Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rz. postanowieniem z dnia 21 października 1999 r., SA/Rz 850/99 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej na wstępie uchwały.
Przedstawiona wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z dnia 27 kwietnia 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 104 Kpa i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, cytowanej dalej jako "ustawa o ewidencji ludności", Wójt Gminy T. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek Jana Rz. orzekł o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały Władysławy Rz. i jej dwojga nieletnich dzieci w lokalu położonym w miejscowości T. nr 885, z uzasadnieniem, że Władysława Rz. wraz z dziećmi nigdy nie zamieszkiwała pod adresem, pod którym została zameldowana. W decyzji zawarto pouczenie, że odwołanie od niej służy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz.
W dniu 6 maja 1999 r. Władysława Rz. wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz., decyzją z dnia 19 maja 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 Kpa oraz art. 47 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 10 ustawy o ewidencji ludności uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, uznając, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania, ponieważ zdaniem SKO nieprzebywanie przez osobę bezpośrednio po zameldowaniu na pobyt stały pod wskazanym adresem nie dowodzi braku zamiaru stałego pobytu pod tym adresem.
Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan Rz., podnosząc, że budynek, w którym zamieszkuje Władysława Rz. i jej dzieci stanowił współwłasność jego i jego byłej żony Marii Rz., która nie wyraziła zgody na ich zameldowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. wniosło o oddalenie skargi.
Uzasadniając powziętą przy rozpoznaniu skargi wątpliwość prawną skład orzekający Sądu stwierdził, że z mocy art. 46 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, ewidencję ludności prowadzą organy gminy, które zgodnie z art. 52 wykonują zadania określone w tej ustawie, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Skład orzekający stwierdził, że treść art. 52 ustawy o ewidencji ludności nie uległa zmianie, bowiem na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ dokonano zmiany wyłącznie art. 14 ustawy o ewidencji ludności. Tymczasem ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/ zmienione zostały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 17 par. 1 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym od 1 stycznia 1999 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepisowi temu odpowiada przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124/. Ten ostatni przepis stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Ustawa o ewidencji ludności nie zawiera odrębnych uregulowań odnośnie organów wyższego stopnia w sprawach w niej określonych, załatwianych przez organy gminy. Literalna wykładnia art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych prowadzić może, zdaniem składu orzekającego, do wniosku, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Skład orzekający zwrócił uwagę, że uprzednio przepis art. 17 pkt 1 Kpa stanowił, że organami odwoławczymi w stosunku do organów gminy w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej są wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze. Ustanowienie w znowelizowanej treści art. 17 pkt 1 Kpa zasady domniemania właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego wskazuje, zdaniem składu orzekającego, na świadomy zamysł ustawodawcy zmierzający do wyeliminowania dotychczasowego dualizmu w tych sprawach. Wyjątek od zasady domniemania właściwości kolegium wynikać przy tym musi z ustawy szczególnej. Wyjątkowe uregulowania winny bowiem zawierać się co do zasady w prawie materialnym, wyjątkowo tylko mogą być przedmiotem uregulowania w przepisach ustrojowych.
W przepisach regulujących ustrój samorządowych kolegiów odwoławczych sformułowana została w sposób prawie identyczny zasada domniemania właściwości kolegium, jako organu wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Zdaje się to, zdaniem składu orzekającego, potwierdzać tezę o celowym zamyśle ustawodawcy likwidacji /co do zasady/ dualizmu w postępowaniu odwoławczym w sprawach rozpoznawanych przez samorząd terytorialny. Niektóre z przepisów prawa materialnego przewidują odstępstwo od zasady domniemania właściwości kolegium. Dotyczy to np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ przewidującej odwołanie do wojewody od decyzji starosty wydanej w wykonaniu zadań z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Podobnie, przepis art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ stanowiący, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej właściwość wojewodów, jako organów wyższego stopnia ograniczona jest wyłącznie do spraw, w których ustawa szczególna wprost wskazuje wojewodę, jako organ wyższego stopnia /organ odwoławczy/ właściwy do rozpoznania konkretnej sprawy.
