdawca starałem się wykazać, że od wyjaśnienia przedstawionych przez skład orzekający wątpliwości prawnych nie zależy rozpoznanie skargi w sprawie o zwrot nieruchomości, natomiast wątpliwości, jakie nasuwa przede wszystkim klauzula "nie narusza to praw osób trzecich", mogłyby i powinny stanowić przedmiot wystąpienia w sprawie uwłaszczeniowej /sprawie o uwłaszczenie państwowej osoby prawnej na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./.
Uchwała podjęta w sprawie o zwrot nieruchomości, ale odnosząca się przecież do art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy zmieniającej, wywołuje szczególne następstwa. Skład orzekający bowiem, stosując się do jej treści i wyrażonego w uzasadnieniu poglądu prawnego, może nie tylko spowodować wszczęcie, lecz również w oczywisty sposób wpłynąć na wynik postępowań nadzwyczajnych dotyczących sprawy uwłaszczeniowej i - chociaż nie wprost, ale skutecznie - jednym orzeczeniem załatwić różne spraw.
Skład orzekający pozostaje związany uchwałą, wojewoda zaś - właściwy również w sprawie uwłaszczeniowej - oceną prawną sądu, uwłaszczony podmiot zaś będzie miał ograniczone możliwości obrony w postępowaniach nadzwyczajnych. W rezultacie uwłaszczony podmiot zostanie także ograniczony w swym prawie do sądowej kontroli, jeżeli sąd - rozpoznając skargę na decyzje odmawiające lub stwierdzające nieważność uwłaszczenia - uzna, że wątpliwości dotyczące klauzuli "nie narusza to praw osób trzecich" zostały już wyjaśnione w orzecznictwie i uchwała podjęta w sprawie o zwrot nieruchomości znajduje zastosowanie w sprawie uwłaszczeniowej.
Również i z powyższych przyczyn - podtrzymując wywody przedstawione we współsprawozdaniu - uważam, że należało odmówić udzielenia odpowiedzi.
Ponadto nie zgadzam się z poglądami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały.
Przede wszystkim uważam, że - jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r. III ARN 58/96 /OSN 1996 nr 15 poz. 207/ - "wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do formułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych mających w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia (...) praw przyznanych (...) przez ustawę nie są dopuszczalne".
Uważam, że wykładnia może polegać wyłącznie na wydobyciu treści mieszczących się w sformułowaniach użytych przez ustawodawcę i nie może prowadzić do uzupełniania tekstu prawnego. Dlatego - w moim przekonaniu - sformułowanie "nie narusza to praw osób trzecich" nie może być odczytywane "jako warunek wystąpienia lub niewystąpienia z mocy prawa skutku w postaci przekształcenia się zarządu w użytkowanie wieczyste", gdyż osiągnięcie takiego znaczenia wymaga uzupełnienia tekstu ustawy zwrotem "jeżeli" lub "pod warunkiem, że" czy też zwrotem podobnym. Natomiast jeżeli klauzuli, o którą chodzi, nadać znaczenie przyjęte w uchwale, uwłaszczenie następowałoby według formuły: "z mocy prawa i pod warunkiem, że nie narusza to praw osób trzecich", czyli w istocie "z mocy prawa, jeżeli tak postanowi właściwy organ", a zatem ex lege i równocześnie uznaniowo, z oczywistą przewagą uznania wyłączającego skutek ustawowy.
Uważam, powołując się na uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 10/91 w sprawie wykładni art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że "racjonalny prawodawca nie wprowadza do ustawy normy (...), która byłaby w tej samej ustawie wyłączona przez inną normę (...)". Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił również, że art. 8 ustawy zmieniającej stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ustawy.
Jeżeli art. 8 stanowi lex specialis w stosunku do art. 2, zawarta w art. 2 ust. 1 zdanie drugie klauzula "nie narusza to praw osób trzecich" nie może stanowić "warunku wystąpienia z mocy prawa skutku w postaci przekształcenia się zarządu w użytkowanie wieczyste", gdyż w przeciwnym razie właśnie ona chroniłaby posiadaczy garaży przed uwłaszczeniem państwowej osoby prawnej i rozważanie wzajemnego stosunku do tych norm byłoby zbędne.
Z kolei /aby poruszyć jeszcze inny aspekt przemawiający przeciwko przyjętej w uchwale interpretacji/ pogląd, że nabycie użytkowania wieczystego narusza prawa osób trzecich, rodzi zagadnienie, dlaczego ochrona obejmuje tylko tych poprzednich właścicieli, których gruntami zarządzają państwowe osoby prawne, i pomija - wbrew konstytucyjnej zasadzie równości - tych, których grunty mają już w użytkowaniu wieczystym inne osoby prawne, np. spółdzielnie mieszkaniowe, podczas gdy z praktyki sądowej wiadomo, że również spółdzielnie nie wykorzystują gruntów zgodnie z celami wywłaszczenia. Przyjęta w uchwale interpretacja prowadzi do konkluzji, że wśród osób będących w tej samej sytuacji prawnej są poprzedni właściciele, którym ustawodawca zapewnia zwrot utraconej własności, oraz tacy, których roszczeń nie chce zaspokoić.
Nie godzę się również na założenie, aby ochrona praw osób trzecich miała zawsze obciążać państwową osobę prawną, gdyż z praktyki sądowej znane są przypadki, kiedy państwowa osoba prawna otrzymała grunt w zarząd na cel inny niż ten, na który dokonano wywłaszczenia, i nie ona była inicjatorem wywłaszczenia.
Należy ponadto rozważyć, czy rzeczywiście sytuacja poprzedniego właściciela stanie się oczywiście lepsza, jeżeli nie dojdzie do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, w szczególności - czy zwrot wywłaszczonej nieruchomości będzie możliwy od razu. Nie - w moim przekonaniu.
Nawet wówczas, gdy do uwłaszczenia nie doszło z innych przyczyn /np. nie dowiedziono prawa zarządu/, państwowa osoba prawna może blokować zwrot korzystając z ochrony posiadania i dopiero windykacja pozwoli Skarbowi Państwa odzyskać władanie nieruchomością. Natomiast jeżeli do przekształcenia zarządu w użytkowanie wieczyste nie dojdzie ze względu na prawa osób trzecich, pozostanie przecież zarząd i dopóki państwowa osoba prawna nie zostanie pozbawiona tego tytułu do gruntu, dopóty grunt nie będzie we władaniu Skarbu Państwa.
Nasuwa się więc pytanie, czy twierdzenie, że uwłaszczenie narusza prawa poprzedniego właściciela, ma jakiekolwiek uzasadnienie prawne, skoro odmowa uwłaszczenia nie jest równoznaczna z możliwością zwrotu nieruchomości.
W moim przekonaniu roszczenia poprzednich właścicieli najpewniej mogą zostać zaspokojone przez zastosowanie instytucji prawa cywilnego. Uważam bowiem, że Skarb Państwa, który dokonał wywłaszczenia na ściśle określony cel i nie zadbał o to, aby cel zrealizowano, przy czym nawet nie ma gruntu we władaniu, powinien ponosić odpowiedzialność za czyn niedozwolony.