Tezy
Odmówić wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości prawnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie II SA/Po 1487/96 ze skargi Artura B. na decyzję Wojewody (...) z dnia 25 września 1995 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, po rozpoznaniu w dniu 20 października 1997 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 13 maja 1997 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
Czy roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r. /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./?
podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie II SA/Po 1487/96 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnych, jakie powstały w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Artura B. na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wątpliwość powstała na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu 19 marca 1958 r. zostało wszczęte na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w (...) postępowanie o wywłaszczenie części nieruchomości położonej w P. przy ul. G. Nieruchomość ta została wywłaszczona orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia 11 czerwca 1960 r. nr USW-III-52a/44/57. W orzeczeniu tym jest zawarte stwierdzenie, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpi w odrębnym orzeczeniu. Podstawę prawną wywłaszczenia stanowił art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/ oraz art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/. Orzeczenie wywłaszczeniowe stało się ostateczne w dniu 30 czerwca 1960 r. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wystąpiono po raz pierwszy w 1995 r.
Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia 19 sierpnia 1996 r. nr GG.III-7221/3/4/96, powołując się na art. 7, 48 i 51 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, odmówił ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w P., wywłaszczonej orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia 11 czerwca 1960 r. Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Artura B., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody (...) z dnia 25 września 1996 r. W uzasadnieniach decyzji organów orzekających obu instancji stwierdzono, że wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, złożony przez uprawnionego po 35 latach od daty wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, nie mógł zostać uwzględniony z powodu przedawnienia tego roszczenia na podstawie art. 118 Kc w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Artur B. zarzucił, że nie był obowiązany do składania w przeszłości odrębnego wniosku o ustalenie odszkodowania, albowiem w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 11 czerwca 1960 r. wyraźnie stwierdzono, że odszkodowanie zostanie ustalone w odrębnym orzeczeniu, i nie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązku złożenia w tej sprawie stosownego wniosku. Zaniedbanie organów Państwa w wydaniu decyzji nie powinno wywoływać ujemnych następstw prawnych dla skarżącego.
Rozpoznając powyższą skargę, skład orzekający powziął wątpliwość, czy - w sytuacji gdy stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ustalenie odszkodowania nie mogło nastąpić na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i wobec tego nie mógł mieć zastosowania art. 39 tego dekretu, określający przedawnienie roszczeń odszkodowawczych, ani zaś ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r. nie zawierały przepisów przewidujących przedawnienie roszczeń o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - do dnia 4 grudnia 1990 r. były podstawy do zastosowania norm prawa cywilnego dla rozstrzygnięcia sprawy ze stosunku administracyjnoprawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając przedstawione wątpliwości prawne, zważył, co następuje:
Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy wskazuje, że dla jej rozstrzygnięcia właściwa jest regulacja zawarta przede wszystkim w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/ według oznaczenia przed ogłoszeniem tekstu jednolitego tej ustawy w Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 /w tekście jednolitym przepis ten został oznaczony jako art. 48 ust. 1/. Brzmienie tego przepisu jest następujące: "Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych". Unormowanie to, a zwłaszcza jego zdanie drugie, wymienia dwie okoliczności, które przesądzają o wyłącznym stosowaniu do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mianowicie jest to data wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli nastąpiło to po dniu 1 lipca 1956 r., oraz nieustalenie odszkodowania do dnia wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.
Z bezspornych ustaleń dokonanych w sprawie niniejszej wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 19 marca 1958 r. /a więc po dniu 1 lipca 1956 r./, a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało ustalone do chwili obecnej. Fakty powyższe zatem wskazują jednoznacznie, że odszkodowanie za nieruchomość objętą orzeczeniem wywłaszczeniowym z dnia 11 czerwca 1960 r. powinno było zostać ustalone wówczas według zasad przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wobec tego jest oczywiste, że roszczenie odszkodowawcze nie mogło ulec przedawnieniu z mocy art. 39 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Należy poza tym podkreślić, że kwestia przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w ogóle nie wystąpiła w niniejszej sprawie, i to niezależnie od kwalifikacji - cywilnoprawnej czy administracyjnoprawnej - odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także niezależnie od obowiązującej w dniu orzekania treści ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - sprzed 4 grudnia 1990 r. czy po tej dacie.
W przeciwieństwie do unormowań zawartych w powołanym dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. /art. 33 i nast./ przepisy cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały dla wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania obowiązku złożenia przez strony stosownego wniosku. W myśl przepisów tej ustawy organ orzekający o wywłaszczeniu był obowiązany do ustalenia w decyzji o wywłaszczeniu także odszkodowania i terminu jego zapłaty. Ustalenie odszkodowania mogło być odroczone na czas do trzech miesięcy i wówczas odszkodowanie powinno zostać określone odrębną decyzją po przeprowadzeniu osobnej rozprawy /art. 23 ust. 2 według oznaczenia w tekście jednolitym ustawy ogłoszonym Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/. Przekroczenie trzymiesięcznego terminu wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie powodowało wadliwości stwarzającej podstawę do zakwestionowania mocy prawnej decyzji o wywłaszczeniu. Termin ten nie był uważany za prawnomaterialny, nie ustanawiał prekluzji ani przedawnienia, lecz był terminem porządkowym, proceduralnym, określającym obowiązek wydania w oznaczonym czasie decyzji załatwiającej sprawę odszkodowania /W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe, Warszawa 1975, str. 189- 190/.
W sytuacji zatem, gdy pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczalne było załatwienie sprawy wywłaszczeniowej dwiema odrębnymi decyzjami - o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu - każdą z tych decyzji należało zakwalifikować jako częściową w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa. Wydanie decyzji częściowej nie kończy postępowania w sprawie, nawet gdy ta decyzja stanie się ostateczna. Strona, która otrzymała taką decyzję, nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełnienia /art. 111 Kpa/, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracji /Adamiak Barbara i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, str. 458 i 505/. Taki pogląd był wyrażany także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "Jeżeli decyzja ostateczna organu administracji nie rozstrzygnęła sprawy w całości i przewidywała wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej, to żądanie strony w tym zakresie jest wnioskiem o wydanie zapowiedzianej decyzji uzupełniającej /wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1981 r. II SA 782/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 127/.
W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego wątpliwość prawną do wyjaśnienia przyjęto odmienne, wadliwe założenie, że wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania nastąpiło w 1995 r. na wniosek skarżącego. Tylko przy przyjęciu takiego założenia mogła powstać wątpliwość, czy z powodu upływu czasu od wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości do wszczęcia postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość prawo do odszkodowania uległo przedawnieniu. Jeżeli natomiast przyjmie się, jak wyżej przedstawiono, że sprawa w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest sprawą w toku od 1958 r., to w ogóle nie powstaje w tej sprawie zagadnienie prawne, czy roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu, a wobec tego od wyjaśnienia tak przedstawionej wątpliwości prawnej nie zależy rozstrzygnięcie sprawy.
Mając powyższe na względzie, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowił odmówić wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości prawnych /art. 49 ust. 2 ustawy o NSA/.