Tezy
Przeprowadzenie okresowego badania technicznego pojazdu przez uprawnionego diagnostę, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ jest obowiązkiem wynikającym z mocy ustawy, którego niedopełnienie nie uzasadnia uchylania decyzji o rejestracji pojazdu w trybie art. 162 par. 2 Kpa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Waldemara Grudzieckiego prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 7 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie rejestracji samochodu po rozpoznaniu w dniu 24 września 2001 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 23 maja 2001 r. II SA/Gd 485/01 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
Czy okresowe badanie techniczne pojazdu przez uprawnionego diagnostę /art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ uznać należy jako wynikający z tej ustawy /art. 81 ust. 4/ obowiązek okresowego dopełnienia czynności i czy niespełnienie tego obowiązku przez właściciela pojazdu uzasadnia uchylenie decyzji o rejestracji na podstawie art. 162 par. 2 Kpa?
podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 maja 2001 r. skład orzekający w sprawie II SA/Gd 485/01 zwrócił się na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.
Wątpliwość prawna wystąpiła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prokurator Rejonowy w M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 7 grudnia 2000 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 6 października 2000 r. (...) o odmowie uchylenia decyzji o zarejestrowaniu samochodu marki Fiat 126p, o numerze rejestracyjnym (...) na nazwisko Mieczysława Cz. Zarzucając decyzji naruszenie - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 162 par. 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż nie występują przesłanki do uchylenia decyzji o zarejestrowaniu samochodu, w sytuacji gdy właściciel pojazdu nie dopełnił wynikającego z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ warunku dotyczącego poddania pojazdu w określonym terminie badaniom stanu technicznego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W podstawie prawnej utrzymanej w mocy decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 73 ust. l, art. 81 ust. 1 i 4, art. 132 ust. 1 pkt 2 oraz art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W jej uzasadnieniu podano, że w dniu 24 lipca 2000 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w M. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia, na podstawie art. 162 par. 2 Kpa decyzji o zarejestrowaniu samochodu osobowego marki Fiat 126p, o numerze rejestracyjnym (...) na nazwisko Mieczysława Cz. Prokurator Rejonowy uzasadnił swój wniosek niedopełnieniem przez właściciela tego pojazdu warunku, wynikającego z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczącego poddania pojazdu badaniom technicznym w określonym terminie. Zdaniem organu, powołany we wniosku art. 162 par. 2 Kpa odnosi się do decyzji, które zostały wydane z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Wydanie dowodu rejestracyjnego nie jest decyzją, która zawiera w swej treści zlecenie dla strony dokonania określonych czynności /wykonanie badania technicznego/, od wykonania których to czynności w wyznaczonym terminie jest uzależniona ważność aktu administracyjnego a więc decyzji o zarejestrowaniu samochodu. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ stwierdza, że art. 81 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym co prawda nakłada na właściciela obowiązek przedstawienia go do badania technicznego w wyznaczonym terminie, jednakże niedopełnienie tego obowiązku skutkuje zgodnie z art. 132 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zatrzymaniem tego dokumentu przez policjanta, a więc nie pociąga za sobą takiego skutku prawnego jak uchylenie prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Zatrzymany dokument przesyłany jest niezwłocznie organowi, który go wydał a zwrot zatrzymanego dowodu rejestracyjnego następuje niezwłocznie po ustaniu przyczyny uzasadniającej jego zatrzymanie /art. 132 ust. 3 i 6 ustawy/.