Uzasadnienie
Zagadnienie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu jest wyrazem wątpliwości co do wykładni i stosowania art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w odniesieniu do skarg wnoszonych przez prokuratora. Nasunęły się one na tle skargi Prokuratora Wojewódzkiego w (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 27 czerwca 1993 r. nr XIII/136/95 w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie gminy N., w części objętej załącznikiem nr 1 do tej uchwały.
Powołując jako podstawę skargi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Prokurator Wojewódzki zarzucił, że postanowienia zawarte w załączniku do uchwały zostały podjęte bądź z rażącym naruszeniem art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 17 kwietnia 1993 r. o zmianie powyższej ustawy /Dz.U. nr 40 poz. 184/, bądź bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. zarzuciła, że przed zaskarżeniem uchwały prokurator nie wystąpił do niej o zmianę uchwały, nie wskazała jednak przepisu, który - jej zdaniem - nakłada na prokuratora tego rodzaju obowiązek. Można przypuszczać, że u podłoża tego zarzutu legło powołanie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym jako podstawy prawnej skargi.
W związku z wysuniętym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu powziął wątpliwości, które sformułował w postanowieniu z dnia 31 stycznia 1996 r. SA/Wr 2761/95, przytoczonym w sentencji uchwały. Uzasadnił je tym, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany był pogląd, iż "prokurator w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103 ze zm./ może wnieść skargę na uchwałę organu gminy bez potrzeby wzywania jej organu do usunięcia naruszenia prawa".
Zdaniem składu orzekającego, art. 34 i art. 35 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie uzasadniają zmiany już ukształtowanego poglądu. Przepis art. 34 ust. 1 odpowiada w zasadzie treści dawnego art. 198 Kpa i wyraźnie stanowi o zwolnieniu prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich od warunku wyczerpania środków odwoławczych. Natomiast ust. 2 tego artykułu zawiera jedynie wyjaśnienie, jaka sytuacja odpowiada użytemu w ust. 1 pojęciu "wyczerpania środków odwoławczych" w sprawach, w których tego rodzaju środki prawne nie są przewidziane. "Z jego treści nie da się wyprowadzić wniosku, że w sprawach skarg na uchwały organów gmin i ich związków bądź akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego zwolnienie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich od warunku wyczerpania toku instancji nie miało zastosowania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odniesienie się do przedstawionych wątpliwości prawnych nie jest możliwe bez przypomnienia powstania instytucji zaskarżania przez prokuratora do sądu administracyjnego uchwał organów samorządu terytorialnego.
Instytucja ta została wprowadzona przez ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym /Dz.U. nr 20 poz. 121/. Pozostawała ona, co zgodnie podkreślano w doktrynie /np. glosa J. Borkowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1992 r. SA/Gd 172/92, OSP 1993, nr 9 poz. 177/ oraz w orzecznictwie /np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 r. III AZP 32/92, OSNAPU 1993, nr 7-8 poz. 118/, w oczywistym związku z przeprowadzaną wówczas reformą samorządową, a także ze zmianą ustroju prokuratury. W wyniku nowelizacji ustawy o prokuraturze, dokonanej powołaną wyżej ustawą, prokurator otrzymał nowe, nie przysługujące mu dotychczas uprawnienia, w tym prawo zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego. Regulujący tę ostatnią kwestię art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103/ stanowił, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie terenowego organu administracji są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może wystąpić z wnioskiem o jej uchylenie do sądu administracyjnego.
Z przepisu tego wynikało, że wybór środka działania, gdy chodziło o doprowadzenie uchwały organu samorządu terytorialnego do stanu zgodności z prawem, należał do prokuratora. Przepis nie zawierał żadnego odesłania do przepisów odrębnych, w przeciwieństwie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o prokuraturze, stosownie do którego swoje zadania prokuratorzy "wykonują przez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach".
