Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2002 r., IV SA 2716/00, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu wątpliwości prawnych jakie powstały przy rozpoznawaniu skargi Edmunda I. na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 8 września 2000 r. stwierdzające, na podstawie art. 134 Kpa, niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustalono, że w toku przeprowadzonej kontroli w firmie skarżącego stwierdzono sprzedaż określonej ilości pustaków żużlobetonowych bez posiadania wymaganego certyfikatu na znak bezpieczeństwa, ani też świadectwa weryfikacji deklaracji zgodności, to jest z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji /Dz.U. nr 55 poz. 250 ze zm./ zwanej dalej ustawą. Pismem z dnia 25 lipca 2000 r. zawiadomiono Urząd Skarbowy w M. o stwierdzonych uchybieniach oraz o ilości i wartości kwestionowanych wyrobów, zgodnie z trybem przyjętym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczonych tym znakiem lub nie spełniających innych wymagań, a także za wykonanie usług nie spełniających odpowiednich wymagań /Dz.U. nr 55 poz. 611/, zwanego dalej rozporządzeniem. Kontrolowanego przedsiębiorcę poinformowano o skierowaniu do urzędu skarbowego powyższego zawiadomienia oraz o obowiązku wpłaty do budżetu Państwa określonej sankcji ekonomicznej wynikającej bezpośrednio z przepisu prawa, to jest z art. 26 ust. 1 ustawy i pouczono o przysługującym prawie do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Mimo tego pouczenia strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej. Organ ten powołując się na art. 27 ust. 1 ustawy i uregulowania rozporządzenia wydanego na jej podstawie wywiódł, że organ kontroli nie wydaje decyzji administracyjnej, a w przypadku stwierdzenia uchybień zobowiązany jest jedynie do przekazania stosownego zawiadomienia do właściwego urzędu skarbowego oraz określenia w nim ilości oraz wartości wyrobów i usług, których te uchybienia dotyczą. Przedsiębiorca zobowiązany jest z mocy prawa do uiszczenia należnej kwoty do urzędu skarbowego bez wezwania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia protokołu kontroli. Zgodnie z art. 127 par. 1 Kpa odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji organu I instancji i wobec tego, jeżeli nie wydano takiej decyzji, odwołanie jest niedopuszczalne.
Z przedstawionych akt wynika, że w treści protokołu kontroli skierowanego do strony zostało zawarte pouczenie, o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która winna być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa stosownie do wymagań art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Skarżący po doręczeniu pisma zawierającego wynik kontroli wniósł pismo określone jako "odwołanie", które zostało rozpoznane zaskarżonym postanowieniem.
W skardze na to postanowienie zarzucono, że nałożenie kary jest nieuzasadnione, ponieważ nie jest trafne stanowisko o konieczności uzyskania certyfikatu dla produkowanych wyrobów. Skarżący podniósł, że jest "niezrozumiałe i niepojęte by można wymierzyć komuś obowiązek płatniczy i by od tej decyzji nie było odwołania".
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna przytoczyła argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia.
Występując o wyjaśnienie przytoczonej w sentencji uchwały wątpliwości prawnej, skład orzekający zaznaczył, że stosowanie przepisów ustawy od początku jej obowiązywania powodowało wątpliwości co do formy w jakiej dochodzi do nałożenia obowiązku poniesienia przez przedsiębiorcę sankcji ekonomicznych, określonych w tej ustawie.
W orzecznictwie sądowym występują rozbieżności w interpretacji art. 27 ust. 1 ustawy polegające na tym, że w oparciu o ten przepis przyjmuje się, że organ Inspekcji Handlowej wydaje decyzję ustalającą wysokość sankcji ekonomicznej przewidzianej w art. 26 tej ustawy, ale wyrażane jest w orzecznictwie także odmienne stanowisko, że przepis ten określa dokonanie przez organ kontroli czynności stwierdzającej istnienie obowiązku, która po wyczerpaniu środków prawnych przewidzianych w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający wskazał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w których przyjmowane są różne stanowiska /szerzej zostały przedstawione motywy stanowiska przyjętego w 2 postanowieniach Sądu Najwyższego: z dnia 2 grudnia 1999 r., III RN 107/99 i z dnia 25 października 2002 r., III RN 180/01/.
