Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 maja 1999 r. IV SA 724/97, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA, zwrócił się o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów następującej wątpliwości prawnej:
"Czy akt administracyjny wydany przez organ odwoławczy na podstawie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o NSA należy traktować jako akt organu I instancji, od którego przysługuje odwołanie do organu wyższego szczebla, czy też jest to decyzja ostateczna, na którą służy skarga do Sądu"
Przedstawiona w pytaniu wątpliwość prawna powstała w związku z następującym stanem faktycznym:
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. postanowieniem z dnia 18 grudnia 1996 r. działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA w zw. z art. 106 par. 1 Kpa i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. 1998 nr 90 poz. 575 ze zm./, uwzględniając skargę inwestora - Kazimierza F. zaopiniował pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto pouczył strony, iż na postanowienie służy im zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył sąsiad inwestora - Tadeusz F. zaś Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 14 marca 1997 r. utrzymał je w mocy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Tadeusz F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przedmiotem zarzutów zażalenia jak i skargi były względy merytoryczne.
W uzasadnieniu przedstawionych do wyjaśnienia wątpliwości prawnych skład orzekający podniósł następujące okoliczności:
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. w piśmie do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 22 stycznia 1997 r., zawierającego informację o uwzględnieniu skargi inwestora - Kazimierza F. wyraził pogląd, iż jego postanowienie wydane w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest postanowieniem organu pierwszej instancji, na które służy zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego w L. Organ powołał się w tym przypadku na wykładnię przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA zawartą w Komentarzu do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym J. Świątkiewicza /BWP "Justitia" 1995 r., str. 77/. Pogląd ten powołany Autor podtrzymał w nowym Komentarzu do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza 1999 r., str. 153/. Autor pisze: "Konsekwencją proponowanej wykładni byłaby konieczność przyjęcia, że w przypadku rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych /Kpa/ decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym są decyzjami organu pierwszej instancji". Odmienny pogląd w tej kwestii wyraził T. Woś w wydanej w 1996 r. monografii pt. Postępowanie sądowoadministracyjne /Wyd. Prawnicze PWN, str. 157-159/. Autor wyraźnie stwierdza: "Skarga z mocy art. 38 ust. 2 może stać się impulsem do skorygowania przez organ własnej, zaskarżonej decyzji i tym samym odciążenia NSA. Nie może to jednak prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Tym bardziej nie może to otwierać możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznych, ponieważ wybór drogi postępowania sądowoadministracyjnego poprzez wniesienie skargi do NSA możliwość taką wyeliminował. Byłoby to sprzeczne zarówno z istotą skargi, jako czynności uruchamiającej zewnętrzny układ kontroli ostatecznej decyzji, jak i założeniami strukturalnymi postępowania administracyjnego istniejącego od momentu wniesienia skargi, które nie może decyzja jednej ze stron tego postępowania /organu administracyjnego/ przekształcić w postępowanie przed tym organem". Również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach: IV SA 602/96 i IV SA 682/96 /orzeczenia nie publikowane/ stwierdził, iż przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie art. 38 ust. 2 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skład orzekający NSA w postanowieniu z dnia 10 maja 1999 r. zwrócił przede wszystkim uwagę na rozbieżności doktrynalne, jakie wyłaniają się na tle interpretacji przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA.
Ustawa o NSA zachowała w różnym stopniu ciągłość regulacji prawnej z poprzednio obowiązującym stanem prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./. W wielu rozwiązaniach prawnych ciągłość ta jest pełna, w innych zaś odnosi się tylko do niektórych elementów rozwiązań prawnych, a w pewnych kwestiach ciągłość ta została zerwana. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nawiązuje tylko w pewnych elementach do konstrukcji poprzednio obowiązującego art. 200 par. 2 Kpa. Tym niemniej przy interpretacji art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie sposób pominąć choćby najistotniejszych dylematów jakie wyłoniły się w orzecznictwie i doktrynie na tle wykładni dawnego art. 200 par. 2 Kpa.
