Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 maja 1999 r. V SA 2201/98 wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.
Uzasadniając wystąpienie skład orzekający podniósł, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 19 października 1998 r. wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 10 i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, zwanej dalej ustawą o kombatantach, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa, utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 września 1998 r. o odmowie przyznania Henryce B. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że zmarły mąż odwołującej się posiadał uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności, którą prowadził w ramach czynnej służby wojskowej w LWP w okresie od 20 października 1946 r. do 13 lutego 1947 r., jednakże podczas tej służby nie brał udziału w walkach z oddziałami UPA lub grupami Wehrwolfu. Wskazano, że Longin B. chociaż nie był kombatantem ani inną osobą uprawnioną w rozumieniu art. 10 ustawy o kombatantach, to jednak z mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy gdyby żył, to zachowałby uprawnienia kombatanckie. Po jego śmierci, uprawnienia nie przysługują wdowie, gdyż art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach nie wymienia wdów /wdowców/ po osobach, które zachowały uprawnienia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Henryka B. zarzuciła niezgodność z prawem decyzji, wywodząc, że ustawa o kombatantach przewiduje uprawnienia do świadczeń także dla wdów po osobach pierwotnie uprawnionych. Podkreśliła, że uprawnienia Longina B. nie powinny być kwestionowane, skoro po śmierci męża otrzymała zaświadczenie z Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, iż został on pozytywnie zweryfikowany.
Zdaniem składu orzekającego, w związku z rozpoznaniem powyższej sprawy wyłoniły się istotne wątpliwości prawne dotyczące uprawnień wdów /wdowców/ po osobie, która gdyby żyła, zachowałaby uprawnienia kombatanckie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach - jako żołnierz z poboru, który pełnił służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r.
Według tego przepisu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/ i obowiązującego od dnia 31 lipca 1997 r., pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 - 1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art.
- Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939, lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r.
Wymieniony przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach dotyczy wprost wymienionych w nim grup osób, które tracą, bądź zachowują, uprawnienia kombatanckie i nie wymienia wdów /wdowców/ po tych osobach. Omawiany przepis w brzmieniu przed nowelizacją, przewidujący obligatoryjne pozbawianie uprawnień kombatanckich uzyskanych wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 - 1956 w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", także normował w sposób wyraźny jedynie zagadnienie utraty uprawnień pierwotnych i nie wymieniał wdów /wdowców/ po objętych nim osobach.
Skład orzekający podniósł, że Sąd Najwyższy podejmując uchwałę z dnia 25 stycznia 1996 r., III AZP 32/95 /OSNAPU 1996 nr 15 poz. 206/,wypowiedział się, iż na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 4 i ust. 5 ustawy o kombatantach można pozbawić uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w związku z ust. 3 tej ustawy, wdowę lub wdowca - emerytów lub rencistów pozostałych po osobach, które uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". Ponadto w uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach należy rozumieć nie tylko wprost, tzn. w ten sposób, że stanowi on podstawę pozbawienia uprawnień samego kombatanta, ale także w ten sposób, że daje on podstawę do pozbawienia uprawnień osób, które wywodzą swe prawa wyłącznie z istnienia uprawnień kombatanta. W uzasadnieniu również wskazano, że istnienie stanu, w którym sam kombatant byłby pozbawiony uprawnień ze względu na to, że wyłączną podstawą ich nabycia było "uczestnictwo w walkach o utrwalenie władzy ludowej", daje podstawę do pozbawienia uprawnień wdowy po kombatancie jako korzystającej z uprawnienia pochodnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 68 poz. 436/ jednolicie przyjmowany był pogląd, że uprawnienia wdowy /wdowca/ mają charakter pochodny, a ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie gdyby żył. Zdaniem składu orzekającego taki sposób rozumowania zastosowany do interpretacji art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach w brzmieniu aktualnie obowiązującym mógłby prowadzić do wniosku, że zachowane tym przepisem uprawnienia pierwotne "żołnierza z poboru (...)" przechodzą w razie jego śmierci na wdowę. Walorem takiego rozumienia art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach jest to, że nie powoduje zróżnicowania sytuacji wdów /wdowców/ po osobach pierwotnie uprawnionych.
Skład orzekający zauważył jednocześnie, że o ile wygaszenie uprawnień pochodnych w sytuacji utraty będących ich źródłem uprawnień pierwotnych nie nasuwa zastrzeżeń, o tyle wątpliwe wydaje się, czy z samego faktu, że gdyby pierwotnie uprawniony żył, to zachowałby uprawnienia - można wyprowadzić wniosek, że w każdym przypadku bez wyraźnego w tym względzie przepisu prawa uprawnienia te przechodzą na wdowę /wdowca/. Przewidziane ustawą o kombatantach unormowania mają bowiem charakter wyjątkowy, wynikający z potrzeby uhonorowania osób szczególnie dla Polski zasłużonych i z tego względu nie mogą być wykładane rozszerzająco, lecz winny być interpretowane ściśle.