W ocenie składu orzekającego art. 26 ust. 2 ustawy jednoznacznie stanowi, że przedsiębiorca, który wykonał usługę nie posiadając wymaganego certyfikatu na system jakości lub wykonał usługę niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę do wydania takiego certyfikatu jest zobowiązany wpłacić do budżetu Państwa kwotę stanowiącą 100 procent sumy uzyskanej ze sprzedaży usługi. Użycie w tym przepisie określenia "jest zobowiązany wpłacić" w sposób wyraźny przesądza o tym, że określony obowiązek wynika już z samej ustawy i nie jest potrzebne wydanie w tym względzie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 27 ustawy wynika obowiązek organu uprawnionego do kontrolowania działalności przedsiębiorców dokonania zawiadomienia urzędu skarbowego o stwierdzeniu uchybień, o których mowa w art. 26 ustawy polegających na wprowadzeniu do obrotu wyrobów lub świadczeniu usług z naruszeniem wymogów bezpieczeństwa. Wątpliwości może nasuwać ta część tego przepisu, w której mowa jest o obowiązku organu kontroli "określenia ilości i wartości wyrobów lub usług, których te uchybienia dotyczą". W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający skłania się do stanowiska, że jedyną decyzją przewidzianą przepisami o stosowaniu sankcji ekonomicznej jest decyzja wymieniona w par. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w razie nie dokonania wpłaty obejmującej sankcję ekonomiczną urząd skarbowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zaległości z tytułu tej sankcji i odsetki z tytułu zwłoki.
Konkludując, skład orzekający podniósł, że przepisy ustawy nasuwają wątpliwości "czy organy Inspekcji Handlowej podejmują takie czynności jak kontrola przedsiębiorcy i sporządzanie wymaganych prawem dokumentów /zawiadomienie, wynik kontroli, protokół kontroli/ oraz nadają tytuł wykonawczy decyzji wydanej przez urząd skarbowy, czy też należy do ich kompetencji również wydawanie decyzji administracyjnej w przedmiocie sankcji ekonomicznej przewidzianej ustawą".
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając wątpliwość prawną zważył, co następuje
Zgodzić należy się z oceną składu orzekającego, że sformułowania art. 27 ust. 1 ustawy nastręczają trudności interpretacyjne co do charakteru prawnego czynności i uprawnień organów kontroli, zaś wyjaśnienie tych wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi w tej sprawie.
Uregulowania zawarte w rozdziale 6 ustawy - Sankcje ekonomiczne nie zawierają jasnych i jednoznacznych określeń, które pozwalałyby na odczytanie intencji ustawodawcy, co do formy, w jakiej winien działać organ kontroli w sprawie stosowania sankcji ekonomicznej wobec przedsiębiorcy. W szczególności z literalnego brzmienia tych przepisów nie wynika wprost podstawa dla organu kontrolującego do wydania decyzji określającej obowiązek poniesienia sankcji ekonomicznej przez przedsiębiorcę, na co zwracano uwagę w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 listopada 2002 r. Wyrażony został w związku z tym pogląd, że skoro art. 27 ust. 1 ustawy nie określa wprost podstawy dla wydawania decyzji, to należy przyjąć, mając na względzie uregulowanie zawarte w par. 4 rozporządzenia, iż jedyną decyzją, jaka jest przewidziana przepisami o stosowaniu sankcji ekonomicznych wymienionych w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, jest decyzja urzędu skarbowego określająca wysokość zaległości z tego tytułu, wydawana na podstawie tego rozporządzenia.
Podjęcie wykładni art. 27 ust. 1 ustawy, przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia, wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia konstytucyjności tego aktu, czemu skład orzekający w swych rozważaniach nie poświęcił uwagi.