Poprzednio obowiązujący przepis art. 200 Kpa przewidywał obowiązkowe pośrednictwo organu administracji przy zaskarżaniu decyzji do NSA wraz z możliwością samokontroli poprzez możliwość weryfikacji decyzji przed przesłaniem skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 200 par. 2 Kpa stwarzał dla organu administracji, za pośrednictwem którego wnoszona była skarga, kompetencję do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w przypadku uznania jej w całości za słuszną. Od początku stosowania tego przepisu zarysowały się w orzecznictwie NSA istotne rozbieżności. Na gruncie art. 200 par. 2 Kpa zgodnie jednak przyjmowano, iż celem tego przepisu było uwolnienie sądu administracyjnego od rozpatrywania skarg w sprawach, w których z uwagi za słuszność skargi sprawę powinien ostatecznie załatwić sam organ. Tym niemniej, głównie w piśmiennictwie, utrwalał się pogląd, że samokontrola organu, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, podejmowana w trybie art. 200 par. 2 Kpa powinna dotyczyć tylko legalności decyzji, co wynikało z istoty kontroli sądowej określonej w art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa. Więcej argumentów przemawiało za stanowiskiem, że art. 200 par. 2 Kpa stanowił samoistną, szczególną podstawę prawną do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej zaskarżonej przez stronę do NSA. Decyzję wydaną na podstawie art. 200 par. 2 Kpa należało zatem traktować jako ostateczną, która mogła być jedynie przedmiotem skargi do NSA, nie zaś jako decyzję wydaną w pierwszej instancji w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym /por. Z. Janowicz: glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1983 r., III AZP 7/82 - Państwo i Prawo 1984 nr 2 str. 135 oraz 139; T. Woś: Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Kraków 1989 r. str. 60 i n. oraz A.N. Wróblewski: Spory interpretacyjne wokół art. 200 par. 2 Kpa, Państwo i Prawo 1983 nr 10 str. 64/. Przedstawiony sposób interpretacji przepisu art. 200 par. 2 Kpa został dodatkowo wzmocniony po nowelizacji Kodeksu ustawą z dnia 24 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 201/, kiedy to w tym przepisie przyjęto jednoznaczne odesłanie co do podstaw orzekania w granicach samokontroli do zasad, na których orzekał NSA.
Należy wreszcie przywołać uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83 /OSNCP 1985 z. 10 poz. 193/, w której wyjaśniono, że decyzja organu administracji państwowej zmieniająca lub uchylająca decyzję ostateczną w trybie art. 200 par. 2 Kpa jest decyzją wydaną w drugiej instancji. Od decyzji takiej przysługuje stronie wyłącznie skarga do NSA. W uzasadnieniu tej uchwały trafnie podkreślono, że postępowanie w ramach art. 200 par. 2 Kpa stanowi swoiste przedłużenie kontroli instancyjnej dokonanej przez organ, który zaskarżoną skargą decyzję wydał, zmierzając do poprawienia błędów popełnionych w czasie uprzednio dokonanej kontroli instancyjnej.
Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o NSA stanowi, że "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy". Już samo brzmienie powołanego przepisu wskazuje wyraźnie, że nie jest on prostym powtórzeniem poprzednio obowiązującego art. 200 par. 2 Kpa. Cechą wspólną tych przepisów jest dopuszczenie samokontroli wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w przypadku wniesienia skargi do NSA na to właśnie rozstrzygnięcie. Ta wspólna cecha ma znaczenie zasadnicze, pozwala bowiem na wykorzystanie dorobku ukształtowanego na gruncie wykładni art. 200 par. 2 Kpa. Różnice dotyczą po pierwsze, innego określania terminu do skorzystania przez organ administracji publicznej z prawa do samokontroli, po drugie, zrezygnowano z przesłanki "uznania skargi w całości za słuszną", zastępując ją przesłanką "uwzględnienia skargi w całości", po trzecie, zrezygnowano z dawnego sformułowania "zmienić lub uchylić decyzję" przyjmując formułę "uwzględnić skargę", po czwarte, nie ograniczono uprawnień samokontrolnych wyłącznie do decyzji. Dodać do tego należy, że ustawa o NSA zmieniła tryb wnoszenia skargi do NSA, inaczej niż dawniej wnosi się ją bezpośrednio do Sądu /art. 35 ust. 1 ustawy o NSA/.
