Tezy
Określenie "termin ważności zezwolenia" użyte w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ dotyczy terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię niepaństwową.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Waldemara Grudzieckiego prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi "W." Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 września 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2001 r. na posiedzeniu jawnym przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 1 lutego 2001 r. I SA 2064/00, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wątpliwości prawnych:
"czy "termin ważności zezwolenia", o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ dotyczy terminu ważności zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej, czy też terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię niepaństwową"
podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 1 lutego 2001 r. I SA 2064/00 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.
Przedstawiona wątpliwość prawna została uzasadniona następująco:
Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r., (...) po rozpatrzeniu wniosku Profesjonalnej Szkoły Biznesu - Szkoły Wyższej w K. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 25 stycznia 1994 r. (...) udzielającej zezwolenia na utworzenie uczelni w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na stwierdzone liczne nieprawidłowości we wszystkich obszarach działalności i funkcjonowania uczelni. Z tego powodu Minister Edukacji Narodowej powziął przekonanie, że dalsze istnienie Szkoły jest niewskazane ze względu na słuszny interes studiującej w uczelni młodzieży.
W wyniku złożonego w trybie art. 127 par. 3 Kpa wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia 19 września 2000 r. (...) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 21 czerwca 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że dotychczasowa działalność Uczelni nie daje podstaw do uznania, że wnioskodawca zrealizuje zapoczątkowane działania naprawcze skoro dopiero pod presją upływu terminu ważności zezwolenia oraz mając na celu zamiar uruchomienia studiów magisterskich działania takie zostały zapowiedziane. W szczególności Minister Edukacji Narodowej nie dał wiary zapewnieniom o likwidacji zamiejscowych ośrodków kształcenia, gdyż m.in. telefoniczne zapytania studentów z tych ośrodków - dowodzą ich istnienia. W odniesieniu do niektórych ośrodków, m.in. w Ch. i T. skarżący złożył dokumentację o ich zalegalizowanie, co dowodzi, że zostały nielegalnie utworzone. W innych ośrodkach zamiejscowych skarżący nadal prowadzi szkoły policealne, co może sprzyjać kontynuacji praktyki zaliczania lat nauki w tych szkołach jako okresu studiów w uczelni niepaństwowej. W konsekwencji po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister Edukacji Narodowej uznał, iż brak jest przesłanek wymienionych w art. 155 Kpa do zmiany w tym trybie decyzji ostatecznej.
Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył założyciel szkoły - Spółka z o.o. "W." w K. - wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 czerwca 2000 r. W skardze zarzucono wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania. W ocenie skarżącego Profesjonalna Szkoła Biznesu - Szkoła Wyższa w K. nie miała interesu prawnego w zmianie decyzji ostatecznej udzielającej Spółce z o.o. "W." zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej. Od momentu uzyskania osobowości prawnej byt uczelni jest niezależny od bytu jej założyciela. Ponadto zarzucono, że merytorycznie został rozpoznany wniosek o przedłużenie zezwolenia na założenie uczelni, mimo że postępowanie było bezprzedmiotowe, gdyż uczelnia została założona i uzyskała osobowość prawną w 1994 r. Decyzją z dnia 15 czerwca 1994 r. została wpisana do rejestru uczelni niepaństwowych i z tą datą na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym uzyskała osobowość prawną. Zakończony został więc proces tworzenia uczelni, o którym mowa w decyzji z dnia 25 stycznia 1994 r. Termin ważności zezwolenia na założenie uczelni dotyczy, zdaniem skarżącej, wyłącznie terminu pomiędzy otrzymaniem przez założyciela zezwolenia na utworzenie uczelni, a wpisaniem uczelni do rejestru, to znaczy uzyskaniem przez nią osobowości prawnej. Zdaniem skarżącej próba ustalenia, że określony w zezwoleniu termin na utworzenie uczelni dotyczy terminu w jakim uczelnia może funkcjonować - stoi w sprzeczności z językową wykładnią art. 15 ustawy o szkolnictwie wyższym i nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego.
Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że nie można odmówić uczelni przymiotu strony w postępowaniu o zmianę decyzji zezwalającej na jej utworzenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedłużenie terminu ważności zezwolenia na założenie uczelni oraz odmowa tego przedłużenia pozostają w bezpośrednim związku z prawami i obowiązkami uczelni, a tym samym dotyczą jej interesu prawnego. Upływ terminu ważności zezwolenia skutkuje wygaśnięciem tegoż zezwolenia, a w konsekwencji może doprowadzić do zawieszenia działalności uczelni lub jej likwidacji. Ponadto wskazano, że drugi zarzut skargi opiera się na odmiennej interpretacji przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Według Ministra ustawodawca celowo przewidział takie rozwiązania po to aby dać organom państwowym w początkowym okresie tworzenia uczelni niepaństwowych prawo decydowania o stabilizowaniu działania uczelni spełniających wymogi ustalone przepisami i zapewniających właściwy poziom kształcenia młodzieży, poprzez zróżnicowanie terminu ważności zezwolenia - na czas określony lub nieokreślony. Wskazano ponadto, że za takim rozumieniem powołanego przepisu ustawy o szkolnictwie wyższym przemawiają także wydane do tej ustawy akty wykonawcze, a przede wszystkim rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru wyższych uczelni niepaństwowych /Dz.U. nr 12 poz. 53/. W przepisie par. 2 tego rozporządzenia, w opisie zawartości rubryki piątej rejestru wskazano: "termin rozpoczęcia działalności i okres ważności zezwolenia". Skarżący podzielał taką interpretację skoro dwukrotnie występował z wnioskami o zmianę terminu ważności zezwolenia, a zaczął ją podważać dopiero wtedy, gdy otrzymał decyzję negatywną.
W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający podniósł, iż stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym uczelnię niepaństwową można założyć na podstawie zezwolenia udzielonego przez Ministra Edukacji Narodowej, po zasięgnięciu opinii Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W zezwoleniu takim określa się założyciela, minimalną wielkość środków majątkowych, które winny być przeznaczone na utworzenie uczelni, nazwę uczelni, jej siedzibę i ogólny kierunek działalności. Zezwolenie może określać termin jego ważności. Zezwolenie stanowi więc podstawę założenia uczelni, a jednocześnie stanowi podstawę jej funkcjonowania - tak w zakresie materialnym - przez określenie minimalnej wielkości środków majątkowych - jak i w zakresie merytorycznym - przez określenie jej siedziby i ogólnego kierunku działalności. W myśl art. 19 ust. 2 tej ustawy, prowadzenie działalności niezgodnej między innymi z zezwoleniem może doprowadzić do zawieszenia jej działalności lub jej likwidacji. Tak więc zezwolenie na utworzenie uczelni nie traci swego bytu prawnego z momentem utworzenia uczelni, to znaczy z momentem uzyskania przez nią osobowości prawnej. Nie ma więc przeszkód prawnych aby termin ważności zezwolenia oznaczał termin w którym określona uczelnia niepaństwowa może funkcjonować. Określenie zaś w decyzji administracyjnej - zezwoleniu na utworzenie uczelni - terminu ważności - powoduje, że decyzja taka wygasa z upływem terminu na jaki została wydana. Upływ czasu przesądza więc, że decyzja zostaje usunięta z obrotu prawnego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2000 r., I SA 170/00. Wprawdzie przedmiotem tego wyroku nie była interpretacja art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, tym nie mniej Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się, że określony w zezwoleniu termin jego ważności odnosi się do okresu, w którym może funkcjonować uczelnia,
