Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, w sprawie ze skargi Urszuli G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 20 czerwca 2000 r., (...), którą odmówiono stwierdzenia choroby zawodowej u U. G., wystąpił, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, wyrażonej w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający podniósł, że wątpliwości prawne dotyczą pkt 7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm./, w którym do chorób zawodowych zalicza się przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym /guzki śpiewacze, niedowład strun głosowych, zmiany przerostowe/. Dokonując wykładni gramatycznej tego określenia, zasadnicza trudność dotyczy ustalenia potrzeby i znaczenia zamieszczenia części tego przepisu w nawiasie. Skład orzekający odwołując się do funkcji, jaką przypisuje się użyciu nawiasu w Wielkim Słowniku Ortograficznym, zwrócił uwagę, że nawias jako znak interpunkcyjny jest głównie znakiem wyodrębniającym i pełni określoną rolę. Można w nim bowiem ująć tę część wypowiedzi, która "uzupełnia lub objaśnia tekst zasadniczy formułując go inaczej". Można też umieszczać w nim wtrącone przykłady i objaśnienia.
W rozpoznawanej sprawie W. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydając decyzję o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej u osoby z zaburzeniami czynnościowymi typu dysfonii hiperfunkcjonalnej uznał, że wymienione w nawiasie schorzenia, tj. guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe objaśniają, iż tylko te schorzenia narządu głosu, związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym należy kwalifikować jako chorobę zawodową. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiałby brak słów "na przykład". Zdaniem Sądu można bronić również stanowiska, że wymienione w nawiasie schorzenia podane są jedynie przykładowo. Za takim rozumieniem przepisu mogą przemawiać względy konstytucyjne. Brak jest bowiem racjonalnych powodów, dla których pracowników wykonujących zawody związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym dzieli się na takich, u których przewlekłe choroby narządu głosu są chorobą zawodową, bo odpowiadają schorzeniom wymienionym w pkt 7 wykazu w nawiasie, i na takich, którzy mimo przewlekłej choroby narządu głosu, jednak nie wymienionej w pkt 7 wykazu w nawiasie, nie mogą żądać uznania ich chorób za schorzenie zawodowe.
Skład orzekający zasygnalizował występującą w orzecznictwie sądowym rozbieżność w tej kwestii, dotyczącą pkt 7 wykazu chorób zawodowych, powołując się na dwa wyroki. W jednym - z dnia 22 czerwca 2001 r., II SA/Po 1989/00 Sąd uchylił decyzje organów inspekcji sanitarnej, odmawiające stwierdzenia choroby zawodowej, przyjmując, że z redakcji powoływanego przepisu wynika, że choroby umieszczone w nawiasie zostały podane przykładowo, a nie wyczerpująco; natomiast w drugim - z dnia 20 grudnia 2001 r., II SA/Po 1706/00 r. skarga została oddalona, gdyż u skarżącej, cierpiącej na prosty nieżyt krtani, nie stwierdzono przewlekłej choroby narządu głosu w postaci chorób, o których mowa w pkt 7 wykazu, wymienionych w nawiasie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną należy przede wszystkim zauważyć, iż definicję choroby zawodowej określa przepis par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm./ zwanego dalej rozporządzeniem, stanowiąc, że "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także Sądu Najwyższego /wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 - OSNAPU 1999 nr 6 poz. 192 z dnia 4 marca 1998 r., III RN 110/98 i z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 188/00/ przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego, objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których szczegółowe określenie zawarte jest w ust. 2 par. 1 rozporządzenia.
Przepisy rozporządzenia określają także tryb postępowania diagnostyczno-orzeczniczego oraz postępowania odwoławczego w tych sprawach. W razie podejrzenia o chorobę zawodową zakłady społecznej służby zdrowia, lekarze, lekarze stomatolodzy, lekarze weterynarii i zakłady pracy zatrudniające pracownika obowiązani są skierować pracownika do właściwego zakładu społecznej służby zdrowia. Podejrzenie o chorobę zawodową może zgłosić również sam pracownik. W myśl par. 7 rozporządzenia jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki te po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego przesyłają orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wraz z posiadaną niezbędną dokumentacją /materiałami dochodzenia epidemiologicznego, o których stanowi par. 5 rozporządzenia/ państwowemu terenowemu /obecnie powiatowemu/ inspektorowi sanitarnemu, zaś kopię zainteresowanemu pracownikowi i jednostce zgłaszającej chorobę /par. 8/. Rozporządzenie w par. 9 przewiduje postępowanie, które może uruchomić pracownik niezgadzający się z treścią orzeczenia, stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w par. 8 rozporządzenia oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia /par. 10/.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, wydanym w trybie par. 7-9 rozporządzenia i braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia /wyrok z dnia 24 marca 2000 r., I SA 2334/99; z dnia 8 listopada 2000 r., I SA 664/00; z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA 746/99 - nie publ./. Również w wyroku z dnia 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97 /ONSA 1998 Nr 4 poz. 150/ Sąd ten wypowiedział się o wiążącym dla organów inspekcji rozpoznaniu choroby w orzeczeniu lekarskim, stwierdzając, że organy te nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W niektórych wyrokach Sądu orzeczeniom lekarskim wydanym w tym trybie, odmawia się waloru opinii biegłego /wyrok z dnia 24 marca 2000 r., I SA 2334/99/, chociaż inne /np. wyrok z dnia 21 września 2001 r., I SA 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999 r., I SA 1931/98; z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98/ stwierdzają wyraźnie, iż są to opinie w rozumieniu art. 84 par. 1 Kpa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie jednakże przyjmuje się, iż bez orzeczenia lekarskiego - opinii, bądź sprzecznie z nim, organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego.