Wprowadzona ustawą z dnia 22 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o badaniach i certyfikacji /Dz.U. nr 70 poz. 776/ zmiana art. 26 ustawy polegała na dodaniu ust. 3 upoważniającego ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia na wniosek ministra do spraw gospodarki, w drodze rozporządzenia, trybu stosowania sankcji, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz wskazania okresu, za jaki sankcja ta może być wymierzona, nie dłuższego niż 3 lata. Nowelizacja dokonana tą ustawą nie wprowadziła poza tym uregulowań, które uściślałyby tryb postępowania w stosowaniu sankcji ekonomicznych, a jedynie z art. 28 ust. 1 ustawy usunęła przepisy o terminach dokonywania wpłat należności. Omawiany art. 26 ust. 3 ustawy, przewidując wydanie przepisów wykonawczych nie zawiera żadnych postanowień, które określałyby stanowisko ustawodawcy, ukierunkowujące treść aktu wykonawczego w tej materii, co, w zestawieniu z nieprecyzyjnymi przepisami ustawy, w których nie ma jasno i jednoznacznie określonych form działania organu kontroli, było konieczne dla prawidłowego wydania aktu wykonawczego. Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie nie spełnia wymagań stawianych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zwrócić należy uwagę na dotychczasowe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w licznych orzeczeniach konsekwentnie przyjmował, że rozporządzenie może być uznane za zgodne z konstytucją tylko wówczas, gdy jest wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy w zakresie w niej wskazanym i gdy równocześnie stanowisko ustawodawcy zawiera wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednolity jest pogląd, że nieprecyzyjność upoważnienia oraz brak jego ukierunkowania musi być traktowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej /por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. P 11/00 - OTK ZU 2001 nr 2 poz. 33/. Konsekwentne jest też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przyjmujące, że akt wykonawczy oparty o niekonstytucyjny przepis, niezależnie od treści tego aktu, uznać należy za niezgodny z samą Konstytucją i odmówić mu waloru źródła prawa /por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r. K 33/01 - OTK ZU-A 2002 nr 4 poz. 44/.
Ubocznie jedynie można zauważyć, że przywołany przez skład orzekający przedstawiający wątpliwości prawne par. 4 rozporządzenia, w ogóle nie mieści się w upoważnieniu z art. 26 ust. 3 ustawy. O ile bowiem są wątpliwości interpretacyjne, czy ustawa zawiera podstawę do działania organów kontroli w formie decyzji, to ponad wszelką wątpliwość w takie uprawnienie ustawa nie wyposażyła urzędów skarbowych i wobec tego akt podustawowy nie mógł upoważnić urzędu skarbowego do wydawania decyzji ustalającej wysokość zaległości z tytułu sankcji ekonomicznej.
Przepisy omawianego rozporządzenia, w tym jego par. 4 nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie, a miały wyłącznie charakter posiłkowy. Również przy wyjaśnianiu przedstawionej wątpliwości prawnej ocena konstytucyjności rozporządzenia ma jedynie znaczenie subsydiarne w toku wykładni art. 27 ust. 1 ustawy, stąd ocena celowości wystąpienia w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643 ze zm./ z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności z konstytucją art. 26 ust. 3 ustawy, jak i wydanego na jego podstawie rozporządzenia, nie należy do składu wyjaśniającego przedstawioną wątpliwość prawną.
W dotychczasowej praktyce orzeczniczej zarysowały się dwa wykluczające się stanowiska co do charakteru działań podejmowanych przez organy kontroli, w następstwie ujawnienia naruszenia przez przedsiębiorcę zasad, o jakich mowa w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy. Jedno z tych stanowisk wyprowadza z art. 27 ustawy w zestawieniu z art. 26 ust. 1 i 2 podstawę dla organu kontrolującego do wydania decyzji administracyjnej, określającej ilość i wartość wyrobów /usług/ wprowadzonych do obrotu bez wymaganego oznaczenia znakiem bezpieczeństwa, bądź wyprodukowanych niezgodnie z tym znakiem. Drugie ze stanowisk, przy ocenie, że wykonanie obowiązku zawartego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy skierowane jest wprost do przedsiębiorcy, który narusza postanowienia ustawy, wyprowadza z tego wniosek, że jest to obowiązek wynikający z mocy prawa, a działanie organu kontroli kończy się wynikiem kontroli określającym ilość i wartość wyrobów lub usług, których dotyczą uchybienia. Według tego stanowiska wynik kontroli jest czynnością