Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie SA/Lu 1260/95 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnych, jakie powstały w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Danuty i Zbigniewa L. na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie rozbiórki budynku.
Wątpliwości wymagające wyjaśnienia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd sformułował w pytaniu przedstawionym na wstępie.
Wątpliwość powstała na tle następującego stanu faktycznego:
W trakcie długotrwałego postępowania administracyjnego, wszczętego jeszcze w okresie obowiązywania przepisów prawa budowlanego z 1974 r., decyzją z dnia 11 maja 1995 r. znak NB.IB 7355/IO-16/93/95 Kierownik Urzędu Rejonowego w L., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, nakazał Zbigniewowi L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku, położonego na działce przy ul. R. nr 35 w L. W decyzji ustalono jednocześnie, że rozbiórka obiektu powinna nastąpić do dnia 31 grudnia 1995 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jego usytuowanie narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie jest możliwa tzw. legalizacja samowoli budowlanej.
W odwołaniu od tej decyzji Danuta i Zbigniew L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podając m.in., że budynek wzniesiony na działce położonej w L. przy ul. R. nr 35 ma charakter gospodarczy i ma już ponad 8 lat.
Decyzją z dnia 12 czerwca 1995 r. znak GP. NAB.7351/I-2/56/95 Wojewoda (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że budowa powstała na terenie, który zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony na zieleń przydomową, co w konsekwencji oznacza, że obiekt budowlany powinien podlegać przymusowej rozbiórce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w pierwszej kolejności jest dopuszczalność podjęcia uchwały w niniejszej sprawie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W piśmie z dnia 31 maja 1996 r., zawierającym wniosek prokuratora w sprawie (...), wyrażone zostało stanowisko o podjęciu uchwały odmawiającej udzielenia odpowiedzi. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 lipca 1995 r., a wiec zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ sprawa podlega rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych, tzn. według przepisów działu VI kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem prokuratora, z treści art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika, że zawarte w nim uregulowanie ma zastosowanie do wszystkich faz postępowania sądowoadministracyjnego, a więc także tej jego części, w której sąd administracyjny występuje z zagadnieniem prawnym, na które odpowiedź jest niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy. W konkluzji, zdaniem prokuratora, w konkretnej sprawie byłoby dopuszczalne wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego do Sądu Najwyższego w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa.
W piśmie prokuratora zostały przedstawione argumenty przemawiające przeciwko dopuszczalności udzielenia odpowiedzi przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w konkretnej sprawie. Brak w nim natomiast rozważań dotyczących możliwości przyjęcia odmiennego poglądu. W tej sytuacji niezbędne są rozważania odnoszące się do istoty wyjaśniania wątpliwości prawnych przez powiększone składy Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W toku dyskusji w podkomisji sejmowej, jak również w dyskusji nad sprawozdaniem tej podkomisji podkreślano, iż wyjaśnianie wątpliwości prawnych przez powiększone składy Naczelnego Sądu Administracyjnego ma się przyczynić do większej jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Co prawda, ustawodawca przyjął, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże tylko w danej sprawie /a więc odmiennie, niż przewidywał to projekt ustawy przedstawiony Sejmowi/, jednakże nie ulega wątpliwości, że pogląd wyrażony w uchwale z praktycznego punktu widzenia będzie miał szersze znaczenie. Zakłada się bowiem, że przez udział większej liczby sędziów w kształtowaniu poglądu prawnego oraz szczególny tryb przygotowywania uchwały wypracowany pogląd będzie uwzględniany przez inne składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z oczywistych względów pogląd wyrażony w takiej uchwale będzie też oddziaływał na orzecznictwo organów administracji publicznej.
W art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ustanowiona została reguła, iż sprawy, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych. Podstawowe znaczenie przy stosowaniu tego przepisu o charakterze intertemporalnym ma rozumienie pojęcia rozpoznania sprawy. W zależności bowiem od interpretacji tego pojęcia będzie zależeć, czy w konkretnej sprawie stosować przepisy nowej ustawy, czy też przepisy dotychczasowe.