Ograniczając rozważania tylko do chorób zawodowych narządu głosu stwierdzić należy, iż wykaz /stanowiący załącznik do rozporządzenia/ w poz. 7 określa je jako przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym, zaś w nawiasie wymienia trzy postacie tych chorób: guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe. Dotyczą one najczęściej nauczycieli o długoletnim stażu pracy /dane z orzecznictwa/. Sformułowanie to stwarza trudności interpretacyjne, ponieważ nie jest jasne, czy wyliczenie chorób narządu głosu, zamieszczone w nawiasie, jest wyczerpujące, czy tylko przykładowe.
Oprócz przytoczonych orzeczeń NSA przez skład orzekający, wskazujących na rozbieżności orzecznictwa w tym zakresie, dodatkowo można powołać jeszcze wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 709/00 - nie publ., w którym Sąd przyjął, iż zaskarżone decyzje organów inspekcji sanitarnej są zgodne z prawem, skoro schorzenia stwierdzone u skarżącej /prosty nieżyt krtani typu dysfonii hiperfunkcjonalnej/ nie odpowiadają chorobom zamieszczonym w wykazie. Oddalenie skargi następuje w tych sprawach, w których u pracownika stwierdza się wprawdzie chorobę narządu głosu i dochodzenie epidemiologiczne potwierdza długoletni okres narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy, jednakże orzeczeniem lekarskim rozpoznano inną chorobę, niż którąś z trzech chorób wymienionych w wykazie. Poglądy przeciwne nie należą jednakże do rzadkości. W wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2000 r., I SA 81/00 Sąd uchylając decyzje odmawiające stwierdzenia choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia gardła z dysfonią uznał, iż schorzenie to mieści się w szeroko określonej w pkt 7 załącznika kategorii "przewlekłe choroby narządu głosu". Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 970/00 Sąd uchylił decyzje organów inspekcji sanitarnej wobec wydania ich sprzecznie z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 21 września 1999 r., II SA/Po 1846/98, przesądzającą, że wymienione w pkt 7 wykazu jednostki chorobowe takie jak: guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych wskazane tam zostały jedynie przykładowo i wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego.
Pogląd o przykładowym wyliczeniu chorób narządu głosu w pkt 7 wykazu chorób zawodowych nie jest przekonujący.
Ze względu na medyczny aspekt zagadnienia uzasadnione jest sięgnięcie przede wszystkim do literatury z tej dziedziny. W opracowaniu "Kliniczna patologia zawodowa" pod redakcją Kazimierza Marka /PZWL, Warszawa 1982, str. 210, 211/ pod pojęciem chorób narządu głosu rozumie się tylko schorzenia krtani pod postacią niedowładów strun głosowych lub guzków śpiewaczych u osób narażonych z tytułu wykonywanego zawodu /nauczyciele, śpiewacy, telefonistki/ na stały i długotrwały wysiłek głosowy. Warto przytoczyć z tego opracowania uwagi odnoszące się do rozpoznawania chorób a wskazujące na "konieczność starannej diagnostyki różnicowej w celu wyodrębnienia i wykluczenia zaburzeń czynnościowych, które przy prawidłowym leczeniu, rehabilitacji i postępowaniu profilaktycznym ustępują bez przejścia w zmiany organiczne". Również w innej pracy o charakterze podręcznikowym "Medycyna Pracy - Patologie zawodowe", wydanej przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi /Łódź 1991/ z punktu widzenia medycznego pod pojęciem choroby zawodowej narządu głosu rozumie się przewlekłe schorzenie krtani pod postacią niedowładów strun głosowych, niedomykalności oraz guzków śpiewaczych na strunach. Zestawienie stanowisk zawartych w opracowaniach medycznych z danymi zamieszczonymi w pkt 7 wykazu wskazuje, że wykaz ten zawiera zamknięty katalog chorób zawodowych narządu głosu, których etiologia - według aktualnej wiedzy medycznej - związana jest z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Nie ulega zaś wątpliwości, że ujęcie chorób zawodowych jako kategorii normatywnej, wymienionej w wykazie podyktowane zostało względami natury medycznej. Ta dziedzina wiedzy - według aktualnego jej stanu - zakreśla bowiem krąg chorób zawodowych.