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postępowanie będące konsekwencją dokonania fałszywego wpisu dotyczącego terminu badania technicznego w dowodzie rejestracyjnym jest zgodne z przepisami prawa materialnego przywołanymi w podstawie prawnej decyzji. W ocenie organu odwoławczego decyzja o uchyleniu rejestracji samochodu, podjęta we wnioskowanym trybie spowodowałaby ograniczenie praw strony, a taka może być wydana jedynie na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego lub aktu wykonawczego do ustawy wydanego na podstawie i w ramach zawartego w ustawie upoważnienia ustawowego. Niedopuszczalne jest wydawanie decyzji ograniczającej prawa strony na podstawie analogii z przepisami prawa karnego. Jak wynika z wniosku, strona poniosła karę przewidzianą w kodeksie karnym za popełnienie przestępstwa przeciwko dokumentom, zatem poniosła już wszelkie przewidziane prawem konsekwencje swego czynu. Dalsze restrykcje ograniczałyby prawa strony w sposób nadmierny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił, iż podstawową przesłanką wniosku Prokuratora Rejonowego w M. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji o zarejestrowaniu pojazdu była konieczność usunięcia stanu niezgodnego z prawem, który bezsprzecznie istnieje w sytuacji gdy dowód rejestracyjny pojazdu zawierający podrobiony wpis o badaniu technicznym znajduje się w obiegu i nikt nie podejmuje żadnej inicjatywy w celu usunięcia tego stanu rzeczy, co może stanowić występek z art. 270 par. 1 Kk. Bezzasadnie organ II instancji przypisał skarżącemu stosowanie analogii z przepisami prawa karnego. Właściwą podstawę, zdaniem skarżącego, do podjęcia działań we wskazanym wyżej zakresie stanowi przepis art. 162 par. 2 Kpa. Uchylenie decyzji ma miejsce wtedy, gdy do decyzji dodano zlecenie, czyli określony w decyzji obowiązek wykonania czynności, które same przez się nie wpływają na ważność decyzji, ale są związane z jej wykonywaniem. W przypadku uchylenia się przez stronę od takich obowiązków, które powinny być wykonane w określonym terminie, organ stosuje przepis art. 162 par. 2 Kpa. Uchylenie decyzji następuje wówczas nie z powodu wad decyzji, czy też nieprawidłowego jej wykonania, ale ze względu na niedopełnienie obowiązków dodatkowych, które są związane z tą decyzją. Takim obowiązkiem dodatkowym związanym z decyzją o rejestracji pojazdu, jest wynikający z art. 84 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym obowiązek wykonania okresowych badań technicznych pojazdów, w określonych terminach, które to terminy na zasadzie art. 82 tej ustawy wpisywane są do dowodu rejestracyjnego.
Skarżący podniósł ponadto, że po uchyleniu decyzji o zarejestrowaniu pojazdu możliwe jest wydanie nowej decyzji dopuszczającej pojazd do ruchy, po przedłożeniu przez właściciela pojazdu aktualnego zaświadczenia ze stacji diagnostycznej z pozytywnym wynikiem badań. Tym samym więc nie można przyjąć, iż uchylenie pierwotnej decyzji o rejestracji stanowiłoby dalsze restrykcje ograniczające w nadmierny sposób prawa strony.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Skład orzekający występując o wyjaśnienie wątpliwości prawnej miał na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 25/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 55/, że z rejestracją pojazdu łączy się wydanie decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu oraz wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych, przy czym dowód rejestracyjny spełnia dwojakiego rodzaju rolę: potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu oraz jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Oznacza to, że w tych sprawach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na charakter prawny tak rozumianego dowodu rejestracyjnego powstaje, zdaniem składu orzekającego, wątpliwość co do znaczenia prawnego określonego w dowodzie rejestracyjnym terminu dopełnienia obowiązku okresowego badania technicznego pojazdu. Skoro bowiem warunkiem rejestracji jest techniczna sprawność pojazdu, to wykonanie obowiązku badania okresowego stanu technicznego pojazdu może być rozumiane jako zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności w rozumieniu art. 162 par. 2 Kpa, mające swoje źródło w przepisach prawa, co może stanowić podstawę do uchylenia decyzji o rejestracji, jeżeli właściciel pojazdu uchylił się od obowiązku wykonania badania technicznego i sfałszował zapis o takim badaniu w dowodzie rejestracyjnym. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwają przepisy art. 132 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jako że nie dotyczą one rejestracji pojazdu, a więc samego bytu decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Przepisy te odnoszą się jedynie do okresowego zatrzymania dowodu rejestracyjnego i jego zwrotu. Może więc powstać pytanie, czy w tym trybie dowód, w którym wpis został podrobiony lub przerobiony może być uznany za dokument po przeprowadzeniu badania technicznego pojazdu przez uprawnionego diagnostę.
