Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2184/96 wystąpił w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały. Wątpliwość ta wystąpiła w toku rozpoznawania skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "O." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 listopada 1996 r., (...) w przedmiocie opłat za usunięcie drzew i krzewów.
Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna powstała w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z dnia 19 czerwca 1996 r. Spółdzielnia zwróciła się do Urzędu Gminy W. z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie zieleni na działce o numerze 10/8 w obrębie 1-10-8 przy ul. KEN w W. Decyzją z dnia 11 lipca 1996 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy W., na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 86c ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 133 poz. 638 ze zm./ zezwolono Spółdzielni na usunięcie 2 drzew - topoli czarnej i topoli białej oraz 272 m2 powierzchni zakrzewionej, odmówiono zezwolenia na usunięcie 1 drzewa - topoli białej oraz ustalono opłaty za usunięcie 2 drzew i 272 m2 powierzchni zakrzewionej w wysokości 27.254,32 zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż Spółdzielnia legitymuje się prawem do władania nieruchomością w postaci wieczystego użytkowania, na której stosownie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 września 1995 r. i decyzji z dnia 31 maja 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę zamierza wybudować zespół budynków usługowo mieszkaniowych. Na nieruchomości tej rosną drzewa i krzewy, których usytuowanie koliduje z projektowanymi obiektami co uzasadnia ich usunięcie. Drzewa i krzewy stanowią samosiejki, co w ocenie organu uzasadnia naliczenie opłat za ich usunięcie, ponieważ nie może być do nich stosowany art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, który przewiduje zwolnienie z opłat za usunięcie drzew i krzewów posadzonych tymczasowo na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień.
W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia podniosła, iż otrzymała decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w której nie sprecyzowano zaleceń odnośnie zagospodarowania zielenią. Znajdująca się na terenie działki zieleń nie posiada szczególnych walorów florystycznych. Naliczenie opłat zdaniem odwołującej się jest nieuzasadnione, zieleń ma bowiem charakter tymczasowy, w związku z czym w oparciu o art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie powinna zostać pobrana opłata za jej usunięcie.
Decyzją z dnia 4 listopada 1996 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 98 ust. 2 i art. 86c ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji. W ocenie Kolegium powoływany przez odwołującą się Spółdzielnię art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ przedmiotowe drzewa i krzewy są samosiewami, nie można zatem mówić, iż posadzone zostały tymczasowo, jak tego wymaga powołany przepis ustawy.
Decyzje organu odwoławczego zaskarżyła Spółdzielnia przedstawiając w skardze przebieg postępowania administracyjnego i jednocześnie podnosząc, iż skoro ustawodawca w art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przeoczył kwestie związane z roślinami rosnącymi jako tzw. "samosiejki", czyli powstałymi w wyniku przypadkowego działania sił przyrody, należy stosować powyższy przepis "per analogiam". Zgodnie z ogólną normą art. 5 Kc organ nie może stosować przepisów dotyczących ochrony środowiska li tylko w celach fiskalnych, niezależnie od istnienia lub nie faktycznej podstawy prawnej i merytorycznej. Skarżąca Spółdzielnia podniosła też, że opracowała projekt zagospodarowania terenu zielenią, a zatem walory przyrodnicze i estetyczne tego terenu znacznie wzrosną w stosunku do stanu obecnego, czyli dzikich i mało użytecznych z punktu widzenia ich wartości drzew i krzewów. Zdaniem skarżącej naliczone opłaty w tej sytuacji za usunięcie drzew i krzewów mają niczym nieuzasadniony charakter penalny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę skład orzekający powziął przedstawioną na wstępie istotną wątpliwość prawną. Źródłem tych wątpliwości jest przepis art. 86d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, który określa przypadki, gdy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew i krzewów.
Skład orzekający zwrócił uwagę na to, iż aby skutecznie uchylić się od opłaty za usunięcie drzew i krzewów, na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, należy wykazać łącznie istnienie następujących przesłanek:
1/ drzewa zostały posadzone tymczasowo, to jest nie w celu stałej wegetacji, lecz wegetacji na czas bliżej nieoznaczony, 2/ drzewa zostały posadzone, a więc zaistniały w wyniku świadomej akcji człowieka, 3/ drzewa zostały posadzone na terenach objętych planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje zadrzewienia lub zakrzewienia.
Naliczenie opłat za usunięcie drzew i krzewów, które są samosiejkami i nie przedstawiają większej wartości, spowoduje brak środków na założenie zieleni planowej, której walory będą znacznie wyższe. Realizacja zamiaru posadzenia zieleni w miejsce drzew i krzewów, które zostaną usunięte oznacza, że ogólny bilans zieleni na terenie inwestycji nie zmieni się, tyle że zieleń ta zostanie uporządkowana i przystosowana do realizowanego osiedla.
Na marginesie przedstawionej do wyjaśnienia wątpliwości prawnej skład orzekający zwrócił uwagę, iż dodatkowe wątpliwości mogą nasuwać się w przypadku zieleni na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz co do tego, czy teren przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jest terenem przeznaczonym na cele nie przewidujące zadrzewienia lub zakrzewienia, skoro stałym komponentem wszystkich osiedli jest specjalnie zakładana zieleń.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną zważył, co następuje:
Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne, związane ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, dotyczy wyjaśnienia treści przepisu art. 86d ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, zwanej dalej ustawą, który to przepis określa, w jakich przypadkach nie pobiera się opłat za usuwanie drzew i krzewów, a w szczególności przepisu art. 86d ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy stanowiącego, że nie pobiera się opłat za usuwanie drzew i krzewów, które posadzono tymczasowo na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że opłaty określone w ustawie stanowią ekonomiczne środki ochrony środowiska służące zachowaniu jego wartości, a więc mają przeciwdziałać dokonywaniu w nim zmian. Racjonalne gospodarowanie zasobami przyrodniczymi polega między innymi na tym, że w razie dokonywania koniecznych zmian, ponoszone są opłaty które, poprzez fundusze ochrony środowiska, przeznaczone są na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W istocie rzeczy więc celem ponoszenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian jest zrekompensowanie uszczerbku w środowisku przyrodniczym na skutek działalności gospodarczej. Oznacza to, że z uwagi na zasadę powszechności ponoszenia takich opłat tylko w ściśle określonych przypadkach opłat tych się nie pobiera.