Stanowisko, iż właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu gminy wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności jest samorządowe kolegium odwoławcze, oparte na literalnym brzmieniu art. 17 pkt 1 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zaprezentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. w zaskarżonej decyzji i podtrzymało je w wystąpieniu pełnomocnika w toku rozprawy przed NSA.
Skład orzekający stwierdził, że w omawianej kwestii można także uzasadnić stanowisko odmienne, iż w sprawach z zakresu administracji rządowej realizowanych z mocy ustawy przez organy samorządu terytorialnego, samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami odwoławczymi, a organy samorządu terytorialnego wykonujące takie zadania traktowane być muszą co najmniej, jako organ administracji rządowej w znaczeniu funkcjonalnym. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./, który wyliczając podmioty wykonujące administrację rządową na obszarze województwa wymienia w pkt 4 organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie przez nie zadań rządowych wynika z ustawy lub zawartego porozumienia. Także art. 6 ustawy o administracji rządowej w województwie przewiduje, że indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Gdyby przyjąć, że organami administracji rządowej są wyłącznie organy wymienione w art. 1, tj. wojewoda i organy administracji niezespolonej, to przepis art. 6 byłby zbędny. Z kolei art. 7 pkt 4 tej ustawy ustanawia wojewodę organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, zaś art. 24 przewiduje, że do jego kompetencji należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji. Ten ostatni przepis można interpretować w ten sposób, że w sytuacji, gdy ustawy szczególne przewidują działanie jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej, a jednocześnie nie wskazują innego organu wyższego stopnia, wojewoda musi być uznany za taki organ w rozumieniu Kpa w stosunku do organów samorządu terytorialnego. Wspomniane przepisy ustawy o administracji rządowej w województwie winny być traktowane, jako przepisy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa. Argumentem przemawiającym za tym, że kolegium nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej jest przepis art. 127 par. 4 Kpa. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze w pierwszej instancji w sprawach należących do zadań własnych samorządu terytorialnego odwołanie nie służy, a przepis par. 3 stosuje się odpowiednio. Przepis ten odnosi się do zadań własnych samorządu. Rozumując a contrario, od decyzji kolegium w sprawach z zakresu administracji rządowej powinno służyć odwołanie. Skoro jednak nad kolegium nie ma organu wyższego stopnia, a więc organu właściwego do rozpoznania odwołania można dojść do wniosku, że kolegia nie są powołane do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Za takim stanowiskiem przemawia przepis art. 15 pkt 2 ustawy o administracji rządowej w województwie, który nakłada na wojewodę obowiązek kontroli wykonywania przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej.
Pogląd taki w sprawach z zakresu pomocy społecznej zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 czerwca 1999 r., I SA 633/99, jak również w wyroku z dnia 4 sierpnia 1999 r., I SA 691/99.
Skład orzekający przedstawiając wątpliwość prawną opowiedział się za poglądem, że organem wyższego stopnia w sprawach zleconych ustawą z zakresu administracji rządowej jest - co do zasady - samorządowe kolegium odwoławcze i w konsekwencji, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy ewidencji ludności właściwym do rozpoznania odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota przedstawionej do wyjaśnienia wątpliwości prawnej sprowadza się do tego, jaki organ - samorządowe kolegium odwoławcze, czy wojewoda - był organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wójta gminy w sprawie należącej do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający trafnie zwrócił uwagę, że kwestia ta została uregulowana w sposób pozwalający na uprawnione prezentowanie przeciwstawnych stanowisk.
Przyjęcie jednoznacznego unormowania, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia właściwymi do rozpatrzenia odwołań od decyzji w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem spraw, gdy ustawa szczególna stanowi inaczej oraz unormowania właściwości organów w sprawach będących w toku nastąpiło ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi, że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego. Z unormowania tego wynika, że nie można przyjąć ze skutkami, o których mowa w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie było organem wyższego stopnia właściwym do wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to z kolei, że rozpoznanie sprawy nie zależy od wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej (...).
W tym stanie rzeczy należało odmówić wyjaśnienia wątpliwości prawnej.