Uzasadnienie
Wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:
Krzysztof Z. od dnia 15 lutego 1992 r. jest wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wydział Handlu Urzędu Miejskiego w I. i do chwili obecnej nie wyrejestrował tej działalności. Krzysztof Z. faktycznie nie podjął działalności gospodarczej, a w okresie od dnia 20 kwietnia 1994 r. do dnia 13 października 1995 r. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy.
Na podstawie świadectwa pracy z tego zatrudnienia Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w I. decyzją z dnia 17 października 1995 r. uznał Krzysztofa Z. za osobę bezrobotną i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 18 października 1995 r. Po ujawnieniu, iż bezrobotny figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, wznowiono postępowania administracyjne w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. W dalszym postępowaniu organ I instancji uchylił swoją decyzję z dnia 17 października 1995 r. oraz orzekł o odmowie przyznania Krzysztofowi Z. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W odwołaniu od tej decyzji bezrobotny podniósł, że nie podjął i nie podejmie działalności gospodarczej, którą zgłosił do ewidencji, z powodu braku odpowiednich środków. Jednocześnie oświadczył, że nie zrezygnuje z wpisu do ewidencji, gdyż w przyszłości może podjąć taką działalność bez konieczności ponoszenia kosztów związanych z wyrejestrowaniem i ponowną rejestracją.
Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się wypis z orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w I. z dnia 25 października 1991 r., z którego wynika, że Krzysztof Z., urodzony w 1971 r., został zaliczony do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że inwalidztwo drugiej grupy jest spowodowane stanem narządu wzroku, oraz uznała, że inwalidztwo trwa od dzieciństwa. W uzasadnieniu orzeczenia Komisja Lekarska stwierdziła, że schorzenia te czynią Krzysztofa Z. "niezdolnym do pracy zawodowej w normalnych warunkach" /w okresie od 20 kwietnia 1994 r. do 13 października 1995 r. skarżący pracował na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w charakterze barmana w restauracji/.
Organ odwoławczy, który nie uwzględnił odwołania, powołał się na art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 1 ze zm./. Przepis ten przewiduje, że bezrobotnym jest osoba, która spełniając inne warunki przewidziane przez ustawę "nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego".
Występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne dotyczą wykładni tego przepisu, a zwłaszcza tej jego części, która posługuje się sformułowaniem "do dnia wyrejestrowania tej działalności". Wykładnia tego przepisu, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przedstawił wątpliwość prawną, powinna uwzględniać zmiany dokonywane w kolejnych ustawach regulujących problematykę zatrudnienia i bezrobocia w tym zakresie.
Wyjaśniając przedstawione wątpliwości prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Należy przede wszystkim przypomnieć ewolucję stanu prawnego (...) w zakresie definicji osoby bezrobotnej i jej statusu oraz nabycia i utraty tego statusu.
Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ za bezrobotnego uznawała osobę pozostającą bez pracy i zarejestrowaną we właściwym organie zatrudnienia, zdolną do pracy i gotową, do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, jeżeli: nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem /samoistnym lub zależnym/ gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu /art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. "a"- "c"/. Tak więc pod rządami powołanej ustawy warunkiem uzyskania statusu bezrobotnego było nieprowadzenie działalności gospodarczej lub niepodleganie ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Ustawodawca nie wiązał uzyskania statusu bezrobotnego ani z zarejestrowaniem działalności gospodarczej, ani z terminem przewidywanego jej podjęcia, lecz uzależnił jedynie uzyskanie statusu bezrobotnego od nieprowadzenia działalności gospodarczej. Tak więc nie sam fakt wpisania do ewidencji, lecz fakt prowadzenia /lub nieprowadzenia/ działalności gospodarczej stanowił samodzielną przesłankę ustalaną przez rejonowe biuro pracy.
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ znacznie rozbudowała definicję osoby bezrobotnej /art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. "a"- "f"/. Uzależniła możliwość uzyskania statusu bezrobotnego od spełnienia innych jeszcze wymagań, zwężając tym samym zakres pojęcia osoby bezrobotnej. Zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. "e" tej ustawy warunek uzależniał uzyskanie statusu bezrobotnego od nieprowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności /z zastrzeżeniem lit. "d". Zauważyć także należy, że zwężenie definicji osoby bezrobotnej było tylko jedną z licznych zmian stanu prawnego, zawartych w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. (...)
