Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 marca 1998 r. wydaną z upoważnienia Wojewody N. stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy Ł.D. z dnia 11 stycznia 1997 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego Renacie i Zbigniewowi M. Następną decyzją z dnia 31 lipca 1998 r., wydaną również z upoważnienia Wojewody N. po rozpoznaniu wniosku Renaty i Zbigniewa M., orzeczono o odszkodowaniu w kwocie 58.699,77 zł przysługującym wnioskodawcom od Zarządu Gminy Ł.D. za szkodę wyrządzoną wskutek wydania powołanej wyżej decyzji Wójta Gminy Ł.D. z dnia 11 stycznia 1997 r.
Odwołanie od decyzji z dnia 31 lipca 1998 r., zgodnie zresztą z zawartym w niej pouczeniem, zostało wniesione przez Wójta Gminy Ł.D.
Organ odwoławczy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 listopada 1998 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy Ł.D. wnosił o uchylenie tego postanowienia stwierdzając, że jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 października 1999 r. przedstawił wątpliwości przytoczone w sentencji uchwały.
Wystąpienie o wyjaśnienie tych wątpliwości prawnych skład orzekający uzasadnił następująco.
Do reformy administracji terenowej z 1990 r. podmiotem zobowiązanym do odszkodowania na podstawie art. 160 Kpa był Skarb Państwa. Rozdzielenie kompetencji pomiędzy organy samorządu terytorialnego i administracji rządowej spowodowało również rozszerzenie kręgu podmiotów odpowiadających za szkodę według tego przepisu.
W niniejszej sprawie zgodnie z porozumieniem z dnia 11 marca 1993 r. zawartym z kierownikiem Urzędu Rejonowego w N.-S. a Zarządem Gminy Ł.D., Zarząd ten przyjmując do wykonania określone zadania, przejął także odpowiedzialność finansową w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów Kpa. W wykazie spraw powierzonych ujęto również wydawanie pozwoleń na budowę.
Tryb dochodzenia odszkodowania został określony w par. 4 i 5 art. 160 Kpa. W przepisach tych w sposób nie budzący wątpliwości została uregulowana sytuacja strony niezadowolonej z przyznanego jej odszkodowania. Może ona bowiem wnieść w określonym terminie, powództwo do sądu powszechnego. Taka regulacja "zdaje się nie dotyczyć strony, od której orzeczono odszkodowanie, a więc w niniejszej sprawie - Zarządu Gminy Ł.D.". Pozostaje to w sprzeczności z art. 78 Konstytucji o prawie każdej ze stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji oraz art. 15 Kpa przewidującym dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Przyjęcie zasady dwuinstancyjności postępowania w świetle regulacji art. 160 Kpa, nie wydaje się możliwe, albowiem wyczerpanie przez organ, od którego zasądzono odszkodowanie, przewidzianego w Kpa trybu prowadziłoby do uniemożliwienia stronie przeciwnej dochodzenia roszczeń wskazanych w art. 160 par. 5 Kpa.
Sytuacja będzie jeszcze bardziej skomplikowana co do trybu postępowania, jeżeli dopuści się możliwość kwestionowania wysokości odszkodowania zarówno przez organ, jak i stronę niezadowoloną z przyznanego jej odszkodowania.
Wyjaśniając wątpliwość prawną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Według brzmienia art. 160 par. 4 i 5 Kpa tryb dochodzenia odszkodowania jest następujący. O odszkodowaniu orzeka organ, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 par. 1 Kpa albo stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem tego przepisu. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania może w określonym terminie wnieść powództwo do sądu powszechnego.
Mimo dokonanej w 1990 r. reformy administracji terenowej i wiążącym się z tym rozszerzeniem kręgu podmiotów odpowiadających za szkodę, do których oprócz organów administracji rządowej należą również organy gminy /a obecnie także organy pozostałych jednostek samorządu terytorialnego - powiatów, województw/, określony wyżej tryb dochodzenia odszkodowania pozostał bez zmian. Nie wprowadzono zmian w powyższym zakresie, chociaż ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/ nastąpiło zastąpienie w art. 160 par. 4 i 5 Kpa wyrazów "organ administracji państwowej" wyrazami "organ administracji publicznej".
