Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 listopada 1999 r. I SA 383/99 skład orzekający, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnej, przytoczonej w sentencji uchwały, jaka powstała w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Danuty Z.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. L. 28.
Wątpliwość powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Danuta Z.-T., jako następca prawny byłego właściciela gruntu warszawskiego Onufrego Antoniego Z., w dniu 21 stycznia 1958 r. złożyła do Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W., przy ul. L.
- Pismem z dnia 2 kwietnia 1958 r. została poinformowana, że wniosek zostaje uznany za złożony w terminie i będzie rozpatrzony po ostatecznym opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Działania w tej sprawie organ podjął po złożeniu przez stronę kolejnego wniosku z dnia 7 sierpnia 1968 r. Wniosek został przekazany do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa P.-P. w celu rozpatrzenia go w trybie uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie /M.P. nr 6 poz. 18/. Następnie w dniu 17 października 1969 r. postępowanie administracyjne zostało zawieszone m.in. z uwagi na brak zaświadczenia hipotecznego. Po podjęciu postępowania wydane zostało kolejne postanowienie z dnia 3 lutego 1970 r. o jego zawieszeniu, tym razem z uwagi na brak planu realizacyjnego. Strona dnia 16 grudnia 1971 r. znowu złożyła wniosek o przyznanie jej prawa użytkowania wieczystego, co spowodowało dalsze zawieszenie postępowania orzeczeniem z dnia 10 lutego 1972 r., do czasu opracowania planu realizacyjnego. Dopiero, po wielokrotnych pismach strony, dnia 10 grudnia 1997 r. Burmistrz Gminy W.-T. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją (...) z dnia 10 lutego 1998 r., (...), Zarząd Gminy W.-T. odmówił Danucie Z.-T. przyznania użytkowania wieczystego wymienionej nieruchomości, motywując to nie złożeniem wniosków w terminie, określonym w par. 3 powołanej uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r., jak również w terminie wynikającym z art. 214 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 114 poz. 741 ze zm./.
W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 19 czerwca 1998 r. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Nie podzieliło bowiem stanowiska organu pierwszej instancji, że mimo złożonych wniosków i toczącego się z przerwami, w wyniku zawieszania, postępowania administracyjnego, Danuta Z.-T. powinna złożyć kolejne wnioski, powołujące się wprost na przepisy uchwały nr 11 Rady Ministrów lub później, na odpowiedni przepis ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Skoro stosowna decyzja nie została w tej sprawie wydana, wniosek strony powinien być rozpatrzony na podstawie art. 82 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 214 ust. 1 tej ustawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd Gminy W.-T. decyzją (...) z dnia 17 grudnia 1998 r., (...), wydaną na podstawie art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponownie odmówił Danucie Z.-T. przyznania prawa użytkowania wieczystego do wymienionej nieruchomości, stwierdzając, iż "w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 278/ nieruchomość nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym poniżej 20 izb, a tym samym nie spełniała drugiego z kryteriów przepisu, stanowiącego podstawę rozpatrzenia wniosku strony" /art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ kryteria określone w tym przepisie odnoszą się do domów istniejących przed dniem 21 listopada 1945 r./.
Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Danuty Z.-T., została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (...) z dnia 5 lutego 1999 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, strona domagała się jej uchylenia, zarzucając, iż została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpatrując skargę, skład orzekający powziął wątpliwość prawną, dotyczącą dopuszczalności skargi w tej sprawie.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 listopada 1999 r. podniesiono, że problem przedstawiony do wyjaśnienia składowi siedmiu sędziów wiąże się z zagadnieniem dopuszczalności zaskarżania do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji wydanych w postępowaniach wszczętych przed dniem 1 września 1980 r., w świetle przepisów art. 67 i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA, zamieszczonych w rozdziale 4 "Zmiany w przepisach obowiązujących oraz przepisy przejściowe i końcowe".
W czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, zwanej dalej ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r., przed wejściem w życie ustawy o NSA, decyzje kończące postępowania administracyjne w sprawach wszczętych przed dniem 1 września 1980 r., nie podlegały zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. To ograniczenie wynikało z treści art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., który wyraźnie stanowił, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych z powodu ich niezgodności z prawem stosuje się do decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie tej ustawy /tj. po dniu 1 września 1980 r./. Ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/, mocą której dokonano rozszerzenia kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenia tego nie zniosła. W takim stanie prawnym decyzje, kończące postępowania administracyjne, wszczęte przed dniem 1 września 1980 r., wydane zarówno przed tą datą, jak i po tej dacie, nie podlegały zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniesienie skargi na powyższe orzeczenia skutkowało ich odrzuceniem na podstawie art. 204 par. 1 Kpa. Ratio legis art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. było oczywiste. Ustawodawca chronił nowo powołany sąd administracyjny przed zalewem "starych" spraw, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy /Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa - Poznań, 1992 r., str. 618/.
Poddając analizie dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający stwierdził, że problem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w takich sprawach jak przedstawiona, po wejściu w życie ustawy o NSA, nie został rozstrzygnięty. Na potrzebę jego rozstrzygnięcia wskazują D. Kozłowska i E. Mzyk w opracowaniu "Grunty warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego" /Warszawa - Zielona Góra, 1997 r., str. 62 i nast./. W literaturze przedmiotu zauważa się, że ustawa o NSA, uregulowała ustrój Sądu, jego właściwość i procedurę - a więc to wszystko, co uprzednio było unormowane ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r., której art. 14 nawiązywał wprost do nowowprowadzonego tą ustawą działu Kpa. "Zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego" /według tekstu jednolitego Kpa Działu VI/. Zgodnie z art. 67 ustawy o NSA przepisy Działu VI Kpa utraciły moc z dniem 1 października 1995 r. Unormowanie, zawarte w art. 67 ustawy o NSA w brzmieniu "W zakresie uregulowanym niniejszą ustawą traci moc ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz (...)" przemilcza treść przepisu, która byłaby odpowiednikiem art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. Wyłaniającej się wątpliwości nie rozstrzyga także art. 68 ustawy o NSA, który reguluje expressis verbis - jak się wydaje - jedynie tryb, w jakim Sąd rozstrzyga w sprawach skarg wniesionych przed dniem jej wejścia w życie, postanawiając, że "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych". Przepis ten rozumiany literalnie prowadziłby do wniosku, że skoro w takim przypadku mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc przepisy Działu VI Kpa o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do "eliminacji" art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. Gramatyczna interpretacja powołanych przepisów prowadzi zatem do wykładni, że skargi wniesione w sprawach, w których wszczęto postępowanie przed dniem 1 września 1980 r. podlegać będą odrzuceniu.
Do takiego stanowiska, po wejściu w życie ustawy o NSA skłaniały się niektóre składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego /postanowienia NSA: z dnia 9 lipca 1996 r., IV SA 460-461/96, nie publ., z dnia 10 października 1996 r., IV SA 1232/96, nie publ., z dnia 3 grudnia 1996, IV SA 467/96, nie publ./, a także autorzy wymienionego opracowania dotyczącego gruntów warszawskich.
Nie jest to jednak jedyny możliwy i prawnie uzasadniony sposób rozumienia powołanych norm. W świetle art. 67 i art. 68 ustawy o NSA można przyjąć również odmienne stanowisko. Skoro problematyka zaskarżalności decyzji została uregulowana przepisem tej treści, że "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych", zaś co do spraw wszczętych przed dniem 1 września 1980 r. i zaskarżonych do Sądu po dniu 1 października 1995 r. brak jest w ustawie o NSA takiego przepisu jak art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., to kierując się treścią art. 67 ustawy o NSA "W zakresie uregulowanym niniejszą ustawą traci moc ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. (...)" można wywieść - co do zasady - wniosek, iż dopuszczalność skargi nie może być ograniczona terminem określonym w art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.
Można domniemywać, że za powyższą wykładnią pośrednio opowiedziały się składy orzekające w sprawach, w których uwzględniono skargi na decyzje wydane w postępowaniach wszczętych przed dniem 1 września 1980 r. /np. wyroki: z dnia 16 lipca 1999 r, I SAB 35/99, z dnia 8 października 1999 r., I SA 131/99/.