Jednak na odmienną interpretację art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym może wskazywać wykładnia gramatyczna, systemowa i celowościowa. Z literalnego brzmienia art. 20 tej ustawy wynika, że zezwolenie to jest zezwoleniem na utworzenie uczelni niepaństwowej, a więc winno odnosić się do samych warunków założenia szkoły wyższej. Z chwilą utworzenia szkoły - o określonej nazwie, siedzibie i ogólnym kierunku działalności, to jest wpisania jej do rejestru i uzyskania osobowości prawnej, zakończony zostaje etap założenia szkoły i zezwolenie nie pełni już swojej funkcji, chociaż niektóre jego elementy zostają przeniesione do prowadzonego rejestru uczelni niepaństwowych - par. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych /Dz.U. nr 12 poz. 53/. Należy też dodać, że założenie uczelni niepaństwowej odbywa się etapami. Podstawą założenia jest zezwolenie, o którym mowa w art. 15 ustawy. Później następuje akt założycielski, nadanie statutu i na koniec uzyskanie osobowości prawnej przez uczelnię /z chwilą wpisania do rejestru/. Gdyby więc przyjąć, że termin ważności zezwolenia jest terminem prowadzenia działalności powinien on być powołany w akcie założycielskim, który winien zawierać elementy znajdujące się w zezwoleniu na utworzenie szkoły. Jednak art. 16 ust. 1 ustawy wymieniający elementy, które winien zawierać akt założycielski nie wskazuje na potrzebę zamieszczenia w nim tak ważnych danych jak okres funkcjonowania uczelni. To przemawiałoby za taką interpretacją art. 15 ust. 2 ustawy, iż termin ważności zezwolenia odnosi się nie do okresu funkcjonowania uczelni, ale do okresu, w którym powinno nastąpić utworzenie szkoły - to znaczy sporządzenie aktu założycielskiego, nadanie statutu i wpisanie do rejestru. Trzeba także zauważyć, że przepisy ustawy nie przewidują sytuacji, w której działalność uczelni niepaństwowej wygasa wobec upływu czasu na jaki zostało wydane zezwolenie na jej funkcjonowanie.
Określenie w zezwoleniu terminu jego ważności powoduje, że decyzja taka wygasa z upływem terminu na jaki została wydana. Jeżeli termin ten odnosi się do terminu utworzenia szkoły, to wygaśnięcie zezwolenia powoduje brak możliwości założenia szkoły. Natomiast jeśli miałoby to oznaczać wygaśnięcie terminu funkcjonowania uczelni niepaństwowej, to przepisy ustawy winny przewidywać w takiej sytuacji likwidację uczelni, przy czym można by rozważać czy nie byłaby to likwidacja szkoły wyższej z mocy prawa. Jednak przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym takiej sytuacji nie przewidują. Zgodnie bowiem z przepisami art. 18 ust. 2 i art. 19 ust. 2 ustawy sposób likwidacji uczelni niepaństwowej określa jej statut. Zawieszenie działalności lub nakazanie likwidacji uczelni może też nastąpić, gdy pomimo wezwania do usunięcia niezgodnej z przepisami ustawowymi, statutu lub zezwolenia działalności - w określonym terminie - nie nastąpi ich usunięcie. Dodać trzeba, że statut Profesjonalnej Szkoły Biznesu - Szkoły Wyższej w K. również nie przewiduje likwidacji szkoły w związku z upływem terminu ważności zezwolenia na funkcjonowanie uczelni, chociaż Minister Edukacji Narodowej przy wskazanej wyżej interpretacji art. 15 ust. 2 ustawy zatwierdzał statut.
