Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi Stanisławy G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 9 lutego 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy wypłacenia rekompensaty pieniężnej na cele mieszkaniowe, postanowieniem z dnia 23 października 1998 r. zwrócił się na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów NSA wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.
Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego.
Wojewoda K. decyzją z dnia 25 czerwca 1997 r. odmówił wypłacenia Stanisławie G. rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na cele mieszkaniowe, powołując jako podstawę art. 7 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 - 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446 ze zm./, zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że osoba ubiegająca się o wypłacenie rekompensaty musi spełniać wymogi przewidziane w art. 7 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy, natomiast Stanisława G. nie spełnia wymogów z art. 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy, gdyż na dzień składania wniosku nie poniosła wydatków na cel wskazany w art. 7 ust. 2, a zatem nie była uprawniona do składania wniosku o rekompensatę. Organ orzekający podał, że gdyby nawet wydatki poniesione zostały do końca 1995 r. to kwota jaką wpłaciła na wkład budowlany do końca 1995 r. nie byłaby wystarczająca na wypłatę rekompensaty. Organ odwoławczy - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - decyzją z dnia 9 lutego 1998 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i zajął stanowisko, że w myśl art. 7 ust. 4 ustawy warunkiem wypłacenia rekompensaty jest udokumentowanie przez wnioskodawcę wydatków na cele mieszkaniowe w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty najpóźniej do końca 1995 r., gdyż w tym dniu upływał termin do składania wniosków o wypłatę rekompensaty.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisława G. podniosła, że okolicznością, która bezpośrednio uniemożliwiała jej dokonanie odpowiedniej wpłaty była odmowa przyjęcia od niej wpłaty przez Spółdzielnię Mieszkaniową Pracowników Nauki w K., ponieważ Spółdzielnia nie uzyskała stosownego określenia warunków zabudowy. W tej sytuacji skarżąca nie ponosi winy za nie spełnienie warunku z art. 7 ust. 4 ustawy do końca 1995 r. Pierwszą ratę wniosła w grudniu 1996 r. Kolejną ratę wniosła 7 maja 1997 r. Pozbawienie jej rekompensaty narusza zasady współżycia społecznego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podnosząc jednocześnie, że Stanisława G. dokonała pierwszej wpłaty na wkład budowlany do Spółdzielni Mieszkaniowej w kwocie 5.000 zł dopiero 30 grudnia 1996 r.
Rozpatrując skargę skład orzekający Naczelnego Sadu Administracyjnego powziął wątpliwość prawną wyrażoną w pytaniu: "czy poniesienie i udokumentowanie wydatków na cele, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustawy /Dz.U. nr 103 poz. 446 ze zm./ warunkujące wypłacenie rekompensaty wino nastąpić najpóźniej do końca 1995 r., czy też osoba ubiegająca się o rekompensatę - po uprzednim złożeniu wniosku w ustalonym terminie - może dokonać wydatków na cele mieszkaniowe po tej dacie."
Skład orzekający uzasadniając zgłoszoną wątpliwość prawną powołał się na występujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii rozbieżności.
W niektórych sprawach składy orzekające reprezentowały bowiem stanowisko, że przesłankę poniesienia wydatków oceniać należy od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 29 listopada 1991 r. i nie później niż do końca 1995 r. Stanowisko powyższe uzasadniano tym, że warunek wypłaty rekompensaty polegający na udokumentowaniu wydatków poniesionych na cele przewidziane w art. 7 ust. 2 i 4 ustawy, nie może być interpretowany w oderwaniu od ogólnych koncepcji przyjętych przez ustawodawcę warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego na lata 1991-1995, chyba że z przepisów tych wynikałoby co innego. Ustawodawca - według tego stanowiska - w ramach tej ustawy przewidział określoną pomoc wyłącznie dla tych kandydatów do spółdzielni mieszkaniowych, którzy spełniają przesłanki do wypłaty rekompensaty realizując budownictwo mieszkaniowe w latach 1991-1995, a zatem sprzeczne z tą ustawą byłoby rozszerzenie jej działania poza ten okres. Powołano się w tym zakresie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 września 1996 r. III ARN 35/96 w uzasadnieniu którego Sąd podał, że przesłanka udokumentowania wydatków na cele wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy dotyczyć będzie takich osób, które wydatki poczyniły w dacie wejścia w życie ustawy, bądź później - uwzględniając możliwość składania wniosków do końca 1995 r. Podano również, że teza ta - co do zasady - nie jest sprzeczna z motywami uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1997 r., III ZP 31/97. Sąd Najwyższy nie wypowiedział się w tej uchwale, co do końcowego terminu poczynienia wydatków na cele określone w art. 7 ust. 2 ustawy, brak jednak zdaniem składów orzekających prawnego uzasadnienia do przyjęcia odmiennego poglądu.