Ustawa o kombatantach w art. 10 wyjaśniła, że "innymi osobami uprawnionymi" są osoby wymienione w art. 2 i art.
- Wprawdzie powyższy przepis zawarty jest w rozdziale poświęconym uprawnieniom pracowniczym, to jednak w żadnym razie nie można uznać, że określenie "inne osoby uprawnione" użyte w innych przepisach, np. w art. 16 i art. 20 tej ustawy ma inny sens znaczeniowy, gdyż naruszałoby to podstawowe reguły wykładni prawa. Skład orzekający zauważył przy tym, że przedmiotem objaśnienia ustawowego jest ujęte w cudzysłów pojęcie "inne osoby uprawnione", a nie "inne osoby uprawnione pozostające w zatrudnieniu". Uprawnienia kombatanckie przysługują zatem kombatantom w rozumieniu art. 1 oraz innym osobom uprawnionym określonym w art. 2 i art. 4, a także "wdowom lub wdowcom" - emerytom i rencistom pozostającym po wyżej wymienionych osobach.
Dodatkową grupę osób uprawnionych wymieniono w przepisie przejściowym art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. W przepisie tym, jak już wspomniano wyżej, nie wymieniono wdów /wdowców/ po osobach zachowujących z jego mocy uprawnienia. Skłoniło to skład orzekający do wyrażenia przekonania, że podstawy prawnej uprawnień wdów /wdowców/ - emerytów i rencistów po kombatantach i innych osobach uprawnionych, należy upatrywać w art. 20 ust. 3 w zw. z art. 10 ustawy o kombatantach, co oznaczałoby, że wdowom po żołnierzach z poboru, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy uprawnienia nie przysługują, a konsekwencją takiego rozumienia przepisów ustawy w odniesieniu do uprawnień pochodnych jest zróżnicowanie sytuacji wdów /wdowców/ po osobach, które gdyby żyły, to zachowałyby uprawnienia. Na poparcie tego poglądu skład orzekający podniósł także, że zamiarem ustawodawcy w odniesieniu do żołnierzy z poboru pełniących służbę w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r., nie będących przecież ani kombatantami ani ofiarami represji w rozumieniu ustawy, było jedynie zapewnienie zachowania praw wcześniej nabytych, ale tylko w odniesieniu do nich samych, na co wskazywać mogłoby umieszczenie art. 25 ustawy o kombatantach w grupie przepisów przejściowych. Skład orzekający zauważył jednak, że takie zróżnicowanie uprawnień socjalnych wdów /wdowców/ po osobach objętych przywilejami z ustawy o kombatantach może budzić wątpliwości co do zgodności z Konstytucją /art. 2, art. 32/ i otwarte pozostaje pytanie, czy ewentualna niezgodność nadaje się do usunięcia w drodze wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna wystąpiła w sprawie, w której zaskarżona decyzja została oparta na określonych ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej. Przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne obejmują stwierdzenie, że mąż skarżącej jako żołnierz z poboru pełnił służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 20 października 1946 r. do 13 lutego 1947 r., jednakże w tym okresie nie uczestniczył w walkach z oddziałami UPA lub grupami Wehrwolfu. W odniesieniu do tego stanu faktycznego organ wyraził w zaskarżonej decyzji pogląd prawny, który sprowadza się do stanowiska, że skoro mąż skarżącej mógł jedynie zachować uprawnienia kombatanckie uzyskane na podstawie dotychczasowych przepisów, stosownie do przepisu art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, to on sam nie jest kombatantem lub inną osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy o kombatantach, gdyż jedynie zachował /zachowałby/ uzyskane wcześniej uprawnienia. Tym samym wdowa po nim nie jest wdową po kombatancie lub innej osobie uprawnionej w rozumieniu art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach.
Skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 maja 1999 r. trafnie zwrócił uwagę, że istota problemu sprowadza się do tego, czy osoba, która zachowuje uprawnienia kombatanckie uzyskane na podstawie dotychczasowych przepisów, stosownie do przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, po której określone uprawnienia przysługują jej małżonkowi /wdowie lub wdowcowi/. Chodzi więc o to, co oznacza, w rozumieniu art. 25 ustawy o kombatantach, zachowanie wcześniej uzyskanych uprawnień.