Przy wykładni przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA należy zgodzić się z dwiema tezami wypracowanymi jeszcze pod rządami art. 200 par. 2 Kpa. Po pierwsze, przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowi samoistną i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do NSA. Po drugie, wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA decyzja nie jest decyzją pierwszoinstancyjną, lecz ostateczną, która podlega zaskarżeniu do NSA. Zapatrywanie takie na gruncie art. 200 par. 2 Kpa wynikało w zasadzie z analizy dogmatycznej. W przypadku natomiast regulacji art. 38 ust. 2 ustawy o NSA wyłaniają się dodatkowe pola argumentacji.
Zgodnie z art. 1 ustawy o NSA w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Wymiar sprawiedliwości należy pojmować jako wiążące rozstrzyganie konfliktów co do prawa. Przedmiotem owych konfliktów są spory w sferze stosunków prawnych ukształtowanych na gruncie prawa administracyjnego, których jedną ze stron jest organ administracji publicznej zaś drugą osoba fizyczna, osoba prawna względnie jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, których sytuacja prawna została połączona z normami prawa administracyjnego w ten sposób, że organ administracji publicznej w sposób autorytatywny konkretyzuje ich prawa i obowiązki. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości wiąże się ściśle z konstytucyjnym "prawem do sądu", które określa art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowiąc, iż "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, bezstronny i niezawisły sąd". Prawo do sądu tworzy gwarancję podstawowych praw i wolności obywatelskich i współcześnie ma charakter zasady uniwersalnej. Formuła prawa do sądu, ustanowiona w Konstytucji RP odpowiada wymaganiom demokratycznego państwa prawa i międzynarodowym standardom.
W świetle konstytucyjnego prawa do sądu konstrukcja z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie może ograniczać tego prawa. Wedle powszechnie akceptowanych reguł interpretacyjnych wszelkie wyjątki od zasady ogólnej /w tym przypadku zasady prawa do sądu/ należy interpretować ściśle. Przyjęcie koncepcji polegającej na tym, iż wydanie rozstrzygnięcia /decyzji, postanowienia/ w ramach samokontroli, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA otwiera nowy tok instancyjny, a byłoby tak w przypadku kwalifikowania tego rozstrzygnięcia /decyzji, postanowienia/ jako wydanego w pierwszej instancji, oznaczałoby naruszenie zasady prawa do sądu. Analiza przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, w kontekście zasady prawa do sądu prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane na jego podstawie będzie ostateczne i służy na nie bezpośrednio skarga do NSA, bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego, czy też wzywania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Mówiąc inaczej, w każdym przypadku działania organu administracji publicznej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA chodzi o rozstrzygnięcie uwzględniające skargę w całości i nie pogarszające sytuacji procesowej skarżącego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, prowadziłoby do pozbawienia strony dostępu do sądu, gdyż każde rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, traktowane jako rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, rozpoczynałoby załatwianie sprawy w nowym toku instancyjnym, z pominięciem sądu.
Ponadto przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA powinien być każdocześnie oceniany z punktu widzenia zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego /art. 12 par. 1 Kpa/ bowiem możliwości działania organu w nim zawarte prowadzą do szybszego załatwienia sprawy, zgodnie z żądaniem strony skarżącej bez potrzeby angażowania w sprawę sądu administracyjnego. Na tę okoliczność zwrócono uwagę w motywach uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 120/.
