Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2001 r. I SA 1568/01, w sprawie wszczętej na skutek skargi Jana P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 26 kwietnia 2001 r. (...), wystąpił w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej, wyrażonej w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały.
Występując o wyjaśnienie wątpliwości prawnej skład orzekający przedstawił, w zakresie dotyczącym wyjaśnienia zagadnienia prawnego, następujący stan faktyczny i rozważania prawne.
Po rozpatrzeniu wniosku Jana P., decyzją z dnia 30 marca 2001 r. (...) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając w oparciu o przepis art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, odmówił przyznania świadczenia w formie opłacenia składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Organ administracji publicznej ustalił, że zainteresowany nie spełnia ustawowych przesłanek kwalifikujących go do objęcia świadczeniem określonym we wniosku, ponieważ jest osobą bezrobotną, a zatem nie może zostać uznany za osobę rezygnującą z pracy w celu sprawowania opieki nad chorą babcią.
Po rozpatrzeniu odwołania Jana P., decyzją z dnia 26 kwietnia 2001 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości decyzję z dnia 30 marca 2001 r. (...) Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że stosownie do przepisu art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, za osobę rezygnującą z pracy w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie nie zamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty najniższego wynagrodzenia, jeżeli dochód w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 tej ustawy i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury albo renty. Dotyczy to także osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie.
Wystąpienie ciężkiej choroby u osoby objętej opieką wymaga przedłożenia orzeczenia o stanie zdrowia tej osoby, wydanego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Z konstrukcji tego przepisu, a zwłaszcza ze sformułowania "(...) ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę (...)", wynika zdaniem organu odwoławczego, że jeżeli określona osoba rezygnuje z pracy w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny i są spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, to organ pomocy społecznej opłaca za tę osobę składkę i nie ma podstaw do wydawania w tej kwestii decyzji. Ponadto żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, ani też inny przepis nie stanowi, że składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej.
Za takim rozwiązaniem przemawia także sama istota opłaty składki wskazująca na materialno-techniczny charakter tej czynności, nie będący rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej. Nadto organ odwoławczy podniósł, że użyte przez ustawodawcę wyrażenie "opłaca" z samej swej istoty wyklucza możliwość jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia, a więc działania charakterystycznego dla decyzji administracyjnej. Mamy więc do czynienia z zobowiązaniem organu pomocy społecznej do uiszczania należnej na rzecz ZUS składki za osobę spełniającą przesłanki wymienione w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Rozpatrując skargę Jana P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skład orzekający NSA powziął wątpliwość prawną co do dopuszczalności wydawania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku ośrodka pomocy społecznej w zakresie opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, o którym mowa w art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a także określenia trybu postępowania przy uwzględnieniu treści przepisu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./.
W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający podniósł, że dopuszczalne są dwa odmienne stanowiska.
Pierwsze z nich odpowiada temu co przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. i sprowadza się do poglądu, że opłacenie przez organ pomocy społecznej składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, stosownie do treści art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej jest czynnością materialno-techniczną, gdyż brak jest w tej ustawie przepisów stwierdzających, iż składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie skład orzekający zasygnalizował występującą w orzecznictwie samorządowych kolegiów odwoławczych rozbieżność w zakresie odnoszącym się do formy rozstrzygnięć w tych sprawach.
