Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej powstałej w sprawie ze skargi Julitty A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 czerwca 2001 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia własności czasowej.
W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający przytoczył następujący stan faktyczny sprawy.
Grunt położony w W., przy Al. R. 5 znajduje się na obszarze, który był objęty dekretem z dnia 16 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. RP nr 50 poz. 279/, zwanym dalej dekretem. Grunt ten został objęty w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy w dniu 14 lipca 1947 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu tego gruntu w posiadanie. Tak więc nieprzekraczalny termin 6 miesięcy do złożenia przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku o przyznanie mu na tym gruncie wieczystej dzierżawy upływał z dniem 14 stycznia 1948 r. Do obejmowania gruntu w posiadanie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/, zwanego dalej rozporządzeniem z 1946 r. Oględzin nieruchomości, z udziałem dotychczasowego właściciela Aleksandra S. dokonano w dniu 10 czerwca 1947 r. W protokole oględzin zawarto wniosek dotychczasowego właściciela "o przyznanie prawa własności gruntu zgodnie z dekretem". Dotychczasowy właściciel Aleksander S. złożył wniosek o przyznanie własności czasowej także w dniu 23 czerwca 1947 r. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 10 lutego 1950 r. wydanym przez Prezydenta m.st. Warszawy odmówiono przyznania Aleksandrowi S. prawa własności czasowej do gruntu.
Po rozpoznaniu wniosku Julitty A., która jest następcą prawnym Aleksandra S., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 17 kwietnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lutego 1950 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia 29 czerwca 2001 r. W uzasadnieniu decyzji przyjęto stanowisko, że skoro objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 14 lipca 1947 r., to wniosek o przyznanie własności czasowej dotychczasowy właściciel powinien złożyć "w nieprzekraczalnym terminie między dniem 14 lipca 1947 r., a dniem 14 stycznia 1948 r." Za datę złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela Aleksandra S., należy przyjąć dzień 23 czerwca 1947 r., ponieważ data napisania wniosku jest również datą jego złożenia. Oznacza to, że dotychczasowy właściciel nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu w ustawowym terminie, a wobec tego kwestionowanemu orzeczeniu administracyjnemu nie można zarzucić wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa, a w szczególności art. 7 ust. 1 dekretu, pomimo że w uzasadnieniu tego orzeczenia podano inne powody odmowy przyznania prawa.
W takim stanie rozpoznawanej sprawy skład orzekający powziął istotne wątpliwości prawne, dotyczące terminu do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a w szczególności, czy termin ten jest zachowany, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu wynika bowiem, że dotychczasowy właściciel gruntu wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy /prawo to przekształciło się we własność czasową, a później w prawo użytkowania wieczystego/ może zgłosić w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Analizując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /w szczególności uchwały składu pięciu sędziów z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 56 i z dnia 5 czerwca 2000 r., OPK 32/99, ONSA 2000 Nr 4 poz. 142 oraz wyrok składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2001 r., OSA 3/01, ONSA 2001 Nr 4 poz. 144/, w którym przyjęto stanowisko, że termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania przyznania prawa oraz że termin ten należy liczyć od dnia wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym zamieszczono ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, skład orzekający zwrócił uwagę, że nie wyjaśnia to znaczenia związania początku biegu tego terminu z dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2000 r., I SA 1036/99 /niepublikowany/, stwierdzono, że "złożenie wymaganego wniosku przed dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę było obojętne z punktu widzenia prawa". Przede wszystkim dlatego, że wchodzące tu w rachubę prawo podmiotowe w takim przypadku jeszcze nie powstało, a więc mimo obowiązywania już dekretu, nie sposób mówić o realizowaniu tego prawa.