stwierdzającą istnienie obowiązku, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, która po wyczerpaniu środka przewidzianego w art. 34 ust. 3 tej ustawy, może być zaskarżona w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Analiza orzeczeń, na które powołał się też skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia, wskazuje, że w tych sprawach, w których organem kontrolnym był inspektor kontroli skarbowej zazwyczaj przyjmowano, że działanie tego organu kończy wynik kontroli jako czynność stwierdzająca istnienie obowiązku poniesienia sankcji ekonomicznych, podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Przy takiej wykładni art. 27 ust. 1 ustawy kierowano się treścią art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej /Dz.U. 1999 nr 54 poz. 572 ze zm./ - por. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 118/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 38 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2002 r., III RN 180/01. Natomiast tam gdzie organem kontrolującym był inspektor Inspekcji Handlowej w większości przyjmowano, że organ ten winien wydać decyzję ustalającą wysokość sankcji ekonomicznej /por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1999 r., III RN 107/99 - OSNAPU 2000 nr 18 poz. 677; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1997 r., II SA 1301/96 - Wokanda 1998 nr 6 str. 36/. Analizując te orzeczenia zauważyć jednak należy, że w żadnym z orzeczeń nie rozważano, czy materialnoprawne uregulowanie art. 27 ust. 1 ustawy pozwala na taką jego wykładnię, że w zależności od tego, który z wyspecjalizowanych organów dokonywał kontroli, finałem postępowania będzie wydanie decyzji, bądź dokonanie czynności stwierdzającej istnienie obowiązku. Nie wdając się w rozważania, czy taka interpretacja tego przepisu jest jurydycznie poprawna, wyjaśnienie wątpliwości prawnej należy zawęzić do działania organu Inspekcji Handlowej z uwagi na to, że rozpoznawana sprawa dotyczy aktu wydanego przez ten organ kontroli, a wyjaśnienie ma dotyczyć ściśle przedmiotu zawisłej sprawy.
Wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga przede wszystkim rozważenia, czy organy Inspekcji Handlowej są organami administracji publicznej, które mogą załatwiać sprawy, wydając decyzje administracyjne. Z uwagi na datę wydania zaskarżonego postanowienia w zawisłej sprawie ocenę w tej mierze należy przeprowadzić w płaszczyźnie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Inspekcji Handlowej /Dz.U. 1999 nr 105 poz. 1205 ze zm./. W ujęciu art. 1 ust. 1 tej ustawy organy Inspekcji Handlowej powołane zostały do ochrony interesów konsumentów oraz do ochrony interesów gospodarczych państwa. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 tej ustawy oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./ są to organy administracji publicznej, przy czym wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej, kierując wojewódzką Inspekcją Handlową, wchodzącą w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, jako organ administracji publicznej jest organem I instancji właściwym w sprawach związanych z wykonywaniem kompetencji Inspekcji Handlowej. Jakkolwiek uregulowania ustawy nie zawierają przepisów dających tym organom uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w określonych indywidualnych sprawach, to jednak w art. 13 ustawy odsyłają do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nią nieuregulowanym. Z przepisów tych należy wyprowadzić uprawnienie dla organów Inspekcji Handlowej do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej, o ile materialnoprawne przepisy prawa administracyjnego przewidują wydanie decyzji w sprawie należącej do kompetencji tych organów.
Zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy uprawnienia dotyczą wszystkich organów kontrolujących przedsiębiorców, w tym organów Inspekcji Handlowej, do kompetencji których należy kontrola podmiotów gospodarczych w aspekcie ochrony konsumentów i interesów państwa. Przepis art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Inspekcji Handlowej przewidywał nadto wykonywanie przez jej organy zadań wynikających z przepisów szczególnych. Z tego wynika, że organy Inspekcji Handlowej były na gruncie przywołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. upoważnione do działania w formie decyzji administracyjnej. Ubocznie jedynie należy stwierdzić, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej /Dz.U. 2001 nr 4 poz. 25/ zawiera uregulowania w tej mierze zbieżne z poprzednimi.