W obowiązującym systemie prawnym istnieją poza art. 160 Kpa jeszcze inne regulacje, przewidujące rozstrzyganie określonych spraw w pierwszym etapie w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem powszechnym. Tak np. w sprawach o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego służy wniesienie sprzeciwu, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego /art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Według art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Strona w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji może dochodzić tych roszczeń przed sądem. Stosownie do ust. 2 w razie wydania przez sąd orzeczenia rozstrzygającego o roszczeniu, decyzja traci moc w części objętej roszczeniem.
Przykłady powyższe nie stanowią wyliczenia wyczerpującego ale wskazują na możliwość swoistego zaskarżenia aktów indywidualnych wydanych w postępowaniu administracyjnym do sądu powszechnego.
Przyjęcie wskazanej już wyżej zasady, że organy gminy /a także organy innej jednostki samorządu terytorialnego/ należą do podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę określoną w art. 160 Kpa, kwalifikuje ten organ jako stronę postępowania administracyjnego, poprzedzającego postępowanie przed sądem powszechnym. Przymiot organu gminy jako strony w tym postępowaniu wynika z regulacji zawartej w art. 28 Kpa.
Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1982 r., II SA 763/82 - RNGA 1983 nr 1 poz. 50/ nie uznaje organu administracyjnego za stronę postępowania wówczas, gdy organ ten, zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami, rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą praw i obowiązków innego podmiotu. Jeżeli określony organ gminy nie jest powołany do rozstrzygnięcia danej sprawy, a sprawa dotyczy praw i obowiązków gminy, wówczas ma przymiot strony postępowania. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie, w której o odszkodowaniu orzeka wojewoda, a podmiotem zobowiązanym do odszkodowania jest wójt gminy.
Skoro organ gminy ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym postępowanie przed sądem powszechnym, organ ten może uruchomić postępowanie w celu weryfikacji decyzji o odszkodowaniu w trybie nadzwyczajnym. Według wyroku NSA z dnia 26 września 1996 r. /IV SAB 84/96 - nie publ./ dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 par. 1 Kpa. Tezy innego wyroku NSA /z dnia 19 listopada 1996 r., IV SA 781/95 - nie publ./ mają następujące brzmienie.
"1. Nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156 - 159 Kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 Kpa.
- Przyznanie na podstawie art. 160 par. 1 Kpa odszkodowania osobie, która nie poniosła szkody w związku z wydaniem decyzji dotkniętej nieważnością, stanowi rażące naruszenie wymienionego przepisu."
Z powołaniem się na literaturę /B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, str. 552/ NSA w wyroku z dnia 19 marca 1997 r. /IV SA 1170/95 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 188/ sformułował tezę, według której "od decyzji naczelnego organu administracji państwowej odmawiającej przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 160 par. 1 Kpa nie przysługuje stronie niezadowolonej z decyzji prawo zwrócenia się do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa, lecz tylko powództwo do sądu powszechnego /art. 160 par. 4 i 5 Kpa/". Formułując wyżej przytoczoną tezę NSA uwzględnił dotychczasowe orzecznictwo i doktrynę o braku możliwości wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, jak i decyzji przyznającej odszkodowanie zbyt niskie. Strona żądająca przyznania odszkodowania ma bowiem w tych przypadkach prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego.