Ochrona zieleni w miastach polega między innymi na nałożeniu na jednostki organizacyjne i osoby fizyczne obowiązku utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych nieruchomościach /art. 48 ust. 1 ustawy/. Usuwanie drzew i krzewów z terenów nieruchomości, poza wyjątkami, które nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie, może nastąpić za zezwoleniem właściwego organu /art. 48 ust. 2/, a gdy jest to związane z gospodarczym korzystaniem ze środowiska i wprowadzaniem w nim zmian przez jednostki organizacyjne, jednostki te ponoszą opłaty za usunięcie drzew i krzewów /art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 86c ustawy/. To, w jakich przypadkach nie pobiera się opłat za usunięcie drzew i krzewów określa art. 86d ustawy. Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że zasadą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew i krzewów przez jednostki organizacyjne, zaś przypadki, gdy nie pobiera się opłat są enumeratywnie określone i stanowią wyjątek od zasady. Zgodnie z regułą wykładni przepisów, według której przepisy określające wyjątki od zasady należy interpretować ściśle, przepis art. 86d ustawy nie może być interpretowany rozszerzająco.
Brzmienie przepisu art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy /przepis ten stosuje się odpowiednio do usuwania krzewów/ wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o drzewa /krzewy/ posadzone tymczasowo, a ponadto na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Sformułowanie "posadzono tymczasowo" /drzewa, krzewy/ oznacza świadomą działalność człowieka obliczoną na uzyskanie określonego rezultatu, polegającą na zasadzeniu na określonym terenie określonej roślinności, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy roślinność /drzewa, krzewy/ powstaje w następstwie naturalnych procesów przyrodniczych, bez udziału człowieka. Omawiany przepis pozostaje w ścisłym związku z art. 45 ustawy, który zaleca sadzenie, na terenach przewidzianych do zagospodarowania w późniejszym terminie, roślinności dostosowanej do otoczenia, z uwzględnieniem okresu zagospodarowania, gdy ma ono charakter czasowy. Nie ulega więc kwestii, że powodem dla którego ustawodawca zrezygnował z pobierania opłaty za usuwanie drzew i krzewów w przypadku, o którym mowa w art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy było stworzenie zachęty do sadzenia drzew i krzewów na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień. W takim przypadku obciążanie jednostki organizacyjnej opłatami za usunięcie zasadzonych drzew i krzewów byłoby nieracjonalne.
Tak rozumiany przepis art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy nie obejmuje więc usuwania drzew /krzewów/, które wyrosły na skutek naturalnych procesów przyrodniczych /samosiejki drzew i krzewów/, albowiem taka roślinność nie została posadzona tymczasowo, także wówczas, gdy drzewa /krzewy/ wyrosły na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień.
Przeciwko takiemu rozumieniu wyjaśnianego przepisu nie mogą przemawiać względy ekonomiczne, a zwłaszcza to, iż poniesienie opłaty za usunięcie drzew i krzewów może powodować wzrost kosztów inwestycji, czy też ograniczać wydatki na posadzenie nowej roślinności. Uwzględnienie tego rodzaju argumentów prowadziłoby bowiem do "poprawiania" ustawodawcy, który określił przesłanki uzasadniające odstąpienie od pobierania opłaty.
Nie można również podzielić odmiennego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 14 listopada 1997 r., II SA/Wr 1467/96 /OSP 1998 z. 12 poz. 212 z krytyczna glosą A.Wasilewskiego/, gdyż rozstrzygające znaczenie ma nie tylko to, że teren został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienie, ale w równym stopniu to, że na takim terenie drzewa lub krzewy zostały posadzone tymczasowo w wyniku świadomej działalności człowieka. Tymczasowość posadzenia drzewa lub krzewu stanowi odrębną przesłankę, a wobec tego nie można przyjąć, że o tymczasowości posadzenia przesądzają wyłącznie ustalenia planu miejscowego, a wobec tego tymczasowość posadzenia jest prostą konsekwencją uchwalenia przepisu prawa miejscowego.
Takie rozumowanie, jakie zostało przyjęte w powołanym wyroku NSA z dnia 14 listopada 1997 r., pomija całkowicie znaczenie prawne sformułowania, że chodzi o drzewa /krzewy/, które "posadzono tymczasowo na terenach (...)" i prowadzi do nadania znaczenia sprzecznego z tekstem przepisu, że chodzi o drzewa /krzewy/, które znajdują się na terenach.
Dla ustalenia prawidłowej treści przepisu art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy nie może mieć również istotnego znaczenia argument, że użytkownik gruntu może być zainteresowany usuwaniem drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat, aby uniknąć w przyszłości ubiegania się o zezwolenie na ich usunięcie i ponoszenia opłat /art. 48 ust. 4 pkt 3 ustawy/.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że usuwanie naturalnych samosiewów drzew i krzewów nie jest objęte zwolnieniem od opłat na podstawie przepisu art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.