Nie powinno ulegać wątpliwości, że przepis art. 25 ustawy o kombatantach, zamieszczony w rozdziale zatytułowanym przepisy przejściowe i końcowe, reguluje sytuację prawną osób, które w dniu wejścia w życie tej ustawy posiadały uprawnienia kombatanckie uzyskane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Uregulowanie takie było następstwem innego określenia w ustawie o kombatantach przesłanek uprawniających do uzyskania statusu kombatanta lub innej osoby uprawnionej, aniżeli w poprzednio obowiązujących przepisach. Wprowadzając w ustawie o kombatantach nowe określenie działalności kombatanckiej i działalności równorzędnej z działalnością kombatancką, ustawodawca, w art. 25 ustawy o kombatantach, uregulował sprawę osób, które uzyskały uprawnienia kombatanckie przed dniem wejścia w życie ustawy o kombatantach, na podstawie dotychczasowych przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o kombatantach. Przyjęto jako zasadę, że osoby te zachowują uprawnienia, z wyjątkami określonymi w art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach. W przypadku osób, które uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 ustawy o kombatantach, przyjęto regułę, że osoby te pozbawia się uzyskanych wcześniej uprawnień kombatanckich. Nie dotyczy to wszakże osób, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierzy z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Oznacza to, że te osoby pomimo, że uzyskały uprawnienia z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4 ustawy o kombatantach, z mocy art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach, nadal zachowują te uprawnienia. Sformułowanie "zachować uprawnienia" może być rozumiane tylko w ten sposób, że osoba, która zachowuje uprawnienia ma nadal uzyskane wcześniej uprawnienia i jest nadal osobą uprawnioną. Ustawa o kombatantach nie określa odrębnie uprawnień kombatanckich dla osób, które zachowały uprawnienia kombatanckie uzyskane na podstawie dotychczasowych przepisów. Nie ulega przecież wątpliwości, że przepis art. 25 ust. 1 ustawy o kombatantach, w którym mowa jest o zachowaniu uprawnień, dotyczy także osób, które wprawdzie uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, ale z tytułu działalności określonej w ustawie o kombatantach. Jeżeli nie ma podstaw do pozbawienia tych osób uprawnień, jest poza sporem, że osoby te są osobami uprawnionymi na równi z osobami, które uzyskają uprawnienia kombatanckie na podstawie ustawy o kombatantach. Skład orzekający trafnie zwrócił uwagę, że różnicowanie uprawnień pozostawałoby w niezgodności z Konstytucją RP /art. 2 i art. 32 ust. 1/.
Zagadnienie to występowało już w orzecznictwie NSA, który np. w wyroku z dnia 6 lipca 1999 r., II SA/Po 1489/98 /nie publ./, nie podzielił poglądu organu, że treść art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach wyłącza przyznanie uprawnień wymienionych w art. 20 ust. 2 tej ustawy wdowom lub wdowcom pozostałym po osobach wymienionych w art. 25 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie tej ustawy. Sąd wyraził przy tym trafny pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż osoby zachowujące na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach - uprawnienia kombatanckie, nie były osobami uprawnionym w rozumieniu ustawy, choć nie zostały wymienione w jej art.
- Brak jest również podstaw do przyjęcia, że ustawodawca zmierzał do stworzenia nowej kategorii osób nie będących kombatantami, ale zachowującymi te uprawnienia. Odnośnie argumentacji podanej w uzasadnieniu wystąpienia składu orzekającego, że ustawa o kombatantach w art. 10 wyjaśnia pojęcie "innych osób uprawnionych", co odnosi się do osób wymienionych w art. 2 i 4 tej ustawy, a nie do wdów po żołnierzach z poboru, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy - to należy zauważyć, że przepis art. 10 powołanej ustawy wyraźnie mówi o kombatantach i innych osobach uprawnionych, a nie budzi wątpliwości, że zmarły mąż skarżącej zachował uprawnienia kombatanckie.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że osoba, która zachowała uzyskane wcześniej uprawnienia kombatanckie na tej podstawie, że była żołnierzem z poboru, który pełnił służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. jest osobą uprawnioną w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach, a w szczególności w rozumieniu art. 20 ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, że przepis art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach ma zastosowanie do małżonka pozostałego po tej osobie /wdowy lub wdowca/. Wdowie lub wdowcowi pozostałemu po osobie, która uzyskała uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" i zachowała te uprawnienia z mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach na tej podstawie, że była żołnierzem z poboru, który pełnił służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r., przysługują uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA uchwałę jak w sentencji.