Nie wydaje się bowiem zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego ograniczanie prawa do kontroli sądowej decyzji wniesionych zgodnie z art. 34 i art. 35 ustawy o NSA, wyłącznie ze względu na datę wszczęcia postępowania. Stąd uzasadniony jest postulat wyjaśnienia wątpliwości prawnych w powiększonym składzie i dokonania oceny, czy wykładnia powołanych przepisów, ograniczająca możliwość składania skarg nie narusza konstytucyjnie gwarantowanego powszechnego prawa do skargi, a zwłaszcza klauzuli generalnej wynikającej z art. 77 w zw. z art. 184 Konstytucji.
Powyższą konstatację dostatecznie uzasadnia stan prawny powstały np. po wzruszeniu decyzji przez sąd administracyjny w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje wydane na podstawie art. 145 lub art. 156 Kpa, w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., mogą być zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo że postępowanie zwyczajne było wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy. Zostały one bowiem wydane w nowych postępowaniach administracyjnych w stosunku do postępowań zwykłych, prowadzonych w takich sprawach /uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1991 r., III AZP 2/91 - OSNCP 1992 z. 1 poz. 3, czy uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 1991 r. III AZP 4/91, nie publ./. Wydana zaś następnie przez organ administracji decyzja załatwiająca merytorycznie sprawę, wszczętą przed dniem 1 września 1980 r. - przy odmiennej interpretacji zgłoszonej wątpliwości byłaby prawnie niedostępna dla sądu.
Konkludując skład orzekający podniósł znaczenie podstawowej zasady współczesnego prawa intertemporalnego - tempus regit actum /M. Wyrzykowski "Przepisy utrzymane w mocy", rozdz. I art. 1, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1995 r. str. 47/. W związku z tą zasadą można wywieść tezę, że wniesienie skargi i jej dopuszczalność, po wejściu w życie ustawy o NSA, jako odrębne zdarzenie prawne o charakterze procesowym, od decyzji wydanej na podstawie obowiązującego prawa materialnego, winno być poddane ocenie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wniesienia skargi, bez ograniczeń wyraźnie nie przewidzianych przez obowiązującą ustawę. Skoro więc art. 68 w zw. z art. 67 ustawy o NSA nie zawiera wyraźnego wyjątku, o którym była mowa w art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. pogląd o dopuszczalności skarg na decyzje w sprawach wniesionych stosownie do przepisów rozdziału 3 ustawy o NSA, a wszczętych przed dniem 1 września 1980 r. wydaje się być uzasadniony.
Prokurator, zajmując stanowisko w sprawie, na podstawie par. 50 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 września 1995 r. w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i regulaminu jego działania /Dz.U. nr 112 poz. 540/, opowiedział się za udzieleniem odpowiedzi pozytywnej na pytanie zawarte w sentencji postanowienia. Uzasadniając swój pogląd zwrócił uwagę, że uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszły swoistą ewolucję, polegającą na rozszerzaniu kognicji Sądu. Następowało to zarówno w drodze zmian ustawodawstwa, jak i na skutek zmieniającego się orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prokurator podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla omawianej problematyki ma jednak wejście w życie Konstytucji. Zwrócił uwagę, że w razie wątpliwości należy stosować interpretację przepisów zgodną z Konstytucją /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, Państwo i Prawo 1994 nr 9 str. 111/. W związku z tym przy wyjaśnianiu wątpliwości prawnych należy uwzględnić konieczność poszanowania prawa do sądu, wynikającego z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, przychylając się do stanowiska, iż droga sądowa powinna być otwarta dla wszystkich sporów sądowych niezależnie od daty wszczęcia postępowania.
Podobny pogląd został wyrażony również w piśmie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który także opowiedział się za koniecznością zapewnienia kontroli sądowej w sprawach wszczętych przed dniem 1 września 1980. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrócił uwagę na skalę problemu, podnosząc, że w jego organie oczekuje na rozpoznanie około 500 tego rodzaju spraw.
Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozstrzygnięcia jest dopuszczalność zwrócenia się przez skład orzekający o wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej. Stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy o NSA dla wykorzystania przez skład orzekający tego środka procesowego konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek, tj. zawisłości przed Sądem konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej oraz wystąpienie w tej sprawie istotnych wątpliwości, których wyjaśnienie jest konieczne dla rozstrzygnięcia skargi. Obie przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione. Wątpliwości przedstawione w postanowieniu mają istotny charakter, co potwierdziła rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo wskazana przez skład orzekający i niejednoznaczne stanowisko doktryny. Uzupełniając zawarte w postanowieniu wywody na ten temat należy wskazać na glosę aprobującą /W. Chróścielewski i A. Korzeniowska - OSP 1999 z. 2 poz. 26/ oraz krytyczną /M. Rzecznik - OSP 1999 z. 7-8 poz. 134/ do postanowienia NSA z dnia 27 marca 1998 r., IV SA 1793/97. Sąd odrzucił tym postanowieniem skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 8 sierpnia 1997 r. w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 14 marca 1949 r., powołując się na art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.
Świadczy to o potrzebie wyjaśnienia wątpliwości prawnej, którą wywołało niejednoznaczne sformułowanie przepisu końcowego - art. 67 ustawy o NSA, zaczynającego się wyrazami "W zakresie uregulowanym niniejszą ustawą traci moc ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. (...)", co mogło sugerować, że art. 14 tej ostatniej ustawy obowiązuje, gdyż dotyczy zakresu nieuregulowanego w ustawie o NSA.
Rozpatrując przedstawioną wątpliwość należy przede wszystkich dokonać w drodze wykładni gramatycznej analizy treści art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. i rozważyć, czy rzeczywiście materia w nim uregulowana nie została objęta unormowaniami ustawy o NSA. Istotna jest również ocena charakteru tego przepisu i jego systemowego znaczenia.
Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych z powodu ich niezgodności z prawem stosuje się do decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie niniejszej ustawy." Ustawa weszła w życie z dniem 1 września 1980 r. Treść tego przepisu wskazuje na to, że była to typowa regulacja przejściowa, w której rozstrzygnięto kwestie intertemporalne, istotne w momencie reaktywowania po kilkudziesięcioletniej przerwie sądowej kontroli nad administracją. Z jednej strony unormowanie zawarte w przepisie chroniło organizujący się Sąd przed zalewem "starych" spraw, co podkreślano w głosach doktryny cytowanych w postanowieniu. Z drugiej strony rozwiązanie to pozwoliło organom administracji dostosować się do nowych wymagań, jednocześnie uniemożliwiając Sądowi korygowanie popełnionych przez nie przed dniem 1 września 1980 r. błędów, co mogło zmniejszyć opór przedstawicieli tych organów przed poddaniem się sądowej kontroli.
Podobny przepis przejściowy zamieszczono w następnej ustawie z 1990 r., dotyczącej sądowej kontroli administracji, kiedy zasadniczo rozszerzono kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, rezygnując z enumeratywnego ich określania i obejmując nimi kontrolę innych niż decyzje kategorii aktów administracyjnych. Wówczas w art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/, podobnie jak w 1980 r., postanowiono, że "W sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzje lub postanowienia nie mogły być zaskarżone do sądu administracyjnego, przepisy działu VI Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się, jeżeli postępowanie w tych sprawach zostało wszczęte po wejściu w życie niniejszej ustawy", czyli po dniu 27 maja 1990 r. /por. na ten temat Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz" PWN, Warszawa - Poznań 1992 str. 618 - 622/.
Wprowadzając do systemu prawnego w 1995 r. ustawę o NSA, która również rozszerzała kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca zrezygnował z zamieszczania w niej przepisu przejściowego o treści podobnej do przepisów art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., czy art. 2 powołanej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. Zamiast odpowiednika takich unormowań, jak art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., czy art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r., w art. 68 ustawy o NSA ustawodawca przyjął inną przejściową regulację, zgodnie z którą dotychczasowe przepisy stosowało się do rozpoznawania spraw, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie ustawy o NSA. Przepis przejściowy - art. 68 ustawy o NSA - nie zawiera natomiast ograniczenia czasowego, dotyczącego rozpatrywania przez Sąd tej kategorii spraw, których wcześniej nie objęto sądową kontrolą, mimo że kognicję Sądu znacząco rozszerzono, wprowadzając do art. 16 ustawy o NSA, nowe kategorie spraw nie ujęte w poprzednio obowiązującym art. 196 Kpa, zarówno w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 1980 r., jak i od dnia 27 maja 1990 r.