Tak więc, zdaniem składu orzekającego, ani przepisy ustawy ani statut uczelni nie przewidują sytuacji, w której ustaje działalność uczelni wobec upływu terminu zezwolenia na jej funkcjonowanie. Uczelnie niepaństwowe stanowią część systemu edukacji narodowej, a spełnianie przez nie ustawowych zadań i funkcji wymaga określonego czasu. Kształcenie trwa kilka lat. Nabór odbywa się co roku i przyjęci studenci winni mieć możliwość ukończenia danej uczelni. Ingerencja organów administracji publicznej w funkcjonowanie uczelni może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Wprawdzie możliwość wydania zezwolenia na utworzenie uczelni ograniczonego terminem można uznać za instrument nadzoru nad szkolnictwem wyższym, ale taki instrument przewiduje już ustawa w art. 19. Przy tym celem tego przepisu nie jest likwidacja czy zawieszenie uczelni ale doprowadzenie do zgodnego z prawem funkcjonowania uczelni. Takiego celu nie można osiągnąć przez ograniczenie terminu działalności uczelni, bowiem ustawa nie przewiduje w takim przypadku możliwości wezwania do usunięcia nieprawidłowości.
Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę zważył, co następuje:
Zagadnieniem wstępnym wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia dopuszczalności zwrócenia się przez skład orzekający o wyjaśnienie wątpliwości prawne. Stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dla wykorzystania przez skład orzekający tego środka procesowego konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek - zawisłości konkretnej sprawy przed Sądem oraz wystąpienia w tej sprawie istotnych wątpliwości prawnych. Obie przesłanki w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione. Wątpliwości przedstawione w postanowieniu mają istotny charakter. Skarżąca Spółka wniosła bowiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej w postępowaniu, które winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, bowiem, jej zdaniem, zawarty w zezwoleniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 stycznia 1994 r. termin jego ważności był wyłącznie terminem ważności zezwolenia na utworzenie szkoły, a nie na prowadzenie przez nią działalności. W tej sytuacji uznać należy, iż ustalenie znaczenia przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podzielenie bowiem stanowiska skarżącej musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu. To z kolei otwierałoby drogę do orzekania na podstawie art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w odniesieniu do wszystkich decyzji wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, a więc także w odniesieniu do decyzji z dnia 25 stycznia 1994 r.
Przystępując do wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej trzeba stwierdzić, że nauka prawa administracyjnego jest zgodna co do tego, iż decyzja administracyjna poza elementami określonymi w art. 107 par. 1 Kpa może zawierać także klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą być one jednak składnikami decyzji tylko w przypadku, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich zamieszczenia w decyzji - art. 107 par. 2 Kpa. Termin, jako dodatkowy element decyzji, zgodnie z poglądami piśmiennictwa, może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki płynące z decyzji. "Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres /termin/ jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu /termin początkowy/, albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu /termin końcowy/" - T. Woś: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1994 z. 6, str. 24. Przy przyjęciu takiego znaczenia analizowanego pojęcia, trzeba stwierdzić, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku czy uprawnienia. Także w pojęciach "warunku" i "zlecenia" - pozostałych klauzulach dodatkowych decyzji nie mieści się określanie terminu wykonania decyzji /T. Woś: op. cit., str. 22 i n.; Z. Janowicz: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987, str. 192 - 194; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 213.
Wskazany w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym fakultatywny element zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej traktować trzeba jako termin ważności zezwolenia na funkcjonowanie uczelni. Poza przedstawionymi poglądami doktrynalnymi wskazują na to następujące okoliczności.