Według drugiego stanowiska, rozstrzyganie o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku ośrodka pomocy społecznej w zakresie opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, o którym mowa w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej następuje w formie decyzji. W ocenie składu orzekającego za przyjęciem takiego stanowiska przemawiałoby to, że o tak ważnym dla zainteresowanego uprawnieniu powinien rozstrzygać organ administracji publicznej w formie decyzji, aby osoba, której decyzja ta dotyczy mogła w wyniku wykorzystania wszystkich środków odwoławczych wykazać istnienie przesłanek z art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym skutecznie dochodzić przysługujących jej praw. Przyjęcie drugiego z wymienionych stanowisk rodzi jednak kolejny problem sprowadzający się do pytania, czy decyzja administracyjna winna być wydana w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o pomocy społecznej, a więc przez organ właściwy w sprawach z zakresu pomocy społecznej, czy też taka decyzja ma być wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
W odniesieniu do tego zagadnienia skład orzekający wskazał na dwa możliwe rozwiązania. W szczególności powołując się na treść przepisu art. 4 ust. 2 pkt "k" ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych podkreślono, że ośrodek pomocy społecznej w odniesieniu do osób pobierających zasiłki stałe lub gwarantowane zasiłki okresowe z pomocy społecznej jest płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne. Literalna wykładnia tego przepisu mogłaby prowadzić do wniosku, że ośrodek pomocy społecznej nie jest płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne w stosunku do osób nie pobierających takich zasiłków, za które ośrodek pomocy społecznej jedynie opłaca składkę z tytułu sprawowania opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie nie zamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem. Skład orzekający podkreślił jednak, że takiemu rozumieniu tego przepisu przeciwstawiają się unormowania zawarte w art. 16 ust. 6, art. 18 ust. 5 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, które nakładają na płatnika obowiązki związane z obliczaniem, przekazaniem, finansowaniem składek oraz zgłoszeniem osób do ubezpieczenia społecznego. Obowiązki o których mowa w tych przepisach wykonują ośrodki pomocy społecznej nie tylko w stosunku do osób pobierających zasiłki stałe lub gwarantowane zasiłki okresowe, ale również w stosunku do osób wymienionych w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Zdaniem składu orzekającego gdyby przyjąć, że ośrodek pomocy społecznej jest płatnikiem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w stosunku do osób, o których mowa w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, to w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych znalazłby zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, który wskazuje, że w takiej sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję osobie zainteresowanej i płatnikowi składek. Również przepisy art. 68 ust. 1 pkt "a" i art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na ZUS obowiązek stwierdzenia i ustalenia obowiązku z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz wydawania decyzji w zakresie dotyczącym indywidualnych spraw dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych.
Drugie z przedstawionych rozwiązań przyjmuje, że przyznanie świadczenia wymienionego w art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej lub odmowa jego przyznania powinna nastąpić na zasadach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a więc w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dotyczy wydawania decyzji w sprawach świadczeń pomocy społecznej, a uprawnienia określone w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej są takimi świadczeniami, a co za tym idzie istnieje podstawa prawna uzasadniająca wydanie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną zważył, co następuje:
Wyjaśniając przedstawione wątpliwości prawne należy stwierdzić, że zasadniczy problem prawny, jaki wystąpił w sprawie sprowadza się do tego, w jakiej prawnej formie działania ośrodek pomocy społecznej załatwia sprawę, o której mowa w art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.
Przepis art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w tej sprawie stanowił, że "za osobę rezygnującą z pracy w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie nie zamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, od kwoty, o której mowa w ust. 1, jeżeli dochód w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury albo renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie." Przepis ten uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 72 poz. 748/, która weszła w życie z dniem 28 lipca 2001 r. i w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustawowe sformułowanie ".rezygnującą z pracy" zastąpiła sformułowaniem "która zrezygnuje z zatrudnienia" Natomiast ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 154 poz. 1792/ wprowadzono zmianę w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej polegającą na zastąpieniu sformułowania "dwukrotnego dochodu" wyrażeniem "półtorakrotnego dochodu". Przytoczone zmiany art. 31 b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej mimo, iż nie mają znaczenia dla wyjaśnienia wątpliwości prawnych przedstawionych w postanowieniu, to jednak posiadają znaczenie z punktu widzenia określenia zakresu zmian tego przepisu.
W związku z wątpliwościami prawnymi przedstawionymi w postanowieniu wymaga rozważenia przede wszystkim charakter prawny uprawnienia określonego w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 31b ustawy został zamieszczony w rozdziale 1działu II ustawy o pomocy społecznej, zatytułowanym "świadczenia pomocy społecznej". Został więc zamieszczony wśród innych przepisów tej ustawy określających świadczenia pomocy społecznej przewidziane w tej ustawie. Takie umiejscowienie przepisu art. 31b wskazuje, iż ustawodawca zaliczył uprawnienia wymienione w art. 31b, a w tym także uprawnienia określone w art. 31b ust. 3 ustawy do świadczeń pomocy społecznej. Również samo brzmienie art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż przepis ten określa nie tyle obowiązek ośrodka pomocy społecznej do konkretnego zachowania się, ale wiąże stosowanie tego przepisu ze spełnieniem przez uprawniony podmiot przesłanek w nim wymienionych. Konieczna jest więc ocena, czy osoba wymieniona w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Istotne jest również to, że skorzystanie z tego świadczenia przez osobę uprawnioną zależy od jej woli i wystąpienia ze stosownym wnioskiem.
