Tezy
Do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Walczaka w sprawie ze skargi Barbary i Witolda T. oraz Ireny i Piotra M. na decyzję Wojewody O. z dnia 7 lipca 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy czasowego wykorzystania samowolnie wybudowanych dwóch budynków letniskowych po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2001 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 28 listopada 2000 r. IV SA 1627/98, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
czy art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ ma zastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., co do którego nakazano rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ ostateczną decyzją po dniu 1 stycznia 1995 r., w związku z unormowaniem zawartym w art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.?
podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 1627/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnych, jakie powstały w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Barbary i Witolda T. oraz Ireny i Piotra M. na decyzję Wojewody O. w przedmiocie odmowy czasowego wykorzystania samowolnie wybudowanych dwóch budynków letniskowych, wyrażonych w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały.
Stan faktyczny sprawy, w której Sąd powziął wątpliwości prawne jest następujący:
Decyzją z dnia 5 maja 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Sz. nakazał skarżącym rozbiórkę dwóch budynków letniskowych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce rolnej nr ew. 85/6 w S.-K. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r. Odwołanie od tej decyzji nie zostało uwzględnione przez Wojewodę O. /decyzja z dnia 27 października 1995 r./, zaś skargę na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 25 listopada 1997 r., IV SA 1590/95.
W dniu 10 kwietnia 1998 r. skarżący wystąpili o odroczenie terminu rozbiórki budynków, orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną, do czasu opracowania i zatwierdzenia zmian w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Sz. Decyzją z dnia 6 maja 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Szczytnie odmówił zezwolenia na czasowe wykorzystanie przedmiotowych budynków, a Wojewoda O. decyzją z dnia 7 lipca 1998 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniach tych decyzji organy obu instancji przyjęły, że skoro stosownie do przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe, to tym samym ma zastosowanie w sprawie przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., który przewiduje możliwość odroczenia wykonania orzeczonej ostateczną decyzją przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością wykorzystania tego obiektu. W rozpoznawanej sprawie organy uznały jednak, że względy ochrony środowiska oraz gospodarcze /budowa obiektów letniskowych zrealizowana na gruntach o przeznaczeniu rolniczym/ nie przemawiają za tym, że wystąpiły przesłanki określone w art. 39, wymagane do uwzględnienia wniosku.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że ma być uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, który prawdopodobnie umożliwi jego zabudowę, a ponadto w sprawie zabudowy innych działek nastąpiła już korzystna dla ich właścicieli zmiana planu. W takim stanie rzeczy skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja jest rażąco niesprawiedliwa i sprzeczna z zasadami współżycia społecznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko co do braku przesłanek przemawiających za uwzględnieniem wniosku o odroczenie terminu rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie przedmiotowych, samowolnie wybudowanych obiektów.
W toku rozpoznawania sprawy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego powziął wątpliwość przedstawioną w postanowieniu z dnia 28 listopada 2000 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd podniósł, iż organy administracji publicznej rozpoznając sprawę merytorycznie dały wprawdzie wyraz temu, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przewiduje stosowanie do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy przepisów dotychczasowych, to jednak w kwestii, czy obejmuje to też przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. występują rozbieżności w orzecznictwie.
W wyroku z dnia 24 kwietnia 1996 r., SA/Wr 2651/95 został wyrażony pogląd, że w Prawie budowlanym z 1994 r. brak jest odpowiednika art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., co sprawia, że nie ma obecnie podstawy prawnej do odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego. W wyrokach z dnia 15 listopada 1999 r., IV SA 1516/97, z dnia 11 marca 1997 r., II SA/Kr 482/96 i z dnia 22 września 1997 r., IV SA 610/95 przyjęto natomiast, że mają zastosowanie przepisy art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli decyzja orzekająca rozbiórkę została wydana przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. i to niezależnie od tego, czy wniosek o odroczenie terminu rozbiórki został złożony przed, czy po 1 stycznia 1995 r. Także w literaturze przedmiotu /por. E. Mzyk, Orzecznictwo w sprawach budowlanych, Warszawa, październik 1997 r. str. 7-10/ zwrócono uwagę na wątpliwości związane z odroczeniem terminu rozbiórki na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r.