Po pierwsze ustawodawca w art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych /Dz.U. nr 96 poz. 590 ze zm./ stanowi, iż do rozpatrzenia wniosków o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie niepaństwowej uczelni kształcącej wyłącznie na poziomie studiów zawodowych stosuje się przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, jednak nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie tej ustawy. Przepis ten jednoznacznie przyjmuje, iż termin ważności zezwolenia określony w art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, będący jedynym terminem który można uznać za termin prowadzenia niepaństwowej uczelni, może być na wniosek strony przedłużony. Skoro w ustawie z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie określono innego terminu, który może być uznany za termin ważności zezwolenia poza terminem określonym w jej art. 15 ust. 2 to brzmienie wskazanego art. 91 ust. 3 jednoznacznie przesądza o jedynym dopuszczalnym sposobie rozumienia znaczenia tego terminu - jako terminu ważności zezwolenia na prowadzenie uczelni, a nie terminie ważności zezwolenia na utworzenie takiej uczelni. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której "aktualny ustawodawca" uchwalając komplementarną w stosunku do ustawy o szkolnictwie wyższym ustawę o wyższych szkołach zawodowych dokonał niejako autentycznej wykładni przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Nota bene z samego brzmienia przepisu art. 91 ust. 3 ustawy o wyższych szkołach zawodowych nie wynika jednoznacznie czy termin 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to znaczy od dnia 28 sierpnia 1997 r. odnosi się do daty rozpatrzenia wniosku czy do daty jego złożenia. Ale kwestia ta wykracza poza zakres wątpliwości prawnej postawionej do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Drugim argumentem przemawiającym za tym, że termin określony w art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym jest terminem ważności zezwolenia na prowadzenie uczelni jest przepis par. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 lutego 1991 r. w sprawie warunków, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej /Dz.U. nr 14 poz. 62 ze zm./, który stanowi, że wniosek o wydanie zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej powinien m.in. zawierać: określenie okresu na który założyciel chce uzyskać zezwolenie. Przyjmowanie, że założyciel we wniosku tym zakreśla termin w którym zamierza utworzyć uczelnię nie wydaje się być uzasadnione. W takim bowiem przypadku prawodawca, jak się wydaje, posłużyłby się konstrukcją: data rozpoczęcia działalności.
Trzecim zaś argumentem jest brzmienie przepisu par. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych /Dz.U. nr 12 poz. 53/, który nakazuje w rubryce piątej księgi rejestrowej wpisywać: termin rozpoczęcia działalności i okres ważności zezwolenia. Przyjęcie, że "termin ważności zezwolenia" należy interpretować jako termin w którym należało utworzyć uczelnię czyniło by zupełnie zbędnym wpisywanie tego terminu do księgi rejestrowej, ponieważ wydaje się oczywiste, że gdyby taki termin upłynął uczelnia nie zostałaby zarejestrowana. Minister na podstawie art. 20 ustawy o szkolnictwie wyższym wydałby decyzję o odmowie wpisu uczelni do rejestru uczelni niepaństwowych. Nawet zresztą, gdyby uznać, że ze względów porządkowych wpisuje się do księgi rejestrowej oznaczenie terminu, w którym można by uczelnię utworzyć, to kolejność wpisywania do owej rubryki piątej księgi rejestrowej wymaganych danych powinna być odwrotna, najpierw powinien być wpisany okres ważności zezwolenia, a dopiero później termin rozpoczęcia działalności.
Tak więc zarówno ustawodawca w ustawie z dnia 26 września 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych, jak i Ministrowie Edukacji Narodowej i Sprawiedliwości wydający przepisy wykonawcze do ustawy o szkolnictwie wyższym w sposób jednoznaczny przyjęli, że wskazany w art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym fakultatywny element zezwolenia na utworzenie niepaństwowej uczelni określa termin ważności zezwolenia na prowadzenie uczelni.
Za przyjętym sposobem rozumienia terminu ważności zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej przemawia też konstrukcja przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z tym przepisem prowadzenie przez uczelnię działalności sprzecznej m.in. z zezwoleniem prowadzi do wezwania jej do usunięcia takiej niezgodności w określonym terminie pod rygorem zawieszenia jej działalności lub nakazania jej likwidacji. Gdyby przyjąć, że termin zawarty w zezwoleniu jest wyłącznie terminem przewidzianym na utworzenie uczelni, to po utworzeniu uczelni wykonane, to znaczy "skonsumowane" zezwolenie wygasłoby. Kontrola działalności uczelni pod kątem jej zgodności z tym zezwoleniem byłaby więc bezprzedmiotowa.