W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest zgodny pogląd, że brak wskazania przez ustawodawcę wprost działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza, że jest ona wyłączona, a liczne są przykłady przepisów prawa materialnego, które przewidując decyzyjną formę załatwienia sprawy posługują się czasownikowymi określeniami kompetencji organu dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji, jak na przykład zezwala, stwierdza, nakazuje /por. Prawo administracyjne pod redakcją M. Wierzbowskiego, Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2000, str. 289, a także uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 54/. Nieodosobnione są też przypadki, a omawiany art. 27 ust. 1 ustawy jest tego przykładem, w których ustawodawca nawet poprzez takie czasownikowe sformułowania nie wskazuje, w jakiej formie ma organ załatwić sprawę /chyba że za takie czasownikowe sformułowanie przyjmie się wyraz "określa"/, stąd niezbędne jest sięganie w takich przypadkach do wypracowanego przez naukę prawa administracyjnego pojęcia "decyzji administracyjnej". Znaczna jest też w tym względzie rola orzecznictwa i w literaturze przedmiotu podkreśla się, że orzecznictwo NSA "ustala empirycznie treść lub zakres pojęcia decyzji kwalifikując skargę jako dopuszczalną lub jako wymagającą odrzucenia" /L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie Administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Wydawnictwo Prawnicze PWN 2001 str. 103/.
Większe jeszcze trudności interpretacyjne nastręcza ustalenie zakresu pojęciowego "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, dla których nie tylko brak jest legalnej definicji, ale sam ten przepis zawiera nieostre elementy wskazujące, co składa się na te formy działania organów administracji. W praktyce orzeczniczej powoduje to konieczność kazuistycznego podejścia, przy kwalifikowaniu danego działania organu jako aktu lub czynności przewidzianej w tym przepisie.
W myśl art. 104 par. 1 Kpa organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, o ile przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej. Literalne brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, że z uregulowania tego wypływa domniemanie załatwiania sprawy przez organ administracyjny w drodze decyzji w każdym przypadku, gdy przepis materialnoprawny nie wymienia innej formy jej zakończenia. Zgodzić się należy z tymi poglądami doktryny, które wskazują, że przyjęcie tak szerokiego domniemania nie jest uprawnione, natomiast "odczytanie", że dana regulacja przewiduje działanie organu w formie decyzji winno nastąpić przy odwołaniu się do doktrynalnego pojęcia decyzji jako aktu stosowania prawa, co pozwala na odróżnienie decyzji od innych czynności administracyjnych, a co z uwagi na zróżnicowanie terminologii występującej w przepisach prawa materialnego wymaga podejścia empirycznego /L. Żukowski, R. Suwała, tamże str. 102/. Pojęcie decyzji administracyjnej ma tu podstawowe znaczenie nie tylko dla nadania prawidłowej nazwy omawianej formie działania administracji publicznej, ale "przede wszystkim dla określenia zakresu ochrony" kontrolowanego podmiotu przed działaniami administracji /por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996 str. 133/.
W doktrynie jako cechy wyróżniające decyzję w ujęciu materialnoprawnym wymienia się, że jest to akt stosowania norm ogólnych, powszechnie obowiązujących i abstrakcyjnych, o charakterze materialnym, rozstrzygający o stosowaniu tych norm przez ustalenie wiążących ich konsekwencji, a kompetencja do jego wydania służy organowi państwa, przy czym jest to akt skierowany do podmiotu zewnętrznego nie podporządkowanego organowi administracji, a niewykonanie ustanowionych w nim obowiązków sankcjonowane jest środkami egzekucji administracyjnej. Przyjmuje się również za istotny wyróżnik decyzji skutki materialnoprawne jakie ona wywiera z punku widzenia jej adresata, znajdujące wyraz w przyznaniu uprawnień, nałożeniu obowiązków, bądź stwierdzeniu istnienia określonego uprawnienia /por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne Wydawnictwa Prawnicze PWN Warszawa 1996 str. 45/. Podkreśla się także, że jest to konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnego podmiotu w określonym, ustalonym stanie faktycznym, będąca przejawem woli organu administracyjnego dotyczącego istnienia czy powstania określonych stosunków prawnych /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2000, str. 408/.
Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie dominujące jest stanowisko przyjmujące, że pod pojęciem aktu lub czynności organu administracji, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki drogą faktów. Podzielić należy stanowisko, że działania te mogą mieć również charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną /por. L. Żukowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 12 marca 1998 r. II SA 1247/97 - OSP 1999 z. 2 str. 67/.