Mając na uwadze powyższe względy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż od wyjaśnienia tego zagadnienia prawnego zależy rozstrzygnięcie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Należy podzielić stanowisko składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż od wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej zależy rozstrzygnięcie sprawy, bowiem dopiero przesądzenie o możliwości zastosowania przepisu art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwala Sądowi na dokonanie kontroli, czy zgodnie z prawem wydający zaskarżoną decyzję organ przyjął, że nie zaistniały określone w tym przepisie przesłanki wymagane do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o odroczenie terminu rozbiórki oraz zezwolenie na czasowe wykorzystanie przedmiotowych obiektów.
Przechodząc do merytorycznego rozważenia wyjaśnianej kwestii prawnej, w pierwszym rzędzie należy zająć się zagadnieniem stosowania w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisów dotychczasowych, to jest Prawa budowlanego z 1974 r. Problem ten był już analizowany w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 2/. Dokonując interpretacji przepisu art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w uchwale tej przyjęto, że regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1,jest stosowanie nowej regulacji prawnej, która obejmuje nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu w życie ustawy /niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy/, ale także sprawy wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepisy nowego Prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie do samowoli budowlanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tego Prawa do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy oraz obiektów, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując art. 37 ust. 1 tego Prawa. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą więc być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.
Powyższy pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. należy podzielić w całej rozciągłości.
Pozostaje w związku z tym do rozważenia zasadnicza kwestia podniesiona w pytaniu postawionym powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. należy do tej regulacji, która w związku z treścią art. 103 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych popełnionych przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. określa przesłanki, które muszą wystąpić, aby organ administracji publicznej, do którego właściwości należy orzekanie w sprawach nadzoru budowlanego, orzekł o obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Podstawową przesłanką jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, przez co rozumie się także budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę /samowola budowlana/. Przesłanką orzeczenia o nakazaniu przymusowej rozbiórki jest stwierdzenie, że obiekt taki znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje przy tym możliwości orzeczenia o terminie wykonania rozbiórki, w związku z czym rozbiórka co do zasady powinna być wykonana niezwłocznie po tym, kiedy decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki stała się ostateczna. Ustawodawca przewidział jednak szczególne unormowanie dotyczące rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną, które zostało zawarte w przepisie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiące, że jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1,właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Również z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że co do zasady obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu nałożony decyzją ostateczną powinien być wykonywany niezwłocznie, jednakże organ administracji ma prawo odroczyć /może odroczyć/ wykonanie przymusowej rozbiórki i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu oznaczając czas obowiązywania tego zezwolenia oraz sposób wykorzystania obiektu. Wydanie tej decyzji jest uzależnione od spełnienia określonych przesłanek, którymi są "względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu".
Możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu przewidziane w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. odnosi się zatem do nakazu rozbiórki wydanego na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 tego Prawa, a więc gdy obiekt wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Odroczenia wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego ze względu na inne przesłanki określone w art. 37 ust. 1 i ust. 2, Prawo budowlane z 1974 r. nie przewiduje. Takie unormowanie ustawowe jednoznacznie wskazuje na to, że przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. wiąże się ściśle z art. 37 ust. 1 pkt 1 tego Prawa i nie stanowi odrębnej, samodzielnej regulacji lecz daje jedynie organowi administracji publicznej uprawnienie do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek /warunków/. Jest to więc w istocie całościowe uregulowanie w Prawie budowlanym z 1974 r. sprawy usunięcia skutków samowoli budowlanej, które obejmuje nie tylko przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki, ale także inne przepisy tego Prawa nierozerwalnie związane z nakazem przymusowej rozbiórki, w tym także art. 39. Z tej przyczyny należy stwierdzić, iż stosownie do art. 103 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. ma zastosowanie nie tylko art. 37, ale również art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. jako przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Stanowisko to jest zgodne z zasadą nieretroakcji, w myśl której, nie powinno się prawa bardziej restrykcyjnego stosować do stanów faktycznych, które wystąpiły przed wejściem w życie tego prawa. Analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r., III RN 33/97 /OSNAPU 1998 nr 6 poz. 168/, stwierdzając, że do obiektu, którego budowa została zakończona bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy stosować, według art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., jako że prawo to było mniej surowe dla sprawców samowoli budowlanych.
Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie, stosownie do art. 103 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1994 r., zarówno do nakazów rozbiórki orzeczonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., jak i po tej dacie, jeżeli obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., bowiem brak jest wyraźnego przepisu ustawy, który zawierałby odmienną w tym względzie regulację prawną pozwalającą na różnicowanie prawa podmiotów ubiegających się o skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. w zależności tylko od tego, kiedy została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.