Z uwagi na prawną formę rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie, w której powstała przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna, zagadnienie prawne dotyczy stosowania art. 38 ust. 2 ustawy o NSA do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sprawie chodzi o postanowienie. Zasadą tego postępowania jest dwuinstancyjność, co oznacza, że do załatwienia sprawy powołany jest właściwy organ pierwszej instancji oraz w razie wniesienia odwołania organ drugiej instancji /organ wyższego stopnia/. Konsekwencją takiego toku postępowania administracyjnego jest, przyjęta w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA, zasada, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, a więc może być zaskarżona decyzja wydana przez organ odwoławczy. Z przepisów tych wynika zatem, że do sądu zaskarżona jest ostateczna decyzja organu odwoławczego i to ten organ, a więc organ odwoławczy, jest właściwy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Prowadzi to do wniosku, że decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, jako wydana przez organ odwoławczy, zastępuje zaskarżoną do sądu decyzję i jest ostateczna. Odnosi się to w pełni do postanowień, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, w żadnym razie nie wynika, że wprowadza on odrębne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, w którym przewidziane są środki odwoławcze.
Dotychczas przyjęto założenie, po myśli którego art. 38 ust. 2 ustawy o NSA zawiera samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji m.in. rozstrzygnięć /decyzji, postanowień/ zapadłych w postępowaniu administracyjnym. Przepis, o którym mowa, upoważnia organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do uwzględnienia skargi w całości, a zatem do wydania rozstrzygnięcia, jakie w rozumieniu ustawy o NSA stanowi uwzględnienie tego środka prawnego. Ustawa o NSA w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 dokładnie określa rodzaje rozstrzygnięć, jakie możne wydać NSA w przypadku uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi przez NSA polegać zatem może na: uchyleniu decyzji w całości lub w części, stwierdzeniu jej nieważności, względnie stwierdzeniu niezgodności z prawem przy zachowaniu granic kognicji NSA, określonych w art. 22 ust. 2 i 3. Uwzględnienie zatem przez organ administracji publicznej "skargi w całości" polegać może na wydaniu przez ten organ jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Przyjęcie innego stanowiska, a w szczególności zgoda na to, iż ustawa o NSA nadaje różną treść tej samej kategorii pojęciowej tj. "uwzględnieniu skargi" w przepisie art. 22 ust. 1 i art. 38 ust. 2 byłoby sprzeczne z dyrektywami wykładni językowej, która nie dopuszcza nadawania identycznym sformułowaniom w jednym akcie prawnym różnego znaczenia /J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988 r., str. 132/.
Dla poparcia omawianego stanowiska można sięgnąć również do interpretacji art. 90 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. RP nr 36 poz. 341 ze zm./, który stanowił "Jeśli jednak władza, która decyzje wydała, uzna, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, może sama zmienić decyzję, o ile w decyzji tej nie nabyły praw osoby inne /ust. 1/. To samo stosuje się, gdy na decyzję władzy wniesiono skargę do sądu administracyjnego /ust. 2/". Najwyższy Trybunał Administracyjny w jednym ze swych orzeczeń dotyczących tego przepisu wypowiedział pogląd, że "odmowa władzy skorzystania z uprawnienia, przysługującego jej na mocy art. 90 ust. 2 nie narusza praw strony, gdyby została ujęta w formę decyzji. Od takiej odmowy nie przysługuje również stronie z natury rzeczy odwołanie do instancji wyższej choćby dlatego, że otwierałoby to w sprawie już ostatecznie zakończonej i poddanej orzecznictwu Trybunału nowy nie przewidziany ustawą tok instancji administracyjnej i byłoby sprzeczne z celem skargi do NTA /21/2 1933, 1. rej 2440/30, GS 1933, str. 462, orzeczenie podane w: Postępowanie administracyjne, postępowanie karno-administracyjne, postępowanie przymusowe w administracji, ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, przepisy związkowe - orzecznictwo w opracowaniu E. Iserzona, Kraków 1938, str. 52/.
Przytoczone wywody prowadzą do konkluzji o braku podstaw do wniosku, iżby należało traktować decyzje lub postanowienie wydane przez organ administracji publicznej w oparciu o przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jako rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie na zasadach określonych przepisami art. 127 - 140 lub art. 141-144 Kpa. Rozstrzygnięcie /decyzja lub postanowienie/ wydane w trybie art. 38 ust. 2 należy traktować jako ostateczne i podlegające wprost zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.