Według odmiennego stanowiska wyrażonego w innych sprawach, ustawa, poza wynikającym z art. 7 ust. 3 terminem do składania wniosków o wypłacenie rekompensaty /do końca 1995 r./, nie wprowadziła innego terminu dla spełnienia warunku dotyczącego udokumentowania poniesionych wydatków na cele mieszkaniowe. Powoływano się na podaną wyżej uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 9 października 1997 r., III ZP 31/97, w której Sąd Najwyższy przyjął, że warunkiem wypłacenia rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy jest udokumentowanie przez osobę ubiegającą się o przyznanie rekompensaty wydatków na cele określone w art. 7 ust. 2 ustawy w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty w dniu złożenia wniosku lub w dniu późniejszego udokumentowania poniesionych wydatków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie w organizacji i działalności spółdzielni /Dz.U. nr 6 poz. 36/ tj. do dnia 7 lutego 1990 r. związki spółdzielni mieszkaniowych prowadziły listy kandydatów oczekujących na uzyskanie mieszkania spółdzielczego. Powołana ustawa zlikwidowała związki spółdzielcze, a wydane w oparciu o art. 6 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 1990 r. w sprawie zasad i trybu przejęcia przez wojewodów list kandydatów zarejestrowanych w związkach spółdzielni mieszkaniowych, a także obsługi i kierowania kandydatów do spółdzielni mieszkaniowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/ prowadzenie list kandydatów zarejestrowanych w zlikwidowanych związkach spółdzielni mieszkaniowych przekazało wojewodom. Obowiązki wojewodów określone cytowanym rozporządzeniem sprowadzały się nie tylko do prowadzenia i aktualizacji rejestru kandydatów na członków spółdzielni mieszkaniowych, ale także kierowania zarejestrowanych kandydatów w ramach porozumień zawartych ze spółdzielniami mieszkaniowymi - do tych spółdzielni w celu przyjęcia ich w poczet członków oraz inicjowania różnych form zaspakajania potrzeb mieszkaniowych zarejestrowanych kandydatów, między innymi poprzez udzielanie pomocy w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie w spółdzielni mieszkaniowej oraz w podejmowaniu przez nich działalności inwestycyjnej. Wojewodowie - jako organy administracji rządowej - zostali zobowiązani zatem do "rozwiązania problemu kandydatów" tj. osób, które były zarejestrowane w zlikwidowanych wojewódzkich związkach spółdzielni mieszkaniowych i oczekiwały na skierowanie do konkretnej spółdzielni celem przyjęcia w poczet członków. Generalne założenie ustawowe zmierzało do tego, aby "kandydat" stał się członkiem spółdzielni mieszkaniowej, co z kolei pozwalało na uzyskanie mieszkania spółdzielczego, gdyż takiej perspektywy nie dawała instytucja "kandydata".
Ustawa z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw stworzyła kandydatom do spółdzielni mieszkaniowych, objętym listami prowadzonymi przez wojewodów w oparciu o powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 1990r. lub zarejestrowanym w spółdzielniach mieszkaniowych, możliwość otrzymania rekompensaty pieniężnej, co powodowało skreślenie kandydata z listy prowadzonej przez wojewodę lub z rejestru spółdzielni mieszkaniowej. Tym samym skutkowało to zdjęcie z tych podmiotów obowiązku umożliwienia kandydatowi uzyskania członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej. Rekompensata jest zatem swego rodzaju wsparciem dla poczynań osób zmierzających do rozwiązania we własnym zakresie swoich problemów mieszkaniowych.
