Tezy
Odmówić wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi Romualdy O. na decyzję Wojewody B. z dnia 7 maja 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wykonanego ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 1999 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie SA/Bk 874/98, do wyjaśnienia (...):
W jakim zakresie w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ podlegają nadzorowi budowlanemu, lub czy są z niego wyłączone w całości lub w części obiekty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 18 marca 1998 r. na mocy art. 104 Kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, a także na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 602/ odmówił ingerencji w sprawie wybudowanego przez Marka K. ogrodzenia pomiędzy posesjami przy ulicy W. w B. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy Prawo budowlane, obowiązującej od 1 stycznia 1995 r., budowa ogrodzenia - niezależnie od jego konstrukcji i użytego materiału budowlanego - między posesjami nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia na podstawie art. 30 tej ustawy. Zgodnie zaś z poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1997 r., SA/Bk 172/97 organ nadzoru budowlanego może wydawać stosowne decyzje, jednak tylko w stosunku do tych obiektów, które zostały pobudowane na podstawie pozwolenia budowlanego.
Decyzją z dnia 7 maja 1998 r. Wojewoda B. - po rozpatrzeniu odwołania Romualdy O. - na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję i zmienił ją w ten sposób, że odmówił podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie ogrodzenia wykonanego przez Marka K. W motywach - uzasadniając zajęte stanowisko - organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1997 r., SA/Bk 172/97 oraz na wyrok NSA z dnia 30 października 1997 r., SA/Bk 1343/98, w którym wyrażono pogląd, że ogrodzenia pomiędzy posesjami nie podlegają nadzorowi organów budowlanych, albowiem sprawy te reguluje prawo cywilne. Organ drugiej instancji uznał zatem, że należy zmodyfikować rozstrzygnięcie w ten sposób, że w orzeczeniu należy odmówić merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ogrodzenia wykonanego pomiędzy działkami nr 15 i 15/1, położonymi w B. przy ulicy W.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Romualda O. podnosząc naruszenie przez sąsiada budującego ogrodzenie wymogów warunków technicznych oraz ograniczanie dopływu światła dziennego do jej nieruchomości i utrudnianie naturalnego spływu wód opadowych domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda B. wnosił o jej oddalenie jako niezasadnej, podnosząc argumenty zbieżne z treścią motywów zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 17 lutego 1999 r., SA/Bk 874/98 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, rozpatrując skargę Romualdy O. na decyzję Wojewody B. z dnia 7 maja 1998 r., wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przedstawionej w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu tego postanowienia skład orzekający stwierdził, że istota problemu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy według stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 1995 r., ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi /nie przylegające do miejsc publicznych/ podlegają nadzorowi budowlanemu, czy są spod niego wyłączone w całości lub części. W przedmiotowej kwestii rysują się w orzecznictwie dwa przeciwstawne stanowiska. W wyroku z dnia 4 marca 1996 r., IV SA 651/95 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 27/, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r., ogrodzenia budowane poza miejscami publicznymi, niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału budowlanego, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie podlegają nadzorowi organów budowlanych. Wydane w odniesieniu do takich ogrodzeń decyzje administracyjne nakazujące ich rozbiórkę byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Odmiennie stanowisko wyrażono w wyrokach w sprawach SA/Bk 407/97, SA/Bk 1041/97, SA/Bk 1194/97.