Należy przy tym podkreślić, że świadczenie pomocy społecznej w formie opłacenia składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe jest świadczeniem pieniężnym zaliczonym do zadań z zakresu pomocy społecznej /art. 8 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej/. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na organach jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawami. Zadania zlecone gminie obejmują opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne, między innymi za osoby wymienione w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Należy więc rozróżnić pomiędzy postępowaniem mającym na celu ustalenie przesłanek określonych w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz orzekanie o tym, czy świadczenie to przysługuje określonej osobie, od samej czynności polegającej na przekazaniu składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 grudnia 2001 r., iż o tak ważnym dla zainteresowanego uprawnieniu rozstrzyga się w formie decyzji. Postępowanie w sprawie tego uprawnienia, w którym ustala się istnienie bądź nie istnienie przesłanek uzasadniających prawo do świadczenia pomocy społecznej w postaci opłacenia składek wymaga zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej umożliwiającej osobie zainteresowanej ochronę jej praw z możliwością wykorzystania wszystkich środków odwoławczych. Z całą pewnością bowiem uprawnienie, o którym mowa w art. 31b ust. 3 ustawy nie wynika z mocy prawa, gdyż jest uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek, których wyjaśnienie i ustalenie może nastąpić dopiero w toku postępowania administracyjnego.
Nie można zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że już samo określenie "opłaca składkę" wskazuje, że chodzi tu o czynność materialno-techniczną. O tym jaka prawna forma działania organu w określonej sprawie ma zastosowanie, rozstrzyga analiza treści przepisu w całym kontekście prawnym. Przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy /uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 54/. Istotne jest bowiem to, że decyzja jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/. Przyjmuje się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji, jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.
Przedstawione stanowisko znajduje także uzasadnienie w przepisach art. 36 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Po pierwsze, do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej, z wyjątkiem przyznawanych na podstawie umów, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że sprawa o świadczenie pomocy społecznej, a więc także o świadczenie w formie opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, o którym mowa w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej /art. 1 pkt 1 Kpa/. Po drugie zaś, z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika wprost, że w sprawach świadczeń pomocy społecznej wydawane są decyzje, a więc sprawy te są załatwione w drodze decyzji administracyjnej. Żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje dla spraw o przyznanie świadczenia w formie opłacania składki, o którym mowa w art. 31b ust. 3 tej ustawy, innego postępowania i innej formy załatwienia sprawy. Skoro więc opłacanie składki, w przypadku, o którym mowa w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem pomocy społecznej, to sprawa o to świadczenie jest rozstrzygana w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w drodze decyzji. Decyzje w tych sprawach wydają organy właściwe w sprawach z zakresu pomocy społecznej określone w ustawie.
W odniesieniu do trybu postępowania przewidzianego w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./ należy podkreślić, że odnosi się on wyłącznie do sporów dotyczących ubezpieczeń społecznych. Przepisy art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1-8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określają zakres przedmiotowy tej ustawy. Zgodnie z wymienionymi przepisami do ubezpieczeń społecznych ustawa zalicza ubezpieczenia emerytalne i ubezpieczenia rentowe oraz określa zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym. Natomiast przepisy zamieszczone w rozdziale 2 tej ustawy, zatytułowanym "zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym" określają między innymi podmioty podlegające obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu, a także wskazują na wyłączenia określonych osób spod działania przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 72 poz. 748/, zasady podlegania ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym osób, za które ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę z tytułu sprawowania przez nie opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny regulują odrębne przepisy.
Oznacza to, że opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób, o których mowa w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest objęte regulacją zawartą w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przede wszystkim dlatego, że sam fakt, że określona osoba spełnia warunki, o których mowa w art. 31b ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie oznacza jeszcze, że podlega obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym. Konieczne jest bowiem wystąpienie takiej osoby o przyznanie jej uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie i potwierdzenie tego uprawnienia przez organ właściwy w sprawach z zakresu pomocy społecznej.
Przedstawione wyżej względy prowadzą do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy o opłacanie składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, o której mowa w art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez organ właściwy w sprawach z zakresu pomocy społecznej.
Mając na uwadze te argumenty Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.