Generalną zasadą wyrażoną w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest to, że Sąd rozpoznaje skargę na rozprawie, a w wyjątkowych sytuacjach na posiedzeniu niejawnym /art. 47 ust. 1/. Wynika z tego, że ustawodawca łączy pojęcie rozpoznania ze skargą. A zatem z woli ustawodawcy, chyba że on sam stanowi inaczej, tylko skarga podlega rozpoznaniu. Wyjątkiem od tej reguły jest unormowanie zawarte w art. 50 tej ustawy. Przepis ten stanowi, jeśli chodzi o udzielanie przez Sąd odpowiedzi na pytania prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze, że są one rozpoznawane przez Sąd. Ustawodawca nie łączy wyjaśniania uchwałą wątpliwości prawnych z rozpoznawaniem sprawy. Wynika to w oczywisty sposób ze sposobu unormowania art. 49 ust. 1 powołanej ustawy. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozpoznaje sprawę tylko wówczas, gdy doszło do jej przekazania przez skład orzekający ze względu na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. W pozostałych sytuacjach ujętych w art. 49 ustawodawca konsekwentnie stanowi, że Sąd wyjaśnia wątpliwości. Dodatkowo należy też wskazać, że wyjaśnianie wątpliwości prawnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacjach, o których stanowi art. 49 ust. 2, nie jest dokonywane na rozprawie ani też na posiedzeniu niejawnym. W istocie podobne stanowisko zostało przyjęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1996 r. OPS 1/96, w której uzasadnieniu stwierdzono w szczególności, że art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dotyczy wyjaśniania wątpliwości prawnych, co nie stanowi rozpoznawania sprawy w rozumieniu tej ustawy.
Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością wyjaśniania przez składy powiększone Sądu wątpliwości prawnych w sprawach wniesionych do Sądu przed dniem wejścia w życie ustawy są dodatkowo wnioski wynikające z analizy skutków nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego; chodzi tu o ustawę z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/. Otóż nie budzi wątpliwości, że po dniu wejścia w życie nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego wprowadzającej instytucję kasacji tracą moc niektóre przepisy tego kodeksu, niektóre zaś w istotnym stopniu ulegają zmianie, w tym przepis art. 391. W interesującym nas zakresie, po dniu wejścia w życie nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego nie będą mogły przedstawiać wniosków o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego Sądowi Najwyższemu także w sprawach, w których skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że także po wejściu w życie tej nowelizacji będą rozpatrywane w Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargi, które wpłynęły do tego Sądu przed dniem wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a więc przed dniem 1 października 1995 r. Gdyby zatem przyjąć kierunek rozumowania przedstawiony przez prokuratora, powstałyby dwie kategorie spraw administracyjnosądowych: takie, w których skład powiększony byłby właściwy do wyjaśnienia wątpliwości prawnych /byłyby to sprawy wniesione po dniu wejścia w życie ustawy/, i takie, w których w ogóle nie byłoby możliwości wystąpienia ani do Sądu Najwyższego, ani do Naczelnego Sądu Administracyjnego /byłyby to sprawy wniesione przed dniem wejścia w życie ustawy o NSA/. Z powyższych względów należy przyjąć, że także w sprawach wniesionych przed dniem wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest możliwe wystąpienie przez skład orzekający w konkretnej sprawie z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład powiększony tego Sądu. Należy też dodać, że do czasu wejścia w życie nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego skład orzekający może także skorzystać z możliwości wystąpienia z wnioskiem do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego. Nie wymaga szerszego uzasadnienia, że skład orzekający może skorzystać tylko z jednej z dwóch możliwości; dokonuje on tu swobodnie wyboru jednej albo drugiej możliwości.
Przed podjęciem zagadnień szczegółowych związanych z wyjaśnieniem wątpliwości prawnych należało rozważyć, czy i w jakim zakresie przedmiot wątpliwości prawnych zgłoszonych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego składowi siedmiu sędziów tego Sądu został podjęty w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. w sprawie K. 9/95. Rozstrzygnięcie tych zagadnień prawnych przez Trybunał Konstytucyjny miałoby taki skutek, że odpowiedź na przedstawione wątpliwości byłaby albo bezprzedmiotowa, albo przedwczesna wobec potrzeby oczekiwania na stanowisko Sejmu wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w wymienionej sprawie była konstytucyjność art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ w części przewidującej przymusową rozbiórkę obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę, których budowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., lecz które zostały wybudowane zgodnie ze sztuką budowlaną i na terenach przeznaczonych pod budowę. Z powyższego wynika, że przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego nie był problem zgodności z Konstytucją tej części omawianych przepisów prawa budowlanego, które regulują postępowanie w sprawach obiektów budowlanych wznoszonych bez pozwolenia budowlanego, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. A zatem zagadnienia będące przedmiotem niniejszego postępowania nie były przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. Dlatego jest możliwe podjęcie merytorycznych problemów wynikających z zagadnienia prawnego przedstawionego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z uzasadnienia postanowienia o wystąpieniu przez skład orzekający Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wyjaśnienie wątpliwości prawnych wynika, że zarysowują się, zdaniem tego Sądu, dwie możliwe interpretacje art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Po pierwsze, że z dniem wejścia w życie tej ustawy przedawnienie nakazu rozbiórki, przewidziane w art. 49 ust. 1, stosuje się do obiektów budowlanych wzniesionych przed dniem wejścia w życie ustawy, szczególnie wówczas, gdy orzeczenie rozbiórki byłoby uzasadnione w świetle art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 1 nowego prawa budowlanego. Po drugie, jeśli się wyjdzie z założenia, że nowe prawo budowlane weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., i to łącznie z art. 49 ust. 1, to od tej daty przepis ten może być stosowany, a więc do obiektów, które zostały zrealizowane po dniu 1 stycznia 1995 r. Warto też w tym miejscu podkreślić, że rozstrzygnięcie zarysowanych wątpliwości prawnych w oczywisty sposób wpływa na treść orzeczenia sądu w sprawie stosowania przepisów art. 48 i 49 nowego prawa budowlanego w stosunku do sprawców tzw. samowoli budowlanej. Już choćby z tych przyczyn należy uznać, że przedstawione przez skład orzekający zagadnienie prawne odpowiada wymaganiom określonym w art. 49 ust. 2 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, albowiem w rozstrzyganej sprawie pojawiły się istotne wątpliwości prawne.