Zdaniem składu orzekającego w sprawie jako niewątpliwe można przyjąć, że w przypadku obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia brak jest podstawy prawnej do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., który to przepis reguluje wyłącznie skutki wybudowania /bądź budowy/ obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bez uzyskania tegoż pozwolenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Sam bowiem wskazany przepis art. 48 ogranicza rodzaje obiektów budowlanych, do których ma on zastosowanie, chodzi o obiekty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a wykonywanych bądź wykonanych bez spełnienia tych wymogów. Powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1996 r. w sprawie IV SA 651/95 zapadł w określonym stanie faktycznym. Jednocześnie w tezie i w uzasadnieniu tego wyroku zawarto stwierdzenie, że obiekty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie podlegają nadzorowi budowlanemu. To uogólnienie leżało u podstaw zmiany stanowiska Sądu w sprawie niniejszej. W powołanym wyroku z dnia 10 grudnia 1997 r. wyrażono pogląd, że teza wyroku w sprawie IV SA 651/95 dotyczy nie tylko nakazów rozbiórki, ale wszelkich ingerencji organów administracyjnych dotyczących ogrodzeń, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W ocenie składu orzekającego wniosek taki nie jest oczywisty. Ogrodzenie, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawa budowlanego z 1994 r., należy do urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi. Pojęcie "obiektu budowlanego" jest najszerszym pojęciem w prawie budowlanym /art. 3 pkt 1 a, b, c/, a dokonując podziału obiektów budowlanych z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia na ich wybudowanie można rozróżnić: a/ obiekty budowlane, których wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, b/ obiekty wymagające jedynie zgłoszenia, c/ obiekty budowlane, których budowa nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Do tych ostatnich, jako urządzeń związanych z obiektami budowlanymi, należą z mocy art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., poczynając od dnia 1 stycznia 1995 r., ogrodzenia nie przylegające do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych o wysokości poniżej 2,20 m /takie jak w sprawie niniejszej/. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/, tj. do dnia 23 grudnia 1997 r., ogrodzenia, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych nie wymagały pozwolenia na budowę. W brzmieniu nadanym powołaną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r., od dnia jej wejścia w życie /24 grudnia 1997 r./ pozwolenia na budowę nie wymagają wszystkie ogrodzenia, zaś zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m.
Oznacza to zdaniem składu orzekającego, że obiekty budowlane nie wymagające ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie mieszczą się w regulacji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Dotyczy to także urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi jakimi są ogrodzenia. W tym zakresie będą więc wyłączone spod nadzoru budowlanego. Natomiast dalsze uogólnienie prowadzące do wyłączenia takich obiektów spod nadzoru budowlanego w ogóle budzi poważne wątpliwości. Wydaje się, że do obrony byłby pogląd, iż w pozostałym zakresie będą one podlegały nadzorowi budowlanemu. Przykładowo można uznać, że mieszczą się w dyspozycji art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Z redakcji tych przepisów wynika, że w art. 50 chodzi o prowadzenie robót budowlanych innych, niż te o których stanowi art. 48. Definicja robót budowlanych /art. 3 pkt 7/ wskazuje na objęcie tym pojęciem budowy, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce a obecnie także modernizacji każdego obiektu budowlanego, a więc i takiego który nie wymaga pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Tym samym te ostatnie mieszczą się w dyspozycji art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. /vide uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 3, oraz L.Bar, E. Radziszewski: "Nowy kodeks budowlany, komentarz", Warszawa 1995 str. 91-92/. Będą się wobec tego mieściły także w dyspozycji art. 51 i organ nadzoru budowlanego będzie władny wykorzystać przewidziane w tym przepisie środki. Przepis art. 51 jest bowiem bezpośrednio związany z art. 50 i wynika z regulacji tego ostatniego przepisu.
Podobny wywód odnieść można do regulacji objętej art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1/ jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 2/ powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3/ jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia - właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ustawodawca nie ograniczył tej regulacji, tak jak w art. 48, do konkretnych rodzajów obiektów budowlanych, np. wymagających pozwolenia na budowę - zatem wydaje się, że zamiarem było objęcie wszystkich obiektów budowlanych, a więc i tych, które nie wymagają pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Tym samym nie byłyby one wyłączone w zakresie regulacji przepisu art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. spod nadzoru budowlanego. Wyłączenie w całości obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia spod nadzoru budowlanego przekreślałoby celowość funkcjonowania tej instytucji, a w szczególności znacznie by ją ograniczało. Kłócą się z takim założeniem nie tylko zasady doświadczenia życiowego, ale i treść Prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie dotyczącym struktury, zadań i obowiązków organów nadzoru budowlanego. Gdyby rozszerzyć tezę wyroku w sprawie IV SA 651/95 /tak, jak uczyniono to w wyroku z dnia 10 grudnia 1997 r./, to organy nadzoru budowlanego nie miałyby w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, innej, niż określona w art. 48 oraz w sprawach niewłaściwego utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jakichkolwiek uprawnień nadzoru budowlanego. Przyjmując teoretycznie, że taki obiekt spełniał którąś z przesłanek art. 66 Prawa budowlanego, np. był użytkowany w sposób zagrażający życiu, a właściciel nieruchomości sąsiedniej nie reagowałby na ten stan rzeczy w drodze cywilnoprawnej - to mimo uprawnień organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej stwierdzenie nieprawidłowości - organ ten nie mógłby z tego uprawnienia korzystać. Istniałaby stan niezgodny z przepisami funkcjonujący bez możliwości jego usunięcia.