Ostatnim, ale nie najmniej ważnym argumentem przemawiającym za przyjętym sposobem rozumienia znaczenia terminu ważności zezwolenia jest fakultatywny charakter jego zamieszczania w zezwoleniu. Jeżeli przyjąć by, iż uznajemy ten termin wyłącznie za termin w którym uczelnia ma zostać założona, to trudno byłoby znaleźć racje dla różnicowania zezwoleń na takie, które termin taki zawierają i takie, w których ten element jest pominięty. Owo zróżnicowanie zezwoleń na czas nieoznaczony /bezterminowe/ i wydane na czas oznaczony /z określonym terminem/ wydaje się być wyłącznie racjonalne w przypadku, jeżeli przyjmie się, że wskazany w art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym termin - określa przedział czasu, w którym uczelnia może funkcjonować - kształcić studentów. Zamieszczenie tego elementu w zezwoleniu pozostawiono uznaniu Ministra Edukacji Narodowej. Granice tego uznania wyznacza zarówno wniosek o zezwolenie określony w par. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 lutego 1991 r., jaki i dokumenty, które winny być do tego wniosku dołączone zgodnie z postanowieniami par. 2a tego rozporządzenia - plany studiów, wykaz pracowników naukowo-dydaktycznych oraz dokumenty potwierdzające wiarygodność finansową założyciela. Analiza wniosku założyciela i dołączonych do niego materiałów i dokumentów daje Ministrowi Edukacji Narodowej możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie tego czy wniosek ten umożliwia wydanie zezwolenia na funkcjonowanie szkoły przez czas nieoznaczony, czy też niezbędne jest zakreślenie terminu prowadzenia przez uczelnię działalności. W tym drugim przypadku chodziłoby o to, aby prowadząc ewentualne postępowanie w trybie art. 155 Kpa w przedmiocie zmiany terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię przeprowadzić ponowną analizę, tym razem nie zamierzeń dotyczących tworzonej uczelni, ale uczelni w toku jej działalności. Jest to uprawnienie nadzorcze Ministra Edukacji Narodowej niezależne od uprawnień określonych w art. 19 ustawy o szkolnictwie wyższym, które odnoszą się do nadzoru nad działalnością wszystkich niepaństwowych uczelni niezależnie od tego, czy posiadają zezwolenia wydane z zakreśleniem terminu funkcjonowania uczelni, czy też bezterminowe.
Nie można uznać za wystarczającą przesłankę dla przyjęcia, że interpretowane pojęcie dotyczy wyłącznie terminu utworzenia uczelni, brzmienia przepisu art. 20 ustawy o szkolnictwie wyższym, w którym ustawodawca posłużył się nieprecyzyjnym określeniem "zezwolenie na utworzenie" uczelni. Przyjąć trzeba, że użyto w tym przepisie skrótu myślowego, a w istocie chodzi w nim o zezwolenie na utworzenie i funkcjonowanie uczelni.
Akt założycielski uczelni - oświadczenie woli o założeniu uczelni, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, określa wymienione w tym przepisie elementy. Trzeba jednak zwrócić uwagę na okoliczność, że wyliczenie tych elementów jest w tym przepisie wyłącznie przykładowe, bowiem ustawodawca użył określenia "w szczególności". W przepisie tym nie wymieniono terminu ważności zezwolenia. Nie może być to jednak wystarczający argument na przyjęcie tezy, że termin ważności zezwolenia jest równoznaczny z terminem oznaczonym na założenie uczelni. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że zamieszczenie w zezwoleniu na utworzenie uczelni tego terminu nie jest obligatoryjnym elementem zezwolenia. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie aby w tym akcie założycielskim termin taki był zawarty.
W konsekwencji przyjętego w uchwale stanowiska uznać trzeba, że ustawa o szkolnictwie wyższym reguluje dwa reżimy prawne likwidacji niepaństwowej uczelni.
