Uzasadnienie
Występując do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, skład orzekający przedstawił w uzasadnieniu postanowienia następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia 19 maja 1967 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., powołując się na przepisy dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o wykańczaniu budowy i nadbudowie niektórych budynków mieszkalnych /Dz.U. nr 49 poz. 325/, orzekło o przejęciu na rzecz państwa budynku położonego w G. przy ul. L. nr 19 wraz z gruntem o powierzchni 701 m2. Nieruchomość stanowiła własność Pawła S. i była zapisana w księdze wieczystej w wykazie 445.
Decyzją z dnia 17 czerwca 1967 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) nie uwzględniło odwołania właściciela przejętej nieruchomości i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 maja 1967 r.
We wniosku z dnia 17 października 1991 r. spadkobierczyni byłego właściciela nieruchomości zwróciła się do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 19 maja 1967 r. oraz wydanej w trybie odwoławczym decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 czerwca 1967 r.
W związku z wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na decyzję z dnia 30 grudnia 1994 r. przez Zarząd Miasta G. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 17 listopada 1995 r., powołując się na art. 200 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, zmienił własną decyzję w ten sposób, iż stwierdził, że wydana w trybie odwoławczym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z dnia 17 czerwca 1967 r. w części dotyczącej mieszczących się budynku lokali mieszkalnych nr 1, 2, 5, 6, 7, 8, 12 i 14, sprzedanych na rzecz ich najemców wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Na powyższą decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 listopada 1995 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Miasta G., zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Według twierdzeń skargi, nieruchomość przejęta w 1967 r. na rzecz Skarbu Państwa została skomunalizowana w 1991 r. i stanowi obecnie własność Gminy Miasta G. W zaskarżonej decyzji uwzględniono wprawdzie fakt sprzedaży części lokali /w tym zakresie ograniczono się do stwierdzenia, iż orzeczenia o przejęciu zostały wydane z naruszeniem prawa/, jednakże pominięto nieodwracalność skutków prawnych z tym związanych. W ocenie skarżącego, sprzedaż części lokali z ustanowieniem użytkowania wieczystego wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z 1967 r. Prowadzi to bowiem do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego będzie przysługiwało na gruncie stanowiącym własność osób fizycznych.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa podniósł, że zarzuty skarżącego w istocie nie dotyczą zaskarżonej decyzji, lecz jej skutków i nie powinny rzutować na ocenę jej legalności. Zdaniem organu naczelnego, wprawdzie skutek wydania zaskarżonej decyzji jest taki, jak wywodzi skarżący, jednakże powinno to stanowić asumpt do jak najszybszego usunięcia powstałego stanu prawnego np. przez wykupienie przez skarżącego części nieruchomości przywróconej dawnym właścicielom.
W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości prawne sformułowane w sentencji postanowienia, uzasadniając je następująco:
Istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na dwa podstawowe pytania. Po pierwsze chodzi o to, czy w świetle bezspornych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy powstały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z 1967 r. o przejęciu nieruchomości na własność państwa. Po wtóre, czy dopuszczalne jest użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego współwłasność osoby fizycznej i gminy.
Podejmując próbę rozwiązania pierwszej z podniesionych wątpliwości, nie można nie uwzględnić głosów doktryny, jak również wykładni Sądu Najwyższego, dotyczącej nieodwracalności skutków prawnych, a dokonanej m.in. w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCAP 1992, nr 12 poz. 211/. Przedstawiona tam myśl, a w szczególności wszechstronna i nie pozbawiona racji argumentacja jurydyczna wykazują, że jeżeli nastąpiło zbycie prawa własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym, a obrót ten był poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej, to nawet gdy decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności, zachodzi bowiem negatywna przesłanka orzeczenia nieważności. Możliwe do obrony jest również przeciwne stanowisko, według którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, która poprzedziła czynność cywilnoprawną. Ten kierunek wykładni prezentowany był także w orzecznictwie Sądu Najwyższego w latach sześćdziesiątych, a podjęty został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/, aczkolwiek na tle dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/.
W zależności od wyboru określonej koncepcji będzie się nasuwać dalsza wątpliwość, zawarta w przytoczonym wyżej pytaniu drugim, o charakterze cywilnym, o której mowa w skardze Zarządu Gminy G. Najkrócej rzecz ujmując, można twierdzić, że skutkiem prawnym zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, stwierdzającej nieważność /w części/ decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz państwa, będzie to, iż oczywiście odpadła podstawa /w tej części/ wpisu do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa, a tym samym należałoby przywrócić prawo własności poprzedniego właściciela /następców prawnych/ w tej części, w której organ naczelny stwierdził nieważność decyzji o przejęciu.