Powszechnie się przyjmuje /por. np. B. Adamiak, J. Borkowski oraz powołane tam orzecznictwo NSA, jw., str. 741/, że postępowanie określone w art. 160 par. 4 i 5 jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego. To stwierdzenie jest oczywiste w odniesieniu do strony żądającej odszkodowania, której zamiast odwołania służy droga powództwa. Brak możliwości, a więc niedopuszczalność odwołania dotyczy również organu gminy, którego obciąża obowiązek zapłaty odszkodowani. Powołany bowiem art. 160 Kpa nie przewiduje takiego środka zaskarżenia. Dopuszczalność wniesienia w takim przypadku odwołania przez organ gminy jest również z tego względu wyłączona, że prowadziłoby to do sytuacji nierówności stron w postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie dopuszczalności odwołania organu gminy wprowadzałoby ponadto nie do przyjęcia z punktu widzenia praworządności dualizm, mogących pozostawać we wzajemnej sprzeczności trybów postępowania, dotyczących odszkodowania - przed organem administracyjnym w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Niezależnie od wskazanego wyżej dualizmu, nie do przyjęcia jest wykładnia art. 160 par. 4 Kpa, według której ta sama decyzja jest ostateczna w stosunku do strony niezadowolonej z przyznanego jej odszkodowania i stronie tej służy powództwo do sądu powszechnego, a nie jest ostateczna w stosunku do organu gminy, będącego także stroną postępowania w sprawie o odszkodowanie. Tego rodzaju wykładnia byłaby sprzeczna z brzmieniem omawianego przepisu. Należy przy tym podkreślić, że powołany przez skład orzekający art. 78 Konstytucji stanowi, iż ustawa może określać wyjątki od zasady zaskarżalności decyzji wydanych w pierwszej instancji. Takim wyjątkiem jest właśnie art. 160 par. 5 Kpa.
Należy w związku z tym stwierdzić, że od decyzji wojewody, orzekającej o odszkodowaniu od wójta gminy na podstawie art. 160 par. 3 Kpa, wójtowi gminy nie przysługuje odwołanie.
Należy przy tym zaznaczyć, że niedopuszczalność odwołania organu gminy nie oznacza sama przez się możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nawiązując do dotychczasowego orzecznictwa wskazać należy, iż w uzasadnieniu uchwały z dnia 8 listopada 1999 r. /OPS 12/99/ Naczelny Sąd Administracyjny z powołaniem się na art. 184 Konstytucji stwierdził, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Tego rodzaju zasada jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego a także Sądu Najwyższego, dotyczącym możliwości wniesienia skargi w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 160 Kpa, mimo istnienia drogi powództwa do sądu powszechnego. Przyjmuje się mianowicie, że służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję umarzającą postępowanie /wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 8/, bezczynność organu administracji /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1981 r. IV CR 260/81 - OSPiKA 1982 z. 5-6 poz. 69, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1988 r., IV CZ 111/88 - OSP 1990 z. 1-3 poz. 187, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SAB 23/98 - Gazeta Prawna 1998 nr 31 str. 28, wyrok NSA z dnia 5 marca 1997 r., II SAB 142/96 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 17/. Podobnie w wyroku z dnia 19 października 1997 r. /IV SAB 88/97 - nie publ./NSA stwierdził, że "milczenie organu administracyjnego w sprawach roszczeń odszkodowawczych /art. 160 Kpa/, które występują przed zakończeniem jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, otwierającego drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym do sądu powszechnego /art. 160 par. 5 Kpa/, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Dopuszczalność skargi na decyzję o umorzeniu postępowania i bezczynność organu nie przesądza o możliwości wniesienia skargi na decyzję orzekającą o odszkodowaniu. Te same argumenty, które przytoczono za niedopuszczalnością odwołania, mogą przemawiać również za niedopuszczalnością skargi. Nie jest to jednak kwestia objęta przedstawionym pytaniem prawnym.
Z brzmienia art. 160 par. 4 i 5 Kpa wynika, że prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego przysługuje stronie "niezadowolonej z przyznanego jej odszkodowania". Chodzi tu więc o osobę, która domaga się odszkodowania od organu administracyjnego. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby takie powództwo mogło być wniesione przez organ gminy zobowiązany decyzją do zapłaty odszkodowania. Brak możliwości wniesienia powództwa przez organ gminy na podstawie wyżej wymienionego art. 160 par. 5 Kpa sam przez się nie musi przesądzać o braku jakiejkolwiek możliwości obrony interesów przez organ gminy w postępowaniu cywilnym. Jest to jednak kwestia podlegająca ocenie w postępowaniu cywilnym i wobec tego nie należąca do kognicji sądu administracyjnego /art. 1 ustawy o NSA/. Regulacja art. 160 Kpa wskazuje bowiem jednoznacznie, że sprawa o odszkodowanie określone w tym przepisie, jest sprawą cywilną. Dlatego w tej części należało odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.