W związku z tym należy dojść do wniosku, że nieuzasadnione jest stanowisko, iż na podstawie art. 67 ustawy o NSA do spraw kontrolowanych przez Sąd, zgodnie z ustawą o NSA, stosuje się przepis przejściowy, odnoszący się do jego kompetencji, określonych w nieobowiązującym Dziale VI Kpa i to jeszcze według brzmienia przepisów tego działu z dnia 1 września 1980 r., sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r. Cechą charakterystyczną przepisów przejściowych jest bowiem normowanie wpływu nowego prawa na stosunki powstałe pod działaniem prawa dotychczasowego. Są one więc związane ze stanem prawnym, którego wprowadzeniu służą. Z tego względu nie można przenosić regulacji przejściowej z uchylanej ustawy, która miała zastosowanie do "starego" stanu prawnego, do nowej ustawy, która na dodatek w sposób odmienny reguluje kwestie kompetencji Sądu. Reasumując, zakres uregulowania, który obejmował art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. został uregulowany w ustawie o NSA, a zatem nie można przyjąć, iż przepis art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. nie utracił mocy obowiązującej, na podstawie art. 67 ustawy o NSA.
O tym, że w przepisach ustawy o NSA nie ograniczano kognicji Sądu ze względu na czas wszczęcia postępowania administracyjnego świadczy również nowe rozwiązanie przyjęte w art. 29 ustawy o NSA, nie mające odpowiednika w poprzedniej regulacji /uchylonym Dziale VI Kpa/, pozwalające na dokonywanie oceny aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.
Te unormowania przemawiają za stanowiskiem, że od czasu wejścia w życie ustawy o NSA, tj. od dnia 1 października 1995 r. data wszczęcia postępowania administracyjnego nie ma znaczenia dla zakresu kognicji NSA. Przyjęcie, odmiennego stanowiska, że przepisem art. 67 ustawy o NSA utrzymano w mocy art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. oznaczałoby, że czasowa bariera do uruchomienia sądowej kontroli dotyczy tylko decyzji administracyjnych, zaś kontrola innych form działania administracji takim ograniczeniom by nie podlegała. Z brzmienia art. 67 ustawy o NSA nie można bowiem w żadnym razie wyprowadzać wniosku o utrzymaniu w mocy art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. Prowadziłoby to do niczym nie usprawiedliwionego nierównego traktowania skarżących, zamykając części z nich prawo do sądu, podczas gdy prawa innych skarżących, wnoszących na przykład skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, datą 1 września 1980 r. nie byłyby ograniczone.
Naczelny Sąd Administracyjny przy wyjaśnianiu przedstawionej wątpliwości prawnej uwzględniał także obowiązującą regulację konstytucyjną, na co słusznie zwracał uwagę w swoim stanowisku prokurator, a przede wszystkim art. 45 ust.1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Z przepisów tych, statuujących prawo do sądu i sądową kontrolę działalności administracji publicznej, wynika, że wszelkie wątpliwości związane z zakresem kompetencji sądu administracyjnego do kontroli tej części działalności administracji publicznej, która dotyczy załatwiania spraw indywidualnych /pomija się w tym miejscu niemające znaczenia w tej sprawie uprawnienia sądów administracyjnych do kontroli prawa miejscowego/ powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczalności takiej kontroli. Zawarte w art. 184 Konstytucji odesłanie do określenia w ustawie zakresu w jakim Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej nie może ograniczać prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.
- Pozwala natomiast w ustawie zwykłej w różny sposób kształtować formy i przesłanki sprawowania kontroli działalności administracji przez sądy administracyjne.
Z tego względu po wejściu w życie Konstytucji, w której mocą art. 8 przewidziano jej bezpośrednie stosowanie, niedopuszczalne byłoby przyjmowanie takiej wykładni niejasnych przepisów, jak art. 67 ustawy o NSA, która prowadziłaby do zamknięcia drogi do sądu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.