Mając te rozwiązania na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już wyroku z dnia 28 kwietnia 1992 r. SA/Gd 172/92 /ONSA 1993 Nr 4 poz. 88/ wyraził pogląd, że art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy o prokuraturze stanowi samodzielną podstawę, uzasadniającą legitymację prokuratora do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, i wyłącza w tym zakresie stosowanie art. 197 pkt 3 Kpa.
Pogląd ten uznał za trafny Sąd Najwyższy, który w powołanej wyżej uchwale z dnia 11 lutego 1993 r. III AZP 32/92 wyjaśnił, że "uprawnienie prokuratora do kwestionowania zgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego nie będzie w żadnym razie odpowiadało przesłankom zaskarżania uchwały organów gminy, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Prokurator może więc zakwestionować uchwałę, która nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej. Wniosek prokuratorski dotyczy uchylenia niezgodnej z prawem uchwały samorządu terytorialnego, co czyni z niego środek kontroli przestrzegania prawa zobiektywizowany, to znaczy służy on samemu przywróceniu stanu zgodnego z prawem w działalności uchwałodawczej organów samorządu, a nie ma wprost na celu np. usunięcia naruszenia konkretnego uprawnienia czy też skonkretyzowanego interesu prawnego jednostki".
Przyjęcie - ujmując najogólniej - że podstawę zaskarżenia przez prokuratora do sądu administracyjnego uchwały organu gminy stanowił art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze, a nie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 216a par. 1 Kpa, prowadziło do uznania, iż wniesienie skargi przez prokuratora nie wymagało poprzedzenia tej czynności wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 1992 r. I SA 736/92 /nie publ./.
W kolejnej nowelizacji ustawy o prokuraturze, dokonanej ustawą z dnia 15 maja 1993 r. o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o Krajowej Radzie Sądownictwa i o powołaniu sądów apelacyjnych /Dz.U. nr 47 poz. 213/, przepis statuujący prawo prokuratora do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego oznaczony został jako art. 5 i otrzymał brzmienie: "Jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie terenowego organu administracji państwowej są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może wystąpić także o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego".
Wprowadzone tą ustawą zmiany polegały, gdy chodzi o zaskarżanie uchwał organów samorządu terytorialnego, z jednej strony na odstąpieniu od określenia /zresztą nieprawidłowego w poprzedniej wersji przepisu/ formy procesowej, w jakiej prokurator zwraca się do sądu, z drugiej zaś - na dostosowaniu zgłaszanego żądania do rozwiązania wprowadzonego przez ustawę o samorządzie terytorialnym. W pozostałym zakresie treść przepisu nie została zmieniona.
Istotna zmiana stanu prawnego natomiast nastąpiła w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 1995 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.
Po pierwsze (...) przepis art. 16 ustawy w zakresie dotyczącym wyjaśnianej kwestii stanowi, że Sąd orzeka w sprawach skarg: na uchwały organów gmin stanowiące przepisy gminne /ust. 1 pkt 5/ i na uchwały organów gmin i ich związków inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /ust. 1 pkt 6/.
Po wtóre, inaczej niż dotychczas, choć nie w odniesieniu do prokuratora, zostały określone podmioty uprawnione do wniesienia skargi. Podmiotami tymi stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy są: każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Po trzecie, bardzo poważne zmiany nastąpiły w dziedzinie wnoszenia skargi do sądu. Spośród przepisów poświęconych tej materii na szczególną uwagę ze względu na treść przedstawionej wątpliwości zasługuje art. 34 ustawy, stanowiący, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich /ust. 1/.
Po wyjaśnieniu, co należy rozumieć przez "wyczerpanie środków odwoławczych" /ust. 2/, w ust. 3 tego artykułu ustawodawca postanowił, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
Jeśli chodzi o termin wniesienia skargi, to zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie lub od dnia, w którym dowiedział się on lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi. Natomiast dla prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich termin ten wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych wypadkach termin ten jest liczony od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi /ust. 2/.