Rozstrzygnięcie przedstawionego wyżej zagadnienia prawnego wymaga w pierwszej kolejności dokonania interpretacji art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy te są zamieszczone w rozdziale 11 ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Rola ich zatem jest ograniczona do poddania regulacji ustawowej określonych zdarzeń powstałych w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego. Regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 ustawy jest stosowanie nowej regulacji prawnej. Reguła ta obejmuje nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu w życie ustawy, i to niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy, ale także sprawy wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z powyższego wynika, że w tych kategoriach spraw należy stosować przepisy ustawy. Należy je stosować także w wypadku samowoli budowlanej, z tym jednak zastrzeżeniem, że z mocy wyraźnego postanowienia ustawy wyłączono możliwość stosowania art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów art. 103 ust. 2 zdanie drugie ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Przyjąć więc należy, że odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 tego poprzedniego prawa. Taka reguła dodatkowo wynika z postanowienia art. 107 ust. 1 nowej ustawy, który uchylając przepisy prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że następuje to z zastrzeżeniem art. 103 ust.
- Z mocy zatem wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego.
Należy wyraźnie podkreślić, akceptując w tym zakresie interpretację art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny, iż przepisy art. 103 ust. 1 i 2 nowego prawa budowlanego różnicują sytuację prawną sprawców tzw. samowoli budowlanej w zależności od tego, czy zakończenie budowy obiektu bez pozwolenia budowlanego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie przepisów prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów prawa budowlanego z 1974 r.
Wątpliwości składu orzekającego w konkretnej sprawie odnoszą się w szczególności do stosowania we wskazanych wyżej sytuacjach art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a więc instytucji swoistego przedawnienia. Pośrednio tylko można wnosić z uzasadnienia, że wątpliwości te powstały w związku z brakiem powołania art. 49 w art. 103 ust. 2 obok art.
- Należy w związku z tym stwierdzić, że brak powołania art. 49 w art. 103 ust. 2 nie uzasadnia interpretacji, która miałaby prowadzić do wniosku, że art. 49 musi być stosowany także w wypadku samowoli budowlanych dotyczących obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /a więc przed 1 stycznia 1995 r./. Już samo sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., że w sprawach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe /a więc przepisy prawa budowlanego z 1974 r./, wyraźnie wskazuje, że nie mogą być w tych sprawach stosowane przepisy prawa budowlanego z 1994 r., a więc także przepis art. 49 tej ustawy.
Wniosek taki wypływa ponadto z analizy art. 49 jako przepisu swoiście pochodnego w stosunku do art.
- Artykuł 49 nie ma charakteru w pełni samodzielnego, jego stosowanie bowiem jest możliwe wyłącznie w sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe określone w art.
- Ustawa wyraźnie stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Ustawodawca zatem nie przewiduje innych sytuacji, w których mogłoby dojść do stosowania art.
- Z tych względów zbędne było przywoływanie art. 49 w art. 103 ust. 2, albowiem sam fakt wyłączenia możliwości stosowania art. 48 przesądza o braku podstaw do stosowania art.
- A zatem art. 49 nowego prawa budowlanego może być stosowany w odniesieniu do obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art. 48, obowiązujący od dnia 1 stycznia 1995 r.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ podjął uchwałę jak w sentencji.