Rekompensatę stosownie do art. 7 ustawy mogli otrzymać kandydaci do spółdzielni, o których wyżej mowa, a którzy do końca 1990 r. zgromadzili wymagane wkłady mieszkaniowe, są pełnoletni i nie posiadają samodzielnych mieszkań, bądź mieszkają w lokalach, w których na osobę przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Rekompensata ta w myśl art. 7 ust. 2 ustawy przeznaczona jest na uzupełnienie wydatków poniesionych przez kandydata na: 1/ budowę budynku mieszkalnego, 2/ wkład mieszkaniowy lub budowlany do spółdzielni albo innej jednostki organizacyjnej budującej budynki mieszkalne, 3/ nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na cele mieszkalne, 4/ przebudowę strychu, suszarni albo innego pomieszczenia mieszkalnego na cele mieszkalne, 5/ remont, modernizację, rewaloryzację mieszkań i budynków mieszkalnych, 6/ zakup mieszkania. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy osoby uprawnione do rekompensaty wnioski o jej przyznanie mogły składać do końca 1995 r. Natomiast w ust. 4 tego artykułu podano, że rekompensaty będą wypłacane od 1993, nie później niż do końca 1997 r. Warunkiem wypłacenia rekompensaty jest udokumentowanie przez wnioskodawcę poniesienia wydatków na cele, które zostały określone w art. 7 ust. 2 ustawy w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty obliczonej według stanu na dzień wypłaty.
Przepis art. 7 ustawy od chwili obowiązywania nasuwał wiele wątpliwości interpretacyjnych, gdyż nie jest on jednoznaczny, co z kolei znalazło wyraz w niejednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jedną z tych wątpliwości jest brak zakreślenia w powołanym przepisie terminu, do którego należy zaliczać poniesione i udokumentowane wydatki na cele określone w art. 7 ust. 2 ustawy, przez osobę ubiegającą się o rekompensatę pieniężną. Art. 7 ustawy jeżeli chodzi o terminy, zakreśla jedynie termin zgromadzenia wkładów mieszkaniowych - na koniec 1990 r., termin do złożenia wniosków o przyznanie rekompensaty - do końca 1995 r. oraz termin dla organów do wypłacenia rekompensaty - od 1993 do końca 1997 r. Ten ostatni termin wiąże się z wydaniem decyzji w sprawie, a decyzja ta traktowana jest jako wypłata rekompensaty, o której mowa w art. 7 ust. 2 in fine.
W art. 7 ust. 4 ustawy, gdzie zakreślony został termin do wypłacenia rekompensaty pieniężnej, ustawodawca zawarł warunek dotyczący udokumentowania przez wnioskodawcę wydatków na cele mieszkaniowe, określając, że poniesione wydatki nie mogą być niższe, niż dwukrotna wysokość rekompensaty. Umieszczenie tego warunku właśnie w przepisie, który zakreśla termin do wypłacenia rekompensaty przez organ administracji rządowej, było celowe i należy go wiązać z całą treścią tego przepisu, w tym także z terminem określonym w zdaniu pierwszym. Warunki bowiem jakie osoba uprawniona musi spełniać, aby otrzymała rekompensatę zostały określone szczegółowo w art. 7 ust. 1 ustawy, a jedynie warunek udokumentowania wydatków został dodany w ust. 4 tego artykułu. Należy podkreślić, że ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy oprócz warunków do przyznania rekompensaty określił także samą wysokość rekompensaty. Ma być ona obliczana przez organy według stanu na dzień jej wypłaty, co w praktyce określa dzień wydania decyzji. Zgodnie z wykładnią logiczną należy stwierdzić, że poniesione i udokumentowane wydatki określone w ust. 4 muszą zostać przyjęte przez organ również na dzień wydania decyzji.
Przewidywany w art. 7 ust. 3 ustawy termin do składania wniosków o przyznanie rekompensaty do końca 1995r. wywołuje jedynie skutki materialnoprawne w postaci prawa do uzyskania rekompensaty. Zachowanie terminu do złożenia wniosku o rekompensatę nie może być natomiast wiązane z wymogiem udokumentowania wydatków na podane wyżej cele. Ust. 3 art. 7 ustawy wiąże konieczność składania wniosków o wypłacenie rekompensaty z ust. 1 tego artykułu, a wobec tego nie można wiązać terminu do składania wniosków z warunkiem, o którym mowa w ust. 4 zdanie 2 tego artykułu.
Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 października 1997 r., III ZP 31/97 /OSNAPU 1998 Nr 1 poz. 1/, podając, że ustawa nie wprowadziła terminu dla spełnienia warunku dotyczącego udokumentowania poniesionych wydatków na cele mieszkaniowe. Tak rozumiany przepis art. 7 ust. 4 ustawy doprowadził do podjęcia uchwały stanowiącej, "że warunkiem wypłacenia rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy jest udokumentowanie przez wnioskodawcę wydatków na cele określone w art. 7 ust. 2 tej ustawy w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty obowiązującej w dniu złożenia wniosku lub późniejszego udokumentowania poniesionych wydatków". Teza ta ma wymiar generalny i wpływa również na wykładnię art. 7 ust. 4 ustawy.
Wykładnia tego przepisu dokonywana być musi przede wszystkim w kontekście art. 7 ust. 1 in fine ustawy. Skoro zatem w tym ostatnim przepisie mówi się, iż rekompensata ma być obliczona według stanu na dzień jej wypłaty w wysokości 10 procent średniej w danym województwie ceny mieszkania w spółdzielczym wielorodzinnym budownictwie mieszkaniowym o powierzchni 50 m2, to i uwarunkowanie jej wypłaty wprowadzone w ust. 4 /udokumentowanie wydatków na cele o których mowa w ust. 2/, również winno być ustalone na dzień tej wypłaty. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby to do tego, że osoby ubiegające się o rekompensatę mogłyby być jej pozbawione choćby dlatego, że wniosek o jej przyznanie zostałby rozpoznany ze znaczną zwłoką. Prowadzi to do konkluzji, że skoro wypłata rekompensaty ma być dokonana według stanu na dzień wydania decyzji, to i wydatki na cele mieszkaniowe o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy winny być uwzględnione do czasu wydania decyzji. Za powyższym przemawia również fakt, że ustawodawca w art. 19 ustawy określił obowiązywanie jej do końca 1995 r. za wyjątkiem art. 7 i art. 15-18 ustawy. Nie uczynił tego np. w stosunku do kandydatów, którzy nie skorzystali z rekompensaty i stosownie do art. 8 ustawy podjęli się we własnym zakresie budowy domu jednorodzinnego lub wspólnej budowy domu mieszkalnego, a dla których przewidziana była możliwość sprzedaży lub oddania gruntów w użytkowanie wieczyste na warunkach określonych w art. 8 ust. 3 ustawy.
Ponadto przyjęcie stanowiska, że wypłacenie rekompensaty uzależnione jest od poniesionych wydatków w wysokości na dzień złożenia wniosku, najpóźniej do końca 1995 r., prowadziłoby do odmowy jej przyznania uprawnionym osobom z powodu okoliczności zaistniałych już po złożeniu wniosku i niezależnych od wnioskodawców. Taki przypadek zachodziłby np. jeżeli osoba uprawniona poczyniła wydatki na cele mieszkaniowe w 1995 r., które z różnych przyczyn były kontynuowane również w następnych latach. Jeśli złożyła wniosek o wypłacenie rekompensaty, to nie otrzymałaby jej z tego tylko powodu, że część wydatków poniosła po złożeniu wniosku. Stawiałoby to taką osobę w gorszej sytuacji od innych osób, dla których uzyskanie mieszkania nie stanowiło finansowo żadnej przeszkody. Naruszałoby to zasady Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zamieszczone w art. 2 stanowiącym, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 statuującym zasadę równości wobec prawa.
Trudności interpretacyjne art. 7 ustawy jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 58/95 /OSNAPU 1996 Nr 15 poz. 207/, nie mogą być usuwane poprzez dokonywanie zabiegów interpretacyjnych prowadzących do formułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych mających w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę. Takim niedopuszczalnym zabiegiem byłaby właśnie zawężająca wykładnia, jeżeli chodzi o termin poniesienia i udokumentowania wydatków na dzień złożenia wniosku - najpóźniej do końca 1995 roku.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.