Pierwszy ma miejsce wtedy, gdy zezwolenie na funkcjonowanie uczelni wygasło, bowiem albo nie wystąpiono o zmianę terminu określonego w zezwoleniu, albo Minister Edukacji Narodowej w trybie art. 155 Kpa odmówił zmiany zezwolenia w zakresie terminu jego ważności.
Drugi tryb określony jest w art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Dotyczy on zawieszenia działalności uczelni lub jej likwidacji w przypadku, gdy uczelnia otrzymała zezwolenie na funkcjonowanie bez zakreślenia terminu możliwości działania szkoły, a także w przypadku, gdy nieprawidłowości w funkcjonowaniu uczelni wyszły na jaw w okresie ważności zezwolenia. Warunkiem zastosowania tego trybu jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia stwierdzonych niezgodności z przepisami ustawy, statutem lub zezwoleniem w wyznaczonym terminie. Dopiero ich nieusunięcie otwiera drogę do wspomnianego zawieszenia działalności lub likwidacji uczelni.
Nie można uznać za trafny i dostateczny argumentu przeciwko przyjęciu określonego wcześniej znaczenia terminu ważności zezwolenia, że przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym nie przewidują sytuacji w której działalność szkoły wygasa z uwagi na upływ czasu na jaki zezwolenie zostało wydane. Jak wcześniej wskazano wygaśnięcie zezwolenia z upływem terminu na jaki zostało wydane uznać należy za równoznaczne z faktem, iż uczelnia jako nie posiadająca ważnego zezwolenia legalnie działać nie może i jako taka podlega likwidacji. Do tej likwidacji na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym należy stosować postanowienia statutu uczelni, które winny określać sposób jej likwidacji. Okoliczność, że statut konkretnej uczelni np. Profesjonalnej Szkoły Biznesu - Szkoły Wyższej w K. nie przewiduje likwidacji uczelni z powodu wygaśnięcia zezwolenia na jej funkcjonowanie nie może być żadną przeszkodą. Statut tej szkoły zatwierdzony decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 października 1998 r. w paragrafie 43 reguluje tryb likwidacji uczelni. Punkt 1 tego paragrafu stanowi: "Likwidacja Uczelni może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy zachodzą ważne okoliczności uniemożliwiające jej dalsze funkcjonowanie". Uznać trzeba, że wygaśnięcie terminu ważności zezwolenia na funkcjonowanie uczelni jest właśnie taką ważną okolicznością w rozumieniu tego przepisu statutu uczelni.
Zgodzić trzeba się z zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2001 r. formułującym rozważaną wątpliwość prawną stwierdzeniem, iż uczelnie niepaństwowe są częścią systemu edukacji narodowej, a spełnianie przez nie ustawowych funkcji i zadań wymaga określonego czasu. Jednak zwrócić trzeba uwagę, iż także poziom kształcenia młodzieży zdobywającej w tych szkołach wyższe wykształcenie nie może być pomijany. Dlatego statuty uczelni, zatwierdzane przez Ministra Edukacji Narodowej powinny precyzyjne regulować kwestie kontynuacji nauki w innych szkołach wyższych w przypadku ewentualnego zaprzestania przez daną uczelnię działalności.
Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym Krajowej Izby Edukacyjnej trzeba stwierdzić, że ustawa o szkolnictwie wyższym różnicuje pozycję prawną uczelni państwowych i niepaństwowych, ale z faktu tego nie można wyprowadzać żadnych wniosków dla ustalenia znaczenia terminu ważności zezwolenia przewidzianego w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dodać należy, że skoro na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym zarówno utworzenie, jak i przekształcenie, a także zniesienie uczelni państwowej następuje w drodze ustawy, to już z tego względu nie można twierdzić, że możliwość określenia w zezwoleniu, okresu funkcjonowania niepaństwowej szkoły stanowi naruszenie zasady równego traktowania szkół wyższych.
Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.