Literalne brzmienie omawianego art. 27 ust. 1 ustawy prowadzi w pierwszym rzędzie do wniosku, że nakłada on na organ kontrolujący obowiązek powiadomienia urzędu skarbowego o stwierdzonych podczas kontroli uchybieniach, a równocześnie organ ten określa ilość i wartość wyrobów /usług/, których te uchybienia dotyczą, a zatem ustala wysokość sankcji ekonomicznej obciążającej kontrolowanego. Ograniczając się wyłącznie do wykładni językowej tego przepisu usprawiedliwiony byłby pogląd, że formą załatwienia sprawy jest ustalenie wyniku kontroli, który stwierdza istnienie obowiązku po stronie skontrolowanego podmiotu gospodarczego, a więc o jakim mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.
Dla pełnej rekonstrukcji regulacji określającej formę w jakiej organ kontrolujący kończy prowadzone postępowanie niezbędne jest jednak sięgnięcie do wykładni systemowej i zestawienie omawianego przepisu z pozostałymi przepisami tej ustawy, normującymi problematykę sankcji ekonomicznych.
Możliwość bowiem dekodowania z obowiązującego prawa kompetencji do podejmowania rozstrzygnięcia w postaci decyzji nie zależy od użytej terminologii, ale należy ją wywodzić z istnienia organów wskazanych do rozpoznawania danych spraw oraz konkretnych, indywidualnych podmiotów, stających na zewnątrz administracji, wobec których organ działa władczo kształtując ich prawa i obowiązki. Dodatkowo warunkiem istnienia lub implementacji wspomnianych praw i obowiązków musi być "wykreowanie aktu administracyjnego" /W. Jakimowicz, Problem definiowania pojęcia decyzji administracyjnej, Przegląd Sądowy 2000 nr 10 str. 44/.
Skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia, skłaniając się do poglądu, że organ kontroli nie wydaje decyzji administracyjnej dostrzega istotny argument również w tym, że art. 26 ust. 2 jednoznacznie stanowi, że przedsiębiorca, który wykonał usługę nie posiadając wymaganego certyfikatu na system jakości lub wykonał usługę niezgodnie z wymaganiami takiego certyfikatu jest zobowiązany do wpłacenia do budżetu państwa kwoty odpowiadającej 100 procent sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych usług, a użycie określenia "zobowiązany jest wpłacić" przesądza o tym, że obowiązek ten wynika już z samej ustawy i nie jest potrzebne wydanie w tym względzie decyzji administracyjnej. Ze stanowiskiem tym nie do końca można się zgodzić, a rozważanie w tym względzie należy odnieść zarówno do ust. 1, jak i ust. 2 art. 26 ustawy. Uregulowania te ponad wszelką wątpliwość przewidują sankcje ekonomiczne wobec tych przedsiębiorców, którzy naruszają wymagania w zakresie wprowadzania do obrotu towarów /usług/ nie oznaczonych znakiem bezpieczeństwa, bądź wyprodukowanych niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę stosowania tego znaku, jednak obowiązek po stronie przedsiębiorcy powstaje dopiero wówczas, gdy wyroby /usługi/ te zostaną "zakwestionowane". Treść komentowanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że "zakwestionowania" tego dokonuje organ kontroli i jest to niewątpliwie jego władcze działanie, polegające na odniesieniu ujawnionego podczas kontroli stanu faktycznego do obowiązujących przepisów ustawy, z których wynika obowiązek uzyskania dla danego wyrobu znaku bezpieczeństwa /certyfikacji/ bądź stosowania wymagań stanowiących podstawę przyznania tego znaku. Z treści obu przepisów art. 26 ust. 1 i 2 i art. 27 ust. 1, wynika, że organ kontrolujący na podstawie wyników kontroli, czyli ustalonego stanu faktycznego, odnosi go do tych przepisów ustawy i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych określających, które z wyrobów /usług/ przy wprowadzaniu do obrotu winny być opatrzone znakiem bezpieczeństwa, a następnie, jeżeli kwestionuje wprowadzenie ich do obrotu określa ilość i wartość tych wyrobów, co oznacza nałożenie sankcji ekonomicznej.
Z tak zrekonstruowanej treści omawianych przepisów wynika, że ustawodawca przypisał organom kontroli uprawnienia do działania polegające na stosowaniu norm ogólnych i abstrakcyjnych o charakterze materialnym, powszechnie obowiązujących oraz rozstrzyganie na podstawie tych norm o sytuacji podmiotu nie podporządkowanego temu organowi, czego konsekwencją jest zobowiązanie tego podmiotu do wykonania obowiązku zagrożonego w przypadku niewykonania egzekucją administracyjną /art. 28 ust. 2 ustawy/. Wypływa stąd wniosek, że przypisane organom kontroli działania spełniają kryteria jakie wynikają z art. 104 Kpa, a w ujęciu doktrynalnym charakteryzują decyzję administracyjną.