Analiza porównawcza przepisów obu ustaw, to jest ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu i ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, prowadzi do konstatacji, że ustawodawca uznał za nadmiernie liberalne zarówno generalne rozwiązania przyjęte w ustawie z 1989 r., jak i regulacje szczegółowe, dotyczące nie tylko statusu bezrobotnego, ale i kręgu osób uprawnionych do zasiłku, okresu pobierania tego zasiłku, wymagań związanych z uzyskaniem prawa do zasiłku itp. (...)
Pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziało się za poglądem, że nie samo zarejestrowanie, ale podjęcie działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego lub niemożność jego uzyskania /wyrok z dnia 10 grudnia 1992 r. II SA 2119/92, nie publ.; wyrok z dnia 8 kwietnia 1993 r. II SA 100/93, "Jurysta" 1993, nr 3, str. 29; wyrok z dnia 25 listopada 1993 r. SA/Wr 945/93, nie publ.; wyrok z dnia 26 listopada 1993 r. SA/Kr 1642/93; wyrok z dnia 7 października 1993 r. II SA 1558/93, ONSA 1994 Nr 4 poz. 146/. Pogląd taki zaaprobował także Sąd Najwyższy /uchwała z dnia 9 września 1993 r. III AZP 12/93, OSNCP 1994 r., nr 3 poz. 63/.
Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane było następujące stanowisko:
1/ Domniemywa się, że zarejestrowana działalność została podjęta z dniem podanym przez osobę zainteresowaną przy wpisie do ewidencji gospodarczej /wyrok z dnia 25 lutego 1993 r. II SA 160/93, "Jurysta" 1993, nr 3, str. 29; wyrok z dnia 10 grudnia 1992 r. II SA 2119/92, nie publ.; wyrok z dnia 12 marca 1993 r. II SA 311/93, "Jurysta" 1993, nr 3, str. 29/. Pogląd taki wyraził także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 1993 r. III AZP 12/93 /OSNCP 1994, nr 3 poz. 63/.
2/ Domniemanie to może zostać obalone wszystkimi środkami dowodowymi przez osobę zainteresowaną. Przede wszystkim będą to dowody z dokumentów /zaświadczenie organu prowadzącego ewidencję działalności gospodarczej, ZUS-u, urzędu skarbowego itp./. Ciężar dowodu, że zarejestrowana działalność gospodarcza nie została podjęta do dnia jej wyrejestrowania, spoczywa na osobie ubiegającej się o uzyskanie statusu bezrobotnego /wyrok z dnia 25 lutego 1993 r. II SA 160/93, "Jurysta" 1993, nr 3, str. 29; wyrok z dnia 10 grudnia 1992 r. II SA 2119/92, nie publ.; wyrok z dnia 12 marca 1993 r. II SA 311/93, "Jurysta" 1993, nr 3, str. 29; wyrok z dnia 8 kwietnia 1993 r. II SA 100/93, "Jurysta" 1993, nr 3, str. 29/. Pogląd taki wyraził także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 1993 r. III AZP 12/93 /OSNCP 1994, nr 3 poz. 63/.
3/ Podjęcie (...) działalności gospodarczej, a następnie jej zawieszenie wywołuje utratę statusu bezrobotnego /wyrok z dnia 28 lipca 1993 r. II SA 1078/93, nie publ.; wyrok z dnia 12 marca 1993 r. II SA 311/93, "Jurysta" 1993, nr 3, str. 29; wyrok z dnia 26 listopada 1993 r. SA/Kr 1642/93/.4/ Działalność gospodarcza jest prowadzona na własne ryzyko osoby podejmującej tę działalność. Dlatego nie mają żadnego prawnego znaczenia twierdzenia osoby zainteresowanej /ubiegającej się o status bezrobotnego/, że działalność gospodarcza nic przyniosła oczekiwanych zysków czy też przyniosła straty. Rozstrzygające znaczenie dla utraty statusu bezrobotnego ma sam fakt podjęcia działalności gospodarczej /wyrok z dnia 20 kwietnia 1993 r. SA/Kr 1794/92, ONSA 1994 Nr 2. poz. 78/.