Obowiązujący wykaz chorób zawodowych, zawierający dwadzieścia pozycji tych chorób, stanowi zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba, która jest wymieniona w wykazie, o ile spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Konsekwentnie trzeba przyjąć, że zachorowanie na chorobę, nawet w wyniku wykonywania pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, która nie została ujęta w obowiązującym wykazie nie daje podstaw do wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. W powołanej literaturze przedmiotu, podnosi się, że opracowanie wykazu chorób zawodowych /załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych/ było wynikiem długoletnich badań dotyczących zagrożeń zawodowych, ustalenia czynników szkodliwych dla zdrowia, oceny ich wpływu na populację oraz obserwacji wyników badań interdyscyplinarnych w kierunku ustalenia zawodowej etiologii schorzeń powstałych w wyniku wykonywania pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Wobec upływu prawie dwudziestu lat od chwili wejścia w życie rozporządzenia można postawić pytanie, czy nie zachodzi potrzeba opracowania nowego wykazu, jego zmiany bądź uzupełnienia, zważywszy na aktualny stan wiedzy medycznej. Zagadnienie to nie ma jednak wpływu na wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej.
Wyjaśniana wątpliwość sprowadza się do zagadnienia, czy guzki śpiewacze, niedowład strun głosowych i zmiany przerostowe stanowią wyczerpujący zakres pojęcia "przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym" /pozycja 7 wykazu chorób zawodowych/. Przede wszystkim należy stwierdzić, że sposób sformułowania definicji tej choroby zawodowej nasuwa wątpliwości, gdyż nie pozwala wysnuć jednoznacznego wniosku, że przewlekłe choroby narządu głosu powstałe wskutek nadmiernego wysiłku głosowego mogą przybrać postać wyłącznie guzków śpiewaczych, niedowładów fałd głosowych względnie zmian przerostowych. Nie można jednak również jednoznacznie twierdzić, że sposób określenia chorób narządu głosu wskutek nadmiernego wysiłku głosowego stanowi jedynie wyliczenie przykładowe.
Rozpatrując ten problem trzeba rozpocząć od analizy całego wykazu. O ile w wykazie chorób zawodowych w definicji określonej choroby wskazano przykładowe postaci tej choroby, uczyniono to w sposób wyraźny. Pod pozycją 3 wykazu ujęta jest choroba "przewlekłe choroby oskrzeli wywołane działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach", a jako przykładowe wyliczenie tych chorób wskazano dychawicę oskrzelową, byssinozę i berylozę. Z kolei zamierzając ograniczyć zakres pojęciowy określonej kategorii choroby zawodowej do ściśle określonych jej postaci wyraźnie zaznaczono to w definicji /choroby zawodowe wymienione pod pozycją 12 wykazu/. Skoro wykaz chorób zawodowych wyraźnie nie wskazuje, że wyliczone pod pozycją 7 wykazu jednostki chorobowe stanowią jedynie przykład przewlekłych chorób narządu głosu związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym /brak określeń "na przykład", "w szczególności", "przede wszystkim"/, to nie można takiego znaczenia wyliczeniu temu nadawać. Tym bardziej że w literaturze przedmiotu z zakresu chorób zawodowych akcentuje się, iż przez przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym rozumie się niektóre tylko zmiany organiczne w krtani, które mogą przybierać postać guzków śpiewaczych, niedowładów fałd głosowych bądź zmian przerostowych.
Wyjaśniając zakres pojęcia "przewlekłe choroby narządu głosu" użytego w pkt 7 wykazu chorób zawodowych, nie sposób pominąć argumentów, jakie wynikają z zasad redagowania tekstów prawnych, które są stosowane w praktyce legislacyjnej. Podstawowym zaleceniem przy formułowaniu aktów normatywnych jest dążenie do unikania wieloznaczności używanych w tekście prawnym zwrotów językowych. Jednym ze środków eliminowania wieloznaczności oraz precyzowania zwrotów językowych poprzez eliminowanie ich nieostrości jest stosowanie różnego rodzaju definicji. Odwołując się do opracowania S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993 r., można stwierdzić, że definiując pojęcie "choroby narządu głosu" posłużono się definicją nawiasową co do formy oraz definicją pełną i zakresową co do treści. Jest to definicja zakresowa, ponieważ określa w nawiasie zakres pojęcia "choroby narządu głosu" oraz pełna, ponieważ wskazuje jakie choroby narządu głosu są chorobami zawodowymi. Sposób wskazania tych chorób w nawiasie, bez posłużenia się określeniem "na przykład", "w szczególności", "zwłaszcza", "inne choroby", wskazuje, że chodzi wyłącznie o te choroby. Jeżeli w tekście przepisu prawnego nie zaznaczono wyraźnie, że określona definicja nie jest pełna, to nie można nadawać jej takiego znaczenia.
Przedstawione wyżej względy prowadzą do wniosku, że chorobami zawodowymi są przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym w postaci guzków śpiewaczych, niedowładu strun głosowych i zmian przerostowych wymienione w pkt 7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.