Uzasadnienie
Skład orzekający NSA wystąpił o wyjaśnienie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ przez skład siedmiu sędziów NSA wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.
Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne powstało w sprawie, w której stan faktyczny i prawny jest następujący:
Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przy Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. - orzeczeniem z dnia 1 września 2000 r. (...) - zaliczył Grażynę M. /ur. 28 września 1964 r./ do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ustalając, że inwalidztwo powstało przed ukończeniem 18 roku życia.
Grażyna M. uległa wypadkowi komunikacyjnemu i otrzymywała rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz rentę wyrównawczą z Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. - decyzją z dnia 17 maja 2000 r. (...) - z urzędu wstrzymał, od dnia 1 czerwca 2000 r., wypłatę tzw. renty inwalidzkiej uczniowskiej, natomiast Powszechny Zakład Ubezpieczeń SA Inspektorat w L. kontynuował wypłatę renty wyrównawczej w dotychczasowej wysokości, tj. 552 zł kwartalnie, i wypłacił świadczenie na IV kwartał 2000 r. Wnioskiem z dnia 6 września 2000 r. Grażyna M. wystąpiła o przyznanie renty socjalnej. Organ pomocy społecznej wezwał wnioskodawczynię, aby wskazała, które ze świadczeń wybiera, rentę wyrównawczą z PZU, czy też rentę socjalną. W odpowiedzi Grażyna Małek oświadczyła, że nie zachodzi konieczność wyboru, gdyż obydwa świadczenia mogą być pobierane jednocześnie.
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. decyzją z dnia 11 października 2000 r. (...) odmówił Grażynie M. przyznania renty socjalnej, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 15 listopada 2000 r. (...) utrzymało w mocy tę decyzję.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że - stosownie do art. 27a ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ - osobie uprawnionej do renty socjalnej, otrzymującej rentę lub emeryturę, z wyłączeniem renty rodzinnej, przysługuje tylko jedno świadczenie, wybrane przez tę osobę lub korzystniejsze, natomiast Grażyna M. otrzymuje z Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń rentę wyrównawczą w wysokości 552 zł. kwartalnie i wybrała to świadczenie, gdyż przyjęła należność za IV kwartał 2000 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grażyna M. zarzuciła, że renta wyrównawcza nie jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego i art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje stanowisko i ponownie wyjaśniło, że w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, przepis art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w obowiązującym brzmieniu nie odnosi się wyłącznie do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Zdaniem składu orzekającego literalne brzmienie przepisu wydaje się potwierdzać prezentowane przez organy administracji stanowisko, lecz interpretacja odmienna - odpowiadająca zarzutom skarżącej - również znajduje uzasadnienie prawne. W przepisie art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest mowa o rencie, emeryturze oraz rencie rodzinnej, bez wskazania podstawy tych świadczeń. Emerytura zaś, oraz renta rodzinna, są świadczone z ubezpieczenia społecznego, i z ubezpieczenia społecznego jest świadczona także renta, można więc przyjąć, że przepis - w całości - dotyczy świadczeń pochodzących z tego samego źródła.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając wątpliwość prawną zważył, co następuje
Przepis art. 27a ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 100 poz. 459 - art. 1 pkt 19/ stanowił, że osobie uprawnionej do renty socjalnej posiadającej równocześnie uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, przysługuje tylko jedno świadczenie, wybrane przez tę osobę lub korzystniejsze. Następnie ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687 - art. 4 pkt 6/, zostało nadane art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej brzmienie objęte jednolitym tekstem ustawy o pomocy społecznej ogłoszonym w Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414, że osobie uprawnionej do renty socjalnej posiadającej równocześnie uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wyłączeniem renty rodzinnej, przysługuje tylko jedno świadczenie, wybrane przez tę osobę lub korzystniejsze.
Kolejna zmiana wprowadzona ustawą z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 90 poz. 1001 - art. 1 pkt 3a/, obowiązująca od dnia 23 listopada 1999 r., nadała art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej brzmienie, że osobie uprawnionej do renty socjalnej otrzymującej rentę lub emeryturę, z wyłączeniem renty rodzinnej, przysługuje tylko jedno świadczenie, wybrane przez tę osobę lub korzystniejsze.
Obecnie - po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 72 poz. 748 - art. 1 pkt 14/ - art. 27a ust. 4 stanowi, że osobie uprawnionej do renty lub emerytury, z wyłączeniem renty rodzinnej, renta socjalna nie przysługuje.
Pomijając ostatnią zmianę, obowiązującą dopiero od dnia 28 lipca 2001 r., a więc po dniu wydania zaskarżonej decyzji, istota zmiany poprzedniej art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dokonanej ustawą z dnia 8 października 1999 r., według organów administracji, polegała na określeniu nowego, szerszego katalogu świadczeń uwzględnianych przy ustalaniu renty socjalnej; chodziło o pozbawienie osób, otrzymujących rentę z innego źródła niż ubezpieczenie społeczne, możliwości pobierania dwóch świadczeń.
Jednak zmiana dokonana ustawą z dnia 8 października 1999 r. nie sprowadza się wyłącznie do innego sposobu określenia świadczeń, które mogą mieć wpływ na uzyskanie prawa do renty socjalnej, ponieważ zmieniono przepis art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej również w ten sposób, że o ile pierwotnie była mowa o osobie posiadającej uprawnienia do świadczeń, po zmianie zaś chodzi o osobę otrzymującą świadczenia. Różnica jest oczywista, gdyż posiadanie uprawnień nie oznacza jeszcze, że świadczenia są pobierane lub chociażby ustalone. Istota nowelizacji polegała więc na tym, że w sytuacji dopuszczalnego wyboru świadczeń bierze się pod uwagę - w miejsce świadczeń hipotetycznych, wymagających dopiero ustalenia, - świadczenia rzeczywiste, otrzymywane przez stronę. Należy uznać, że nowelizacja ustawy o pomocy społecznej dokonana w 1999 r. miała na celu przyśpieszenie załatwiania spraw o rentę socjalną w odniesieniu do osób, które nie otrzymują innego świadczenia, chociaż mają uprawnienie do jego dochodzenia.
W tych przypadkach, gdy ustawa o pomocy społecznej posługuje się określeniem "renta" w zestawieniu z określeniem "emerytura" /np. emerytura lub renta/, należy wnosić, że chodzi tu nie o jakąkolwiek rentę, ale rentę z szeroko rozumianego ubezpieczenia społecznego. Takie zestawienie tych określeń wskazuje bowiem, że chodzi o rentę jako świadczenie alternatywne w stosunku do emerytury. Za przyjęciem takiego rozumowania przemawia między innymi przepis art. 35 ust. 2f pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który ogólne określenie "emerytury i renty" wiąże z właściwym organem emerytalno-rentowym i odrębnymi przepisami. Należy zwrócić także uwagę, że wyłączenie renty rodzinnej zdaje się wskazywać, że w sformułowaniu "rentę lub emeryturę" chodzi o rentę jako świadczenie z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, ponieważ do tego rodzaju świadczeń należy renta rodzinna.
Ponadto zasadniczy sens unormowania przyjętego w art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej należy rozumieć jako oparty o założenie, że prawa do świadczeń, o których mowa w tym przepisie są ze sobą porównywalne w ramach tego samego systemu świadczeń. Odszkodowawcza renta na podstawie przepisów prawa cywilnego, której celem jest naprawienie szkody, nie jest świadczeniem, które mieści się w systemie zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej. Nie sposób zakładać, że zamiarem ustawodawcy było pozbawienie osób otrzymujących odszkodowawczą rentę na podstawie przepisów prawa cywilnego prawa do równoczesnego otrzymywania renty socjalnej, mimo że spełniają warunki do przyznania renty socjalnej.
Samo porównanie brzmienia przepisu art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przed jego nowelizacją ustawą z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z brzmieniem tego przepisu po tej nowelizacji nie uzasadnia wniosku, że celem tej zmiany było objęcie tym przepisem rent z każdego tytułu, a więc także renty odszkodowawczej na podstawie przepisów prawa cywilnego. Należy bowiem przyjąć, że określenie "renta lub emerytura" odpowiada poprzednio stosowanemu określeniu "świadczenia z ubezpieczenia społecznego".
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że przepis art. 27a ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, nie ma zastosowania do osoby otrzymującej rentę odszkodowawczą na podstawie przepisów prawa cywilnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.