Niezależnie od tego nie można pominąć, że omawiane przepisy w niezmienionym ich brzmieniu obowiązują od wejścia w życie ustawy, tj. od 1 stycznia 1994 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o NSA, która objęła kontrolą sądu administracyjnego również akty i czynności z zakresu administracji publicznej podjęte poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Przyjęcie koncepcji, zgodnie z którą o sankcjach ekonomicznych przewidzianych w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy nie rozstrzygał organ decyzją administracyjną oznaczałoby, że podmiotowi obciążonemu taką sankcją nie przysługiwały, przed wejściem w życie ustawy o NSA, jakiekolwiek środki instancyjnego zaskarżenia, jak i ochrona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Biorąc za punkt wyjścia domniemanie o działaniu ustawodawcy z poszanowaniem zasad demokratycznego państwa prawnego, zastosowanie wykładni historycznej prowadzi do wniosku, że intencją prawodawcy było orzekanie o sankcji ekonomicznej w drodze decyzji administracyjnej, bowiem tylko przy tej formie działania organu strona tego postępowania w początkowym okresie obowiązywania ustawy, tj. do czasu wejścia w życie ustawy o NSA miała odpowiednie gwarancje procesowe dla ochrony swych praw, zaś przyjęcie odmiennej zasady oznaczałoby pozbawienie jej w tym okresie całkowitej ochrony.
Przechodząc do udzielenia odpowiedzi na przedstawione wątpliwości prawne stwierdzić należy, że nie zostały one ściśle sformułowane, wobec przyjęcia założenia, że formą zakończenia działania organu kontrolującego jest protokół z kontroli zawierający stwierdzenie uchybień oraz określenie ilości i wartości wyrobów /usług/, których te uchybienia dotyczą, a wątpliwym wyłącznie jest to, czy organ administracji obok tego protokołu winien wydać również decyzję.
Sporządzony przez organ Inspekcji Handlowej protokół jest wyłącznie rejestracją przeprowadzonych czynności w rozumieniu art. 67 Kpa, w tym opisem ujawnionego podczas kontroli stanu faktycznego i stanowi on materiał dowodowy sprawy. W ustawie brak jest stwierdzeń, z których wynikałoby, że czynność organu ma postać protokołu z kontroli stwierdzającego uchybienia oraz określającego ilości i wartości towarów czy usług, a wobec tego stanowiska przypisującego takiemu protokołowi charakter czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA nie można aprobować. Zwrócić należy też uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie nie występują rozstrzygnięcia, w których przyjmowanoby taki punkt widzenia. W tych orzeczeniach, które stały na stanowisku, że formą działania organu kontroli jest czynność z zakresu administracji publicznej jako przejaw tej czynności uznawano wynik kontroli /por. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 118/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 38, niepublikowane postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2002 r., III RN 180/01/. Również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r. FPS 18/98 /ONSA 1999 Nr 2 poz. 43/, aczkolwiek dotyczącej innej materii kontroli, jako czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego wymienia się wynik kontroli a nie protokół z jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie postanowienia z dnia 18 listopada 2002 r. w zestawieniu z pytaniem sformułowanym w jego sentencji prowadzi do konstatacji, że wątpliwości składu orzekającego sprowadzają się do tego, czy organ Inspekcji Handlowej, stwierdzając w wyniku kontroli uchybienia przedsiębiorcy, o jakich mowa w art. 26 ustawy wydaje decyzję administracyjną określającą sankcje ekonomiczne, czy też w wyniku kontroli ustala wystąpienie uchybień oraz ilość i wartość wyrobów bądź usług, a następnie stwierdza istnienie obowiązku, co jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że ilość i wartość wyrobów lub usług, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji /Dz.U. nr 55 poz. 250 ze zm./, organ Inspekcji Handlowej działający na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1985 r. o Inspekcji Handlowej /Dz.U. 1999 nr 105 poz. 1205 ze zm./, określa w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o badaniach i certyfikacji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.