Zdaniem składu orzekającego należy mieć na uwadze także argumenty przemawiające przeciwko stosowaniu w takim przypadku art. 162 par. 2 Kpa. Można bowiem przyjąć, że jeżeli decyzja administracyjna o rejestracji pojazdu podjęta została niewadliwie, to późniejsze niezgodne z prawem postępowanie właściciela pojazdu nie może mieć znaczenia dla bytu prawnego samej decyzji. Jest to działanie godzące w dowód rejestracyjny jako dokument i nie ma znaczenia dla samej rejestracji. Byłoby to zgodne z zasadą, że wyrejestrowanie pojazdu może nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela w przypadkach ściśle określonych w art. 79 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uchylenie decyzji na podstawie art. 162 par. 2 Kpa pociąga za sobą ten sam skutek, co wyrejestrowanie pojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Wymienione w postanowieniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawne należy uznać za istotne w rozumieniu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Rejestracja pojazdu oraz zasady dopuszczenia pojazdu do ruchu zostały określone w przepisach rozdziału 2 w dziale III ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, zwanej dalej ustawą. Według art. 73 ust. 1 ustawy rejestracji pojazdu dokonuje na wniosek właściciela starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania /siedzibę/ wydając dowód rejestracyjny oraz tablice /tablicę/ rejestracyjne.
W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 54/, wyjaśniając kwestię formy prawnej załatwienia sprawy o rejestrację pojazdu w świetle powołanej ustawy przyjęto, że rejestracji pojazdu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. W motywach tej uchwały w szczególności podkreślono, iż "w art. 73 ust. 1 ustawy mowa jest o dwóch czynnościach organu rejestrującego: o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic /tablicy/ rejestracyjnych. Samo wydanie dowodu rejestracyjnego jest tylko czynnością materialno-techniczną. Sama ta czynność jednak nie wyznacza sytuacji prawnej jednostki gdyż zawsze musi być poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji. Akt rejestracji pojazdu zatem ma cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym".
Rejestracja pojazdu następuje więc jak należy przyjąć w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których ustawa i przepisy wykonawcze do niej uzależniają dokonanie rejestracji. Postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu kończy się wydaniem decyzji administracyjnej i decyzja ta poprzedza czynność materialno-techniczną wydania dowodu rejestracyjnego i tablic.
Kwestia charakteru prawnego dowodu rejestracyjnego może wywoływać pewne wątpliwości prawne. Stąd też wyjaśniając tę wątpliwość wskazać należy, iż dowód rejestracyjny jako zewnętrzny przejaw oświadczenia woli organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu - z jednej strony potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu a z drugiej strony jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Zatem dowód rejestracyjny jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy administracji publicznej w ich zakresie działania stanowi potwierdzenie wcześniejszego uzyskania pozytywnej decyzji o rejestracji pojazdu. Generalnie uznać należy, iż sam dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. W dyspozycji art. 107 par. 1 Kpa określono niezbędne /obowiązkowe/ składniki każdej decyzji administracyjnej. O dopuszczalności wprowadzenia w decyzji dodatkowych obowiązków stanowi art. 107 par. 2 Kpa, według którego do decyzji na podstawie przepisów szczególnych organ może wprowadzić dodatkowe elementy, jak: termin, warunek, zlecenie. Decyzja o rejestracji pojazdu zawiera jedynie dane identyfikujące pojazd i jego właściciela i taka jej treść jest utrwalana w aktach na odwrocie wniosku o rejestrację.
Przepisy ustawy nie stanowią o obowiązku wpisywania do treści decyzji o rejestracji pojazdu zastrzeżeń dotyczących szczególnych warunków używania pojazdu i powinności okresowej kontroli jego sprawności technicznej. Z treści art. 75 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że w sytuacji gdy używanie pojazdu uzależnione jest od szczególnych warunków określonych przepisami starosta wpisuje w dowodzie rejestracyjnym lub pozwoleniu czasowym odpowiednie zastrzeżenie. Również adnotacja o okresowym obowiązku przeprowadzenia badania technicznego pojazdu ze wskazaniem jego terminu winna się znaleźć w dowodzie rejestracyjnym /art. 82 ust. 1 ustawy/ przy czym dla pojazdu już zarejestrowanego adnotację o kolejnym terminie badania technicznego pojazdu wpisuje do dowodu rejestracyjnego uprawniony diagnosta po stwierdzeniu pozytywnego wyniku badania /art. 82 ust. 2 ustawy/.
Konsekwencje nie poddania pojazdu w określonym terminie badaniu jego stanu technicznego przewiduje art. 132 ustawy. Nie dokonanie powyższej czynności skutkuje zatrzymaniem dowodu rejestracyjnego przez policjanta /art. 132 ust. 1 pkt 2 ustawy/. Tak zatrzymany dokument organ Policji przesyła niezwłocznie organowi, który go wydał a ten zwraca go niezwłocznie po ustaniu przyczyny uzasadniającej jego zatrzymanie /art. 132 ust. 3 i 6 ustawy/.
Opisane w art. 132 ustawy przypadki zatrzymania dowodu rejestracyjnego i warunki jego zwrotu jak i wynikające z par. 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./ przesłanki ubiegania się o wydanie wtórnika dowodu rejestracyjnego na wypadek jego zagubienia czy zniszczenia świadczą o tym, że los dowodu rejestracyjnego nie wpływa na byt prawny decyzji o rejestracji pojazdu. Skoro tak to i czynności faktyczne związane z korzystaniem z pojazdu, których termin wykonania wynika wyłącznie z adnotacji uczynionej w dowodzie rejestracyjnym, nie mogą w razie ich niedopełnienia wpłynąć na istnienie w obrocie prawnym decyzji o rejestracji pojazdu.
Klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która obok terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie może być zlecenie. Zlecenie jak przyjmuje się w literaturze prawa administracyjnego nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 par. 2 Kpa. Przepis ten bowiem nakazuje organowi administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchylić decyzję jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia tych czynności w określonym terminie. Dopuszczalność zastosowania art. 162 Kpa jest uzależniona od tego czy w decyzji administracyjnej dokonana jest indywidualizacja dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 162 Kpa, albowiem w takiej sytuacji zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Zatem przepis art. 162 par. 2 Kpa warunkuje uchylenie decyzji w razie nie wykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji.
Zleceniem polegającym na zastrzeżeniu dopełnienia określonych czynności w rozumieniu art. 162 par. 2 Kpa nie jest jednak sytuacja istnienia ustawowego obowiązku dopełnienia czynności okresowego badania pojazdu, jak i adnotacja o tym w dokumencie - dowodzie rejestracyjnym, który nie jest decyzją administracyjną.
Zatrzymany, w przypadku braku poddania pojazdu badaniom stanu technicznego, dowód rejestracyjny nie przestaje być dokumentem potwierdzającym istnienie decyzji o rejestracji pojazdu, a jedynie nie może być używany w obrocie, co powoduje jedynie ten skutek, że pojazd nie może uczestniczyć w ruchu.
W tej sytuacji nie można przyjąć, iż obowiązek dopełnienia okresowego badania technicznego pojazdu przez uprawnionego diagnostę jest obowiązkiem wynikającym z mocy decyzji administracyjnej o rejestracji pojazdu. Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną należało dojść do wniosku, iż przeprowadzenie okresowego badania technicznego pojazdu przez uprawnionego diagnostę, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy jest obowiązkiem wynikającym z mocy ustawy, którego niedopełnienie nie uzasadnia uchylenia decyzji o rejestracji pojazdu w trybie art. 162 par. 2 Kpa.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.