Zdaniem składu orzekającego występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, przyjęcie stanowiska, że wniosek może być złożony dopiero po rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a więc po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, prowadzi do drastycznej sprzeczności z poczuciem słuszności, sprawiedliwości i ogólnie przyjętymi zasadami praworządności. Takie rozumienie tego przepisu prowadziłoby do tego, że osoby, które złożyły wniosek przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę byłyby w takiej samej sytuacji prawnej jak osoby, które w ogóle nie złożyły wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy. W ocenie składu orzekającego za poglądem, że wniosek mógł być złożony skutecznie przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, przemawia to, że przepisy dekretu nie określają skutków przekroczenia terminu. W drodze wykładni przyjmuje się, że to uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu wygasa, ale wiąże się to z upływem terminu. Może to prowadzić do wniosku, że przepis art. 7 ust. 1 dekretu określa jedynie termin końcowy, po upływie którego zgłoszenie żądania przyznania wieczystej dzierżawy /własności czasowej, użytkowania wieczystego/ jest spóźnione i nie może być uwzględnione. Za skutecznością wniosku złożonego przed objęciem gruntu w posiadanie przemawia także przyjęta w rozporządzeniach wykonawczych do dekretu procedura obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę. Rozporządzenie z 1946 r. przewidywało bowiem zawiadomienie właściciela o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę, jego udział w oględzinach nieruchomości, zgłaszanie zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole oględzin. Te wszystkie względy mogą przemawiać, zdaniem składu orzekającego, za poglądem, że dotychczasowy właściciel gruntu mógł złożyć wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną zważył, co następuje:
Wyjaśnienie zagadnienia prawnego, objętego postanowieniem składu orzekającego, wymaga przede wszystkim oceny samej istoty uprawnienia właściciela gruntu, który na podstawie dekretu przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy. Z postanowień dekretu /art. 1/ wynika, że z dniem wejścia w życie dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, natomiast budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruncie pozostały własnością dotychczasowych właścicieli /art. 5/. W kontekście tych unormowań należy postrzegać uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu /prawnych następców właściciela/ do przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatę symboliczną /z mocy art. XXXIX par. 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - Dz.U. nr 57 poz. 31, przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzierżawy wieczystej w rozumieniu dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy należy rozumieć przeniesienie własności gruntu za opłatą symboliczną z zastrzeżeniem powrotu własności na rzecz gminy m.st. Warszawy - własność czasową/. Nie powinno ulegać wątpliwości, że uprawnienie do żądania przyznania prawa wieczystej dzierżawy gruntu zostało przyznane dotychczasowemu właścicielowi z tego powodu, że utracił własność tego gruntu, dlatego też powstanie tego uprawnienia należy łączyć z wejściem w życie dekretu, a nie późniejszym objęciem gruntu w posiadanie przez gminę w trybie określonym w akcie wykonawczym do dekretu. Analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozwala więc na odkodowanie w tym przepisie dwóch norm, które regulują dwie różne sprawy. Po pierwsze, jest to unormowanie, które statuuje uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej/, przy czym powstanie tego uprawnienia jest następstwem wejścia w życie dekretu i przejścia gruntu na własność gminy m.st. Warszawy. Po drugie, jest to unormowanie, które określa termin realizacji tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie tego uprawnienia.
Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie można więc wyprowadzać wniosku, że samo prawo dotychczasowego właściciela do żądania przyznania mu wieczystej dzierżawy na gruncie, którego własność utracił, powstaje dopiero z dniem objęcia tego gruntu w posiadanie przez gminę, a wobec tego nie ma uzasadnionych podstaw pogląd, że żądanie przyznania wieczystej dzierżawy zgłoszone przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, dotyczy prawa /uprawnienia/, które jeszcze nie powstało.
Analizując art. 7 ust. 1 dekretu należy stwierdzić, że sposób sformułowania tego przepisu może być źródłem poważnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli jednak przyjmie się, że czym innym jest samo uprawnienie dotychczasowego właściciela żądania przyznania wieczystej dzierżawy gruntu, a czym innym określenie terminu dochodzenia tego uprawnienia, należy dojść do wniosku, że w przepisie tym został określony końcowy termin zgłoszenia uprawnienia, a nie okres, w którym uprawnienie to powinno być zgłoszone. Przy takim rozumieniu tego przepisu kwestia daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz okres 6 miesięcy liczony od tej daty, służy jedynie do ustalenia terminu końcowego zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Nie można więc przywiązywać przesądzającego znaczenia do użytego w tym przepisie sformułowania "mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek". Tak sformułowany przepis nie wyklucza przyjęcia, iż w istocie rzeczy chodzi o to, kiedy upływa termin zgłoszenia żądania /wniosku/, a nie o to, że żądanie /wniosek/ mają być zgłoszone w określonym przedziale czasowym.
Uprawnienie żądania przyznania wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ dotyczyło praw rzeczowych, a wobec tego nie można przy ocenie dochodzenia tego uprawnienia pominąć także ogólnych zasad dotyczących czynności prawnych przyjętych w prawie cywilnym. Jeżeli z mocy dekretu dotychczasowy właściciel miał uprawnienie zgłoszenia żądania przyznania mu dzierżawy wieczystej i takie żądanie zgłosił, to czynność ta nie może zostać uznana za bezskuteczną, czy pozbawioną znaczenia prawnego z tego tylko powodu, że dokonana została przedwcześnie. Nie wynika to bowiem z dekretu i pozostawałoby w sprzeczności z zasadą, że czynności prawne są skuteczne, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia stanowiska, że czynność prawna dotychczasowego właściciela gruntu polegająca na zgłoszeniu właściwemu organowi żądania przyznania wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ jest bezskuteczna, tylko z tego powodu, że żądanie to zgłoszone zostało przedwcześnie.
Należy mieć na uwadze, że także analiza przepisów wydanego na podstawie art. 4 dekretu rozporządzenia z 1946 r. oraz rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/, które zastąpiło rozporządzenie z 1946 r., regulujących terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. W. gruntów określonych w art. 1 dekretu, w żadnej mierze nie przemawia za stanowiskiem, iż zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę było prawnie bezskuteczne.
Również ze względów proceduralnych, jeżeli zważy się, że zgłoszenie żądania przyznania wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ jest także wnioskiem /podaniem strony/ wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wniosek taki może być zakwalifikowany jako wniosek nieistniejący /wniosek, którego nie złożono/ z tego powodu, że złożony został przedwcześnie. Twierdzenie takie nie ma bowiem oparcia ani w przepisach dekretu, ani w żadnym innym przepisie prawa.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ na tym gruncie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę jak w sentencji.