Porównanie treści art. 5 ustawy o prokuraturze i art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym prowadzi do wniosku, że dyspozycja pierwszego z tych przepisów jest znacznie szersza. Obejmuje ona wszelkie uchwały organów samorządu terytorialnego, niezależnie od ich charakteru, a więc nie tylko uchwały zawierające przepisy gminne i podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 16 ustawy, ale także inne uchwały, rozstrzygające kwestie wykraczające poza przytoczony wyżej zakres.
W związku z tym nasuwa się pytanie, czy nadal aktualna jest teza, że art. 5 ustawy o prokuraturze, tak jak poprzednio art. 5 ust. 3 tej ustawy, stanowi samodzielną i wyłączną podstawę zaskarżania przez prokuratora do sądu administracyjnego uchwał organów samorządu terytorialnego.
Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej. W poprzednim stanie prawnym jedynym przepisem, który obok art. 5 ustawy o prokuraturze wprowadzał możliwość zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego, był art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Stanowił on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, wyłączał więc - z natury rzeczy - możliwość wniesienia przez prokuratora skargi na podstawie tego przepisu. Prokurator bowiem nie jest osobą, o jakiej w nim mowa.
Obecnie, wobec treści art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sytuacja uległa zmianie. Dlatego też należy zgodzić się ze stanowiskiem Adamiak Barbara i J. Borkowskiego, wyrażonym w pracy pt. "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" /Warszawa 1996, str. 288/, że "art. 33 ustawy o NSA przyznaje prokuratorowi legitymację do zaskarżania działalności organów administracji publicznej, mieści się w tym zaskarżalność uchwał organów samorządu terytorialnego. Szczególna regulacja zawarta w ustawie o prokuraturze nie stanowi zatem wyłącznego źródła dla ustalenia legitymacji prokuratora do zaskarżania uchwał samorządu terytorialnego".
W świetle obowiązującego stanu prawnego należy przyjąć, że prokurator, kwestionując uchwałę organu samorządu terytorialnego jako niezgodną z prawem, może wnoszoną do sądu administracyjnego skargę sporządzić bądź na podstawie art. 33 ust. 2 i art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bądź na podstawie art. 5 ustawy o prokuraturze, w zależności od kwestionowanej uchwały.
Regulacja zawarta w art. 5 ustawy o prokuraturze, jako szczególna, wyłącza z istoty rzeczy stosowanie do niej rozwiązań ogólnych zawartych w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Analiza art. 33 ust. 2, art. 34 i 35 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym prowadzi do wniosku, że art. 34 ust. 3 nie znajduje zastosowania również w odniesieniu do skarg prokuratorskich wnoszonych z powołaniem się na art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy.
W celu uzasadnienia tej odpowiedzi i zgromadzenia odpowiednich argumentów niezbędne jest przedstawienie istoty instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Już z brzmienia cytowanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /posługującego się nieprecyzyjnie zwrotem: "wezwanie do usunięcia naruszenia" bez wyraźnego wskazania, o naruszeniu czego jest tutaj mowa; w domyśle: chodzi o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia/ wynikało, że instytucja ta jest pomyślana jako namiastka środka odwoławczego w stosunku do aktu normatywnego, jakim zazwyczaj jest uchwała organu gminy. Wniosek taki nasuwa jeszcze wyraźniej obecna regulacja art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Będąc takim quasi - odwoławczym środkiem, wezwanie, o jakim mowa, ma zrealizować kilka podstawowych celów.
Po pierwsze, dla wnoszącego skargę celem tym jest szybsze i łatwiejsze osiągnięcie takiej treści kwestionowanego aktu, jaka odpowiadałaby mu najbardziej. Tą drogą wnioskodawca może bezpośrednio osiągnąć zmianę /a nie tylko uchylenie czy stwierdzenie nieważności/ uchwały organu gminy, i to zmianę rzeczywiście realizującą jego interes prawny lub uprawnienie. Wniosek o usunięcie naruszenia więc koresponduje z samą istotą skargi w tym sensie, że i on, i skarga indywidualnego podmiotu pozwalają realizować indywidualne interesy prawne lub publiczne prawa podmiotowe skarżących.