Dlatego według składu orzekającego przedstawiającego wątpliwość prawną bardziej przekonywujący wydaje się pogląd, iż obiekty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia /także urządzenia budowlane związane z takimi obiektami budowlanymi, np. ogrodzenia/ nie podlegają nadzorowi budowlanemu jedynie w zakresie regulacji objętej art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W pozostałym zakresie nie są wyłączone spod nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Z akt sprawy wynika, że przedstawiona przez skład orzekający wątpliwość prawna do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA powstała w sprawie ze skargi Romualdy O. na decyzję dotyczącą budowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr 15 i 15/1 w B. przy ul. W. przez Marka K. Sprawa dotycząca tego ogrodzenia była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia administracyjnego i wyroku NSA z dnia 25 września 1996 r., SA/Bk 1407/95 oraz późniejszego rozstrzygnięcia administracyjnego i wyroku NSA z dnia 10 grudnia 1997 r., SA/Bk 172/97. W powołanym wyroku z dnia 25 września 1996 r. wyrażone zostało stanowisko, że organy nadzoru budowlanego są właściwe w sprawie budowy tego ogrodzenia, co do zgodności z przepisami par. 42 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/, zaś w przypadku określania przez organ obowiązku w decyzji, powinien on być określony w sposób możliwy do wykonania, gdyż wskazanie tylko na przepis, czyni decyzję niewykonalną. Oznacza to, że w tym wyroku została wyrażona ocena prawna co do tego, że ogrodzenie, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia jest objęte nadzorem budowlanym, a tego właśnie zagadnienia prawnego dotyczy wątpliwość prawna przedstawiona do wyjaśnienia przez skład orzekający. Z kolei w powołanym wyroku z dnia 10 grudnia 1997 r., z pominięciem art. 30 ustawy o NSA, wyrażone zostało stanowisko, że ogrodzenia budowane poza miejscami publicznymi - niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału budowlanego - nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie podlegają nadzorowi organów budowlanych.
W tym stanie rzeczy wymaga rozważenia, czy w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA może być wyjaśniona wątpliwość prawna w sprawie, w której co do przedstawionego do wyjaśnienia zagadnienia prawnego, wyrażona została już ocena prawna w wyroku wydanym w tej samej sprawie administracyjnej.
Nie ulega kwestii, że wystąpienie przez skład orzekający o wyjaśnienie wątpliwości prawnej przez skład powiększony następuje w określonej sprawie, gdyż uchwała wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie /art. 49 ust. 5 ustawy o NSA/. Sprawa, w której przedstawiona jest wątpliwość prawna pozostaje w ścisłym związku ze sprawą administracyjną, w której wydane zostało zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie administracyjne. Nie można więc abstrahować od orzeczeń Sądu, które zostały już wydane w takiej sprawie.
Z mocy art. 30 ustawy o NSA ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie Sąd oraz organ. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 /OSP 1999 z. 5 poz. 101 z aprobującą glosą B. Adamiak/, że zasada z art. 30 ustawy o NSA, w myśl której ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd, oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.
Związanie, o którym mowa w art. 30 ustawy o NSA dotyczy sądu w każdym składzie i to bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie związany jest z mocy art. 30 ustawy o NSA zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający wątpliwość prawną w tej sprawie, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśniania w tej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do niemożliwej do zaakceptowania kolizji równoczesnego związania sądu oceną prawną na podstawie art. 30 ustawy o NSA i uchwałą wyjaśniającą wątpliwość prawną na podstawie art. 49 ust. 5 ustawy o NSA. Należy przy tym mieć na uwadze, że instytucja wyjaśniania wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA nie obejmuje możliwości weryfikowania w drodze wyjaśniania wątpliwości prawnej w danej sprawie, oceny prawnej wyrażonej już w orzeczeniu sądu w tej sprawie.
Z przytoczonych wyżej względów, z uwagi na treść art. 30 ustawy o NSA, jest niedopuszczalne wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów przedstawionej w tej sprawie wątpliwości prawnej, a wobec tego należało odmówić wyjaśnienia tej wątpliwości.