Obowiązująca od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1996 nr 47 poz. 211 ze zm./, zwana dalej ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r., wprowadziła - w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu - istotne zmiany, których tendencje i kierunki są jednoznaczne. Kierunki tych zmian potwierdza także uchwalona w dniu 22 grudnia 1995 r. ustawa o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 1996 nr 5 poz. 34/. Ustawodawca nie tylko zaostrzył wymagania związane z uzyskaniem statusu bezrobotnego i rozszerzył możliwości orzekania o jego utracie, ale także ograniczył dostęp do zasiłków, zniósł zasiłki dla absolwentów /wprowadzając na to miejsce stypendia/, zaostrzył przepisy dotyczące możliwości uzyskania zasiłku przez bezrobotnych samotnie wychowujących dzieci itd.
Nie ulega wątpliwości, że wobec licznych sporów związanych z zarejestrowaniem i niepodjęciem działalności gospodarczej przez osoby ubiegające się o status bezrobotnego ustawodawca "doprecyzował" przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., porządkując wyraźnie postępowanie w tym zakresie. Uwzględnia to dotychczasowy dorobek orzecznictwa NSA w tych sprawach.
Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. bezrobotnym może być osoba, która - oprócz spełnienia innych wymagań określonych przez ustawę - "nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego".
Z akt sprawy wynika, iż budzące wątpliwości składu orzekającego zagadnienie prawne wystąpiło w toku rozpoznawania skargi na decyzję wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego. Ze względu na taki przedmiot rozpoznawanej sprawy wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej, które powinno pozostawać w związku ze sprawą, wiąże się z zagadnieniem stosowania przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" omawianej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. do osoby, która uzyskała już status bezrobotnego na podstawie decyzji ostatecznej, ale zachodzą przesłanki dla wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją i wydania nowej decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r., której celem jest między innymi łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych, wiąże ustawową definicję bezrobotnego, zawartą w jej art. 2 ust. 1 pkt 2, z wieloma przesłankami pozytywnymi i negatywnymi, jednakże istotą tej definicji jest założenie, iż chodzi tu o osobę, która poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z zamiarem i gotowością jej podjęcia. Oznacza to, że już w samej istocie "bycia bezrobotnym" tkwi to, iż osoba, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Wyjątki od tej zasady, które dopuszcza sama ustawa, muszą być interpretowane ściśle, co ma istotne znaczenie także dla wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f". Takie wyjątki określa między innymi art. 26 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do niego zachowuje status bezrobotnego osoba, która podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową albo uzyskuje dochód z innego tytułu, jeżeli wysokość wynagrodzenia lub dochodu jest niższa od połowy najniższego wynagrodzenia, jednakże z wyłączeniem osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" tej ustawy.
Rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. jest zsynchronizowane z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, która wyraźnie rozróżnia zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji i wpis do ewidencji od faktycznego podjęcia /rozpoczęcia/ działalności gospodarczej. Zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji jednak powinno zawierać, oprócz innych danych, także wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności /art. 16 ust. 1 pkt 4/. Ponadto osoba, która uzyskała wpis do ewidencji, może zmieniać dane zawarte w zgłoszeniu do ewidencji, a więc także wskazaną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, jednakże ma obowiązek zgłosić te zmiany organowi ewidencyjnemu /art. 18/. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż organ ewidencyjny, dokonując wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jest obowiązany odnotować ten wpis w dowodzie osobistym osoby podejmującej działalność gospodarczą /art. 8 ust. 2/, co pozostaje w związku z obowiązkiem przedstawienia przez bezrobotnego dowodu osobistego do wglądu przy rejestracji w rejonowym urzędzie pracy /par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 16 czerwca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy - Dz.U. nr 73 poz. 363/.
Z powodu treści tych obowiązków wykazanie przez osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, iż nie podjęła działalności gospodarczej, jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji.
Jeśli więc, z różnych przyczyn, organ zatrudnienia dopiero w późniejszym czasie uzyska dowody - będące podstawą wznowienia postępowania - że określona osoba uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to w wyniku wznowienia postępowania /po uchyleniu decyzji wcześniejszych/ może pozbawić statusu bezrobotnego osobę, która nie wykaże, że od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej do dnia jej wyrejestrowania działalności tej nie podjęła. Osobie tej organy zatrudnienia powinny umożliwić wykazanie, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała. Ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego.
Z tych względów i w myśl art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjęto uchwałę jak w sentencji.