Po drugie, autorowi kwestionowanej uchwały wniosek o usunięcie naruszenia umożliwia weryfikację podjętej uchwały bez angażowania organów nadzoru lub Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po trzecie, instytucja wezwania do usunięcia naruszenia spełnia ogólny postulat, według którego, przy jednoinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, postępowanie poprzedzające skargę do sądu powinno być dwuinstancyjne. W sferze aktów normatywnych, przy braku sformalizowanej procedury, realizacja tego postulatu jest utrudniona, ale właśnie konstrukcja wezwania do usunięcia naruszenia pełni tu istotną rolę.
Opisane cele omawianej instytucji są dobrze widoczne, gdy podda się analizie cały art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wprowadza on bowiem regułę, według której skargę można wnieść, jak już była o tym mowa, po wyczerpaniu środków odwoławczych /ust. 1/, a jeżeli ustawa ich nie przewiduje, to po zwróceniu się z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa /ust. 3/. W rezultacie wniosek ten jawi się jako swoisty środek prawny /quasi-odwoławczy/, przyznany przez ustawy podmiotom mającym złożyć skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mogą one z niego korzystać wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków prawnych, a wcześniejsze skorzystanie z tego środka jest warunkiem dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie ten środek prawny ma charakter "uniwersalny", tzn. nie jest związany wyłącznie z uchwałami organów gminy, ale ze wszystkimi potencjalnymi przedmiotami skargi, wobec których nie przewidziano klasycznych środków odwoławczych.
Potraktowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako środka quasi-odwoławczego pozwala, w kontekście art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, na jednoznaczne odniesienie się do wyjaśnianej wątpliwości. Skoro obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi nie dotyczy prokuratora, to nie ciąży na nim także powinność wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Tezę o braku obowiązku wezwania przez prokuratora organu gminy do usunięcia naruszenia prawa potwierdza rola prokuratora i jego specjalna pozycja jako podmiotu wnoszącego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 2 ustawy o prokuraturze zadaniem prokuratury jest m.in. strzeżenie praworządności. Zadanie to prokurator może realizować m.in. przez "podejmowanie środków przewidzianych prawem zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym (...) oraz w innych postępowaniach" /art. 3 ust. 1 pkt 3/. W stosunku do uchwał organów samorządu terytorialnego prokurator, jak już była o tym mowa, może się zwrócić do organu, który wydał uchwałę, o "jej zmianę lub uchylenie", skierować "wniosek o jej uchylenie do właściwego organu nadzoru", a także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego /art. 5 tejże ustawy/. Zadaniem prokuratora jest podejmowanie środków prawnych w razie stwierdzenia, że uchwała organu samorządu terytorialnego została podjęta z naruszeniem prawa. Wybór środka realizującego to zadanie - w ramach możliwości przewidzianych przez ustawę o prokuraturze - jest pozostawiony samemu prokuratorowi. Ma on wyznaczone w tym celu swoiste, własne środki prawne, odrębne od środków przyznanych podmiotom działającym w obronie własnych interesów prawnych lub uprawnień, realizujących indywidualne publiczne prawa podmiotowe. Dla działań prokuratora istotne jest przy tym dążenie do osiągnięcia szybkiego i jednoznacznego skutku w postaci doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Działalność prokuratora zatem jest oderwana od interesów czy uprawnień poszczególnych obywateli. Daje temu wyraz również ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która w art. 33 ust. 2 i w art. 34 ust. 1 nakazuje traktowanie prokuratora jako odrębnego podmiotu skarżącego. Wobec tej odrębności nie byłoby celowe odnoszenie do prokuratora reguł /i to tylko ich części/ dotyczących podmiotów, które składają skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na swój własny interes prawny.
Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.