Taki skutek prawny, jak się wydaje i co wynika z wywodów stron, jest oczywisty zarówno dla wnoszącego skargę Zarządu, jak i dla strony przeciwnej, to jest Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W ocenie stron dochodzi do sytuacji, w której prawo własności nieruchomości przysługuje osobie fizycznej i gminie jako współwłaścicielom w częściach ułamkowych, przy czym uprzednio na tej nieruchomości ustanowiono na rzecz osób trzecich użytkowanie wieczyste. Oczywiste wydaje się, iż z samej istoty instytucji użytkowanie wieczystego wynika niedopuszczalność ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie nie stanowiącym w całości własności gminy lub Skarbu Państwa. Na ten aspekt zwracają uwagę wywody skargi.
Z kolei w odpowiedzi na skargę, dostrzegając ten problem, wywiedziono, iż należy dążyć do usunięcia tego rodzaju stanu prawnego "np. przez wykupienie przez skarżącego części nieruchomości przywróconej dawnym właścicielom". Niewątpliwie może to zostać zrealizowane, jednakże w drodze czynności cywilnoprawnej, zależy jednak od woli stron, wobec czego, jako czynność przyszła i niewiadoma, nie może być przedmiotem rozważań w toku rozstrzygania sprawy nieodwracalności skutków prawnych, jak i dopuszczalności powstania sytuacji, w której użytkowanie wieczyste ustanowiono na gruncie stanowiącym współwłasność osoby fizycznej.
Rozpoznając przedstawione wątpliwości prawne, należy zważyć, co następuje:
Opisana w pytaniu problematyka wiąże się z potrzebą analizy zarówno przepisów prawa administracyjnego, jak i - w pewnym zakresie - prawa cywilnego. Na występowanie problematyki z zakresu prawa cywilnego zwrócił zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego wątpliwości prawne do wyjaśnienia. Od tej problematyki, sprowadzającej się do pytania, czy dopuszczalne jest ustanowienie wieczystego użytkowania na gruncie stanowiącym współwłasność osoby fizycznej i gminy, należy rozpocząć rozważania.
Artykuł 232 Kc wyraża zasadę, według której w użytkowanie wieczyste mogą być oddane grunty stanowiące własność Skarbu Państwa oraz grunty stanowiące własność gmin lub ich związków. Na tle tego przepisu doktryna /np. K. Pietrzykowski: Kodeks cywilny - komentarz, Warszawa 1997, str. 420/, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, sformułowała stanowisko o braku możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie nie stanowiącym własności Skarbu Państwa, gminy albo związku komunalnego, choćby nabywca działał, będąc w dobrej wierze, w zaufaniu do księgi wieczystej. Nie może być również przedmiotem użytkowania wieczystego przysługujący Skarbowi Państwa /gminie, związkowi komunalnemu/ udział we współwłasności gruntu /orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1977 r. IV CR 466/77 - OSP 1978, nr 7- 8 poz. 145/. W związku z tym w doktrynie /S. Rudnicki: Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga, Warszawa 1996, str. 297/, stwierdzono, że nie można ustanowić wieczystego użytkowania na udziale we własności, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, a choćby jeden ze współwłaścicieli nie jest Skarbem Państwa lub gminą /związkiem gmin/. Obowiązujący stan prawny /pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie daje podstawy do przyjęcia tezy, według której uwłaszczenie polegające na przekształceniu z mocy prawa tytułu władania nieruchomością w prawo wieczystego użytkowania może dotyczyć udziału Skarbu Państwa we współwłasności nieruchomości. Decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie wieczystego użytkowania przez państwową osobę prawną na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, nie może być podstawą wpisu do księgi wieczystej, jeżeli grunty w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły współwłasność Skarbu Państwa, gminy i innych osób /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. II CZP 81/93 - OSNCP 1994, nr 2 poz. 27/.
Należy więc stwierdzić, że według w zasadzie zgodnych poglądów doktryny i orzecznictwa Sądu Najwyższego prawa wieczystego użytkowania nie można ustanowić na gruncie stanowiącym współwłasność Skarbu Państwa /gminy lub związku gmin/ i innej osoby. W szczególności wieczyste użytkowanie nie może być ustanowione na gruncie, którego współwłaścicielem jest osoba fizyczna.
Twierdzenie o niedopuszczalności ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie, którego współwłaścicielem jest osoba fizyczna, nie pozwala jeszcze na sformułowanie odpowiedzi co do losów użytkowania wieczystego w sytuacji zmiany osoby właściciela. W niniejszej sprawie chodzi o zmianę spowodowaną stwierdzeniem nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa tej części nieruchomości, która nie jest objęta zbyciem przez Skarb Państwa lub gminę lokali /tylko niektórych/ wraz z oddaniem nabywcom tych lokali ułamkowych części gruntu w użytkowanie wieczyste. Innymi słowy chodzi o to, czy wówczas stwierdzenie nieważności decyzji może mieć wpływ na nabycie własności lokali i wieczystego użytkowania ułamkowych części gruntu. Odpowiedź na powyższe pytanie wiąże się z występowaniem negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 i art. 158 par. 2 Kpa.
Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych była już przedmiotem stosunkowo bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestię związaną z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji administracyjnej przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/, wykorzystując dotychczasowy dorobek orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej sformułował następującą tezę:
"Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa".
Sformułowanie takiej tezy, jak wynika z jej uzasadnienia, nie oznaczało odejścia od dotychczasowego kierunku orzecznictwa. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCP 1992, nr 12 poz. 211/, w której stwierdzono, że "jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 par. 1 Kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". To samo dotyczy istotnych sformułowań zawartych w jej uzasadnieniu. Chodzi zwłaszcza o stwierdzenia, według których decyzja wywołała skutek prawny nieodwracalny, gdy "ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji".
Naczelny Sąd Administracyjny, formułując przytoczoną wyżej tezę, miał na względzie to, że w rozpoznawanej przez ten Sąd sprawie chodziło o decyzję o odmowie ustanowienia własności czasowej /użytkowania wieczystego/ na podstawie powołanego dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich, a ta decyzja nie była podstawą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel. Podstawą taką była inna decyzja, poprzedzająca zawarcie przez osobę trzecią umowy użytkowania wieczystego. Rozstrzygnięcie zawarte w omawianej uchwale ma poza tym cechy swoiste, wyrażające się w tym, że dotyczy tzw. gruntów warszawskich, do których odnosi się szczególna regulacja, wynikająca z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Niniejsza sprawa takich gruntów nie dotyczy. Na terenie G., tak samo jak i w innych miastach kraju, grunty mogą stanowić /i stanowią/ nie tylko przedmiot własności publicznej /Skarbu Państwa, gminy, związku gmin/, ale również własność innych podmiotów, w tym także osób fizycznych. Przesądza to w sensie pozytywnym o odmienności stanowiska, jakie powinno być zajęte przy formułowaniu odpowiedzi na przedstawione wątpliwości prawne w tej sprawie.
Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa zostało omówione również w literaturze uwzględniającej dotychczasowe orzecznictwo. Borkowski Janusz w monografii pt. "Nieważność decyzji administracyjnej" /Łódź - Zielona Góra 1997, str. 68 i n./ przedstawił dorobek orzecznictwa sądowego określającego nieodwracalność skutków prawnych decyzji z różnych punktów widzenia. Autor ten w innym opracowaniu /B. Adamiak, Borkowski Janusz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 709 i n./ zamieścił rozważania teoretyczne dotyczące tego pojęcia. Istotne są zwłaszcza stwierdzenia, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem bezskutecznym, lecz "pozostając w obrocie prawnym może wywołać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, właśnie z racji ich nieodwracalności".
Kryterium pozwalające na odróżnienie skutków prawnych nieodwracalnych od innych skutków prawnych decyzji, według tego autora, uzależnione jest od możliwości działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawowego ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu.
W stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie prawo własności lokali i prawo wieczystego użytkowania gruntu w odpowiedniej części ułamkowej są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego, jakim jest umowa sprzedaży lokalu i oddania ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste. Kompetencje organów administracji pozwalają na pozbawienie podmiotów tych praw, ale tylko na podstawie konkretnych przepisów, którymi są przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. W granicach swoich kompetencji organ administracji nie jest uprawniony do spowodowania takiego skutku w drodze innych władczych i jednostronnych form działania. Oznacza to, że decyzja poprzedzająca wówczas zdarzenie cywilnoprawne wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. W konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie. Jest oczywiste, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, jeżeli nastąpiło zbycie wszystkich lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z ustanowieniem na rzecz nabywców lokali prawa wieczystego użytkowania dotyczącego całości gruntu. Jeżeli nastąpiła sprzedaż tylko niektórych lokali i w konsekwencji oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu jedynie w ułamkowych częściach, nie wyczerpujących całości, to zdarzenie cywilnoprawne powodujące nabycie praw podmiotowych przez osoby trzecie nie obejmuje całej nieruchomości. Nie dotyczy ono części nieruchomości obejmującej lokale nie zbyte i ułamkowych części gruntu nie obciążonych prawem wieczystego użytkowania. Już z tej przyczyny negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nie dotyczy tej części nieruchomości. W nie kwestionowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87, ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 25, wyrok z dnia 3 grudnia 1990 r. II SA 740/90, ONSA 1991 Nr 1 poz. 7, wyrok z dnia 28 grudnia 1994 r. II SA 250-251/94, ONSA 1996 Nr 1 poz. 22/ ustalony został pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części. Zasady wyrażone w przepisach prawa procesowego zatem nie stanowią przeszkód w stwierdzeniu nieważności decyzji w części obejmującej nie nabyte lokale i ułamkowe części gruntu nie obciążone prawem wieczystego użytkowania.
W jednym z wyroków /z dnia 10 września 1993 r. IV SA 1839/92/ Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę: "W przypadku poprzedzonej decyzją administracyjną (...) sprzedaży tylko kilku lokali w budynku przejętym na rzecz Skarbu Państwa nieodwracalne skutki prawne takiej decyzji mogą dotyczyć tylko sprzedanych lokali wraz z udziałami do wspólnych części budynku i udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Nie muszą więc dotyczyć całej decyzji". Wprawdzie wyrok ten dotyczył tzw. gruntów warszawskich, ale przesądzono w nim o samej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej nieruchomości nie objętej umowami o zbyciu lokali i ustanowieniu ułamkowych części wieczystego użytkowania gruntu. Jak wiadomo, stwierdzenie nieważności decyzji następuje ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że część nieruchomości, której dotyczy stwierdzenie nieważności, nie była, i to ze skutkiem wstecznym, przedmiotem własności państwa, a ściślej Skarbu Państwa. Chodzi przy tym o części ułamkowe nieruchomości. W nawiązaniu do przedstawionego wyżej pytania o los wieczystego użytkowania jako prawa związanego z nabytym lokalem w przypadku zmiany osoby właściciela należy stwierdzić, że zarówno to prawo, jak i własność lokalu nie ustają.
Przepisy kodeksu cywilnego, jak również przepisy innych ustaw, a w szczególności ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, a także przepisy nowej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ nie przewidują w takim przypadku wygaśnięcia wieczystego użytkowania ani odrębnej własności lokali. Wprost przeciwnie, zarówno przepisy cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. /art. 6/, jak i przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. /art. 15 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2/ przewidują możliwość przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności. Odnosi się to również do wieczystego użytkowania ułamkowej części gruntu. Wówczas powstaje współwłasność w częściach ułamkowych obejmujących udziały Skarbu Państwa /lub gminy, związku gmin/ i innego podmiotu, w tym także osoby fizycznej. Dopuszczając możliwość omawianego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, przepisy nie wiążą tego zdarzenia z wygaśnięciem pozostałej ułamkowej części wieczystego użytkowania ani z wygaśnięciem odrębnej własności lokali. W obecnym stanie prawnym, pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/, możliwe są dalsze przypadki powstania takiej współwłasności /Skarbu Państwa lub gminy i osoby fizycznej/. Według przepisów tej ustawy każdemu wieczystemu użytkownikowi będącemu osobą fizyczną przysługuje żądanie przekształcenia tego prawa w prawo własności. Następuje o na podstawie decyzji administracyjnej. Przepisy wspomnianej ustawy nie wyłączają spod jej działania wieczystych użytkowników ułamkowych części gruntu związanych z odrębną własnością lokali w domu wielolokalowym, w którym nie wszystkie lokale zostały wyodrębnione. Omawiane przekształcenie nie jest przy tym uzależnione od wystąpienia z odpowiednimi wnioskami przez wszystkich właścicieli lokali. Jedyną przeszkodą jest, jak wynika z art. 3 tej ustawy, tylko toczące się postępowanie administracyjne w zakresie oceny prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę.
Przed 1 stycznia 1995 r., to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./, na podstawie art. 21 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprzedaż lokali mogła następować albo wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, albo wraz ze sprzedażą ułamkowych części gruntu. Sprzedaż lokali wraz ze sprzedażą ułamkowych części gruntu mogła następować sukcesywnie. Od 1 stycznia 1995 r. sukcesywne wyodrębnianie lokali przewiduje art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy o własności lokali. W takich sytuacjach powstawała i nadal powstaje współwłasność gruntu pomiędzy Skarbem Państwa /gminą/ a osobą fizyczną nabywającą własność lokalu.
W razie zbycia jedynie części lokali wraz z ustanowieniem w odpowiednim ułamku wieczystego użytkowania gruntu pozostała część nieruchomości /część budynku obejmująca nie zbyte lokale oraz ułamkowa część gruntu i udziały we wspólnych częściach budynku/ nie jest obciążona prawami osób trzecich. Nie byłoby wówczas żadnych racji dla pozbawienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tej części nieruchomości z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Brak takich względów wynika z tego, że stwierdzenie nieważności decyzji w powyższej części nie ