Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 24 marca 1998 r. II SA/Lu 874/97, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przedstawionej na wstępie (...).
Zagadnienie to wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
Zdzisław G. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich /Dz.U. nr 87 poz. 395/. Wniosek uzasadnił tym, że w czasie wysiedlenia ludności Sz. został oddzielony od rodziców wywiezionych na przymusowe roboty na teren III Rzeszy i jako dwunastoletni chłopiec, wraz ze starszą o rok siostrą, pracował przymusowo w Sz. w gospodarstwie rolnym niemieckiego osadnika.
Wniosek Zdzisława G. otrzymał negatywną opinię z dnia 9 grudnia 1996 r. Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę - Oddział w (...), podyktowaną tym, że wnioskodawca nie był do pracy przymusowej deportowany, lecz wykonywał ją w miejscowości swego dotychczasowego zamieszkania.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 14 maja 1 r. nr (...), powołując się na art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 2 lit. "a"/ ustawy z dnia 31 maja 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich /Dz.U. nr 87 poz. 395/, odmówił przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, uznawszy, że praca wykonywana w Sz., a więc na terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., a nie za granicą w wyniku deportacji, nie jest represją w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. "a"/ tej ustawy.
Decyzją z dnia 15 lipca 1997 r. nr (...), wydaną na wniosek Zdzisława G. na podstawie art. 127 par. 3 Kpa, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 14 maja 1997 r. z takim samym uzasadnieniem i podkreślił, że deportacja do pracy przymusowej jako warunek uzyskania uprawnienia do świadczenia pieniężnego dotyczy także osób małoletnich.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zdzisław G. zarzucił, że wyłączenie z uprawnień do świadczenia pieniężnego osób wykonujących pracę niewolniczą na terenie Generalnej Guberni tylko dlatego, że do pracy tej nie były wywiezione /deportowane/ poza miejsce swego zamieszkania, narusza zasady sprawiedliwości, gdyż te osoby podlegały także represjom, niekiedy nawet gorszym. Skarżący podał ponadto, że w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do tego, iż został postanowieniem z dnia 18 grudnia 1993 r. zweryfikowany przez władze Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę i na tej podstawie dnia 20 września 1996 r. wydana mu została przez Zarząd Wojewódzki w (...) legitymacja członka tego Stowarzyszenia z adnotacją: "od 07. 43 do 07. 44 Sz. - praca niewolnicza".
W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu powyższej skargi powziął przytoczone na wstępie wątpliwości prawne z następujących powodów:
- Ustawa z dnia 31 maja 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w art. 2 pkt 2 lit. "a"/ uznaje za represję deportację /wywiezienie/ do pracy przymusowej z terytorium Polski w granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w latach 1939-1945.
- Teren położenia gospodarstwa rolnego należał do 1 września 1939 r. do terytorium państwa polskiego. W latach 1939-1945 był okupowany przez III Rzeszę, której władze prowadziły pacyfikację miejscowej ludności, osiedlały obywateli niemieckich, zatrudniając przymusowo osoby miejscowe. Nie zachodziła więc potrzeba deportacji tych osób, a warunki ich pracy przymusowej nie różniły się od warunków pracy osób deportowanych na teren III Rzeszy.
W ocenie składu orzekającego przedstawiającego wątpliwość prawną powstała też wątpliwość, czy omawiany przepis powołanej ustawy pozostaje w zgodności z art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiot sprawy, w której skład orzekający wystąpił o wyjaśnienie przytoczonej wątpliwości prawnej, jest unormowany w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich /Dz.U. nr 87 poz. 395/, zwanej dalej ustawą. Artykuł 1 ustawy przewiduje prawo do świadczenia pieniężnego dla osób, które podlegały represjom określonym w ustawie. Ustawa nie przewiduje objęcia świadczeniem wszystkich osób, które doznały represji okresu wojennego i powojennego. Nie dotyczy też wszystkich rodzajów i form represji, jakim w tym okresie poddani byli obywatele polscy.
Podobnie jak ustawa kombatancka i przepisy o żołnierzach zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnionych w kopalniach, omawiana ustawa przewiduje pewien ograniczony zakres rekompensat dla konkretnie ustalonych grup ofiar, z tytułu ściśle określonych rodzajów represji. Rodzaje represji, których doznanie, z zastrzeżeniem wymagań art. 1 ustawy, uprawnia do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego, zostały wymienione enumeratywnie w art. 2 ustawy i obejmują:
1/ osadzenie w obozach pracy przymusowej w okresie wojny w latach 1939-1945 z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych i religijnych, 2/ deportację /wywiezienie/ do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. na terytorium:
a/ III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b/ Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach.
Treść cytowanego przepisu, w powiązaniu z art. 3 określającym podstawę wymiaru świadczenia za każdy pełny miesiąc trwania pracy, wskazuje, że sam fakt osadzenia w obozie pracy z wymienionych w ustawie przyczyn oraz fakt deportacji do pracy nie stanowią wystarczającej przesłanki przyznania świadczenia. Niezbędne jest jeszcze wykonywanie w tych warunkach pracy przymusowej.
Przechodząc do rozważań odnoszących się do wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający, należy stwierdzić, że odnoszą się one do zagadnień wykonywania pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy i dotyczą unormowania zawartego w art. 2 pkt 2 lit. "a"/ ustawy. Dla pełniejszego przedstawienia problemu celowe wydaje się scharakteryzowanie pokrótce historycznych realiów w zakresie przymusowej pracy obywateli polskich na terenie utworzonego przez Niemcy z części terytorium Polski nie włączonej do III Rzeszy tworu administracyjno-politycznego w postaci Generalnej Guberni, gdzie znalazło się miasto Sz. - miejsce wykonywania pracy przymusowej, której dotyczy niniejsza sprawa. Początkowo na podstawie dekretu Kanclerza Rzeszy z dnia 12 października 1939 r., dotyczącego administrowania okupowanymi obszarami Polski, wydane zostały rozporządzenia Generalnego Gubernatora: z dnia 26 października 1939 r., wprowadzające natychmiast wykonalny obowiązek pracy dla wszystkich mieszkańców GG, i z dnia 14 grudnia 1939 r., upoważniające gubernatorów dystryktów do zarządzenia obowiązku pracy młodocianych w wieku 14-18 lat. Jednakże już 31 października 1939 r. zostało wydane I rozporządzenie wykonawcze Rządu GG - Wydziału Pracy do rozporządzenia Generalnego Gubernatora z dnia 26 października 1939 r., stanowiące, iż obowiązany do pracy jest każdy, kto jest do niej zdolny, z zaznaczeniem, że osoby nie w pełni zdolne do pracy mogą być "wykorzystywane zgodnie ze swoimi możliwościami". Oznaczało to - i tak było w praktyce realizowane - powszechny obowiązek pracy, obejmujący wszystkich mieszkańców GG bez względu na wiek i stan zdrowia. Zgodnie z tym rozporządzeniem przymus pracy był realizowany pod sankcją kary więzienia bądź grzywny w nieograniczonej wysokości. Wydłużono też czas pracy, określony teoretycznie na 10 godzin na dobę, ale z możliwością przedłużenia "przy istotnych potrzebach", łącznie z możliwością zatrudnienia w niedziele i święta /rozporządzenie Generalnego Gubernatora z dnia 13 czerwca 1940 r./.
Przedstawione niemieckie prawodawstwo wprowadzone na terenie Generalnej Guberni oraz znany z przekazów historycznych stan faktyczny w zakresie zmuszania Polaków do pracy na rzecz III Rzeszy /osoby narodowości żydowskiej poddane były odrębnym regulacjom i jeszcze ostrzejszemu reżimowi/ wykazują niezbicie, że praca niewolnicza była zjawiskiem powszechnym. Była to częstokroć praca ponad siły, wykonywana w warunkach prowadzących do wyniszczenia i o znamionach represji skierowanej przeciwko narodowi polskiemu. Przepisy omawianej ustawy jednak nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych w powyższy sposób, lecz tylko dla tych, względem których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie. Ustawowe ograniczenia, jak należy sądzić, zostały zapewne podyktowane możliwościami państwa, skoro należnych odszkodowań nie udało się /jak dotychczas/ wynegocjować, zaś świadczenie jest finansowane z budżetu państwa /art. 6 ustawy/.
W odniesieniu do pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy, wykonywanej w latach 1939-1945, prawo do świadczenia ograniczono do przypadków wymienionych w art. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. "a"/ ustawy. Dotyczy ono osób osadzonych w obozach pracy przymusowej, lecz tylko z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych i religijnych, z wyłączeniem innych przyczyn, np. kryminalnych. W drugim wypadku, unormowanym w art. 2 pkt 2 lit. "a"/ ustawy, na którego tle zarysowała się istotna wątpliwość prawna przedstawiona przez skład orzekający, prawo do świadczenia z tytułu pracy przymusowej przysługuje osobom deportowanym /wywiezionym/ do tej pracy z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Z powyższego wynika, że prawem do świadczenia przewidzianego w ustawie objęto przypadki represji zaostrzonej w stosunku do obowiązującego powszechnego obowiązku pracy, związanej bądź to z osadzeniem w obozie pracy, bądź to z deportacją. Jest to uzasadnione, jeśli zważyć, że sytuacja przymusowo zatrudnionych izolowanych całkowicie od dotychczasowego środowiska była nieporównanie gorsza od sytuacji innych przymusowo zatrudnionych osób, i to nawet wówczas, gdy warunki pracy były porównywalne.
Stwierdzić zatem należy, iż brak jest podstaw do uznania, że praca przymusowa obywatela polskiego /nawet małoletniego/ w gospodarstwie rolnym osadnika III Rzeszy, przydzielonego mu w następstwie pacyfikacji ludności polskiej, które położone było na terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., lecz będącego pod okupacją III Rzeszy w latach 1939-1945, uprawnia do przewidzianego w ustawie świadczenia pieniężnego, jeśli osoba przymusowo zatrudniona nie była do pracy deportowana, gdyż zamieszkiwała w miejscowości, w której znajdowało się gospodarstwo rolne, i deportacja nie była zastosowana. Kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnionych do świadczenia z tytułu pracy przymusowej nie stanowią ówczesne potrzeby gospodarki III Rzeszy, lecz obiektywnie trudniejsza sytuacja osób przymusowo zatrudnionych wyrwanych z dotychczasowego środowiska.
Odmienna, rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy nie byłaby uprawniona, jako sprzeczna z brzmieniem przepisu, który nie przewiduje wyjątków od warunku deportacji, i wykraczająca poza wskazany w tytule ustawy zakres regulacji, a ponadto prowadząca do zbędności art. 2 pkt 1, skoro praktycznie każda praca przymusowa, wykonywana przez co najmniej 6 miesięcy na rzecz III Rzeszy w latach 1939-1945, uprawniałaby do świadczenia.
Pozostaje jeszcze do rozważenia sygnalizowana w uzasadnieniu postanowienia Sądu kwestia, czy regulacje zawarte w art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy pozostają w zgodności z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP o zgodności ustawy z konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny, ale całkowicie nieuprawniony byłby pogląd, iż problem konstytucyjności ustawy zwykłej pozostaje poza rozważaniami Sądu. Sędziowie są niezawiśli w sprawowaniu swego urzędu i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom /art. 178 ust. 1/. Oznacza to zarówno możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, jak i (...) konieczność rozważenia zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie tylko z ustawą zwykłą, ale i z ustawą zasadniczą, a także dążenie do takiej wykładni ustawy zwykłej, która byłaby niesprzeczna z Konstytucją.
Do zasad ogólnych w zakresie konstytucyjnych wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela należy - stanowiąca rozwinięcie naczelnej zasady państwa prawnego /art. 2 Konstytucji/ - zasada równości wobec prawa /art. 32 Konstytucji/.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniane przepisy ustawy oraz ich wykładnia, której wynikiem jest przecząca odpowiedź na pytanie zawierające istotne wątpliwości prawne, nie narusza konstytucyjnej zasady państwa prawnego ani zasady równości wobec prawa. Pozostaje w zgodzie z zasadą państwa prawnego przyznanie uprawnień do świadczenia tylko pewnej ściśle określonej grupie osób srożej represjonowanych, z pominięciem osób, które doznały represji mniej dolegliwych /bez osadzenia w obozie pracy lub bez deportacji/, choć sytuacja odwrotna z pewnością zasadę tę by naruszyła. Takie unormowanie nie stanowi dyskryminacji innych osób.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że konstytucyjne zasady sprawiedliwości i równości pozostają ze sobą w ścisłym związku. Zasada równości wobec prawa /równość w prawie/ polega na tym, że wszystkie podmioty prawa /adresaci norm prawnych/ charakteryzujący się daną cechą istotną /relewantną/ w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących /orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r. U 7/87 - OTK 1988 poz. 1/. Realizacja przez ustawodawcę zasady równości z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości oznacza - w przypadku przyznawania świadczeń, które prowadzą do zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli - stosowanie kryteriów różnicujących, które są merytorycznie uzasadnione nie są niesprawiedliwe. Przyznanie świadczenia z tytułu pracy niewolniczej na rzecz Niemiec i nie wszystkim obywatelom polskim, którzy doznali tej represji, ale tylko tym osobom, które poddane były represji w szczególnych warunkach /osadzenie w obozie pracy albo wywiezienie do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy/, nie może być uznane za niesprawiedliwe faworyzowanie tych osób.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie związane z deportacją /wywiezieniem/ przymusowe zatrudnienie w latach 1939-1945 obywatela polskiego /także małoletniego/ w gospodarstwie rolnym osadnika niemieckiego, położonym w miejscowości będącej dotychczasowym miejscem zamieszkania obywatela polskiego, znajdującej się na terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., a po tej dacie okupowanym przez III Rzeszę, nie stanowi represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. "a"/ ustawy z dnia 31 maja 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich /Dz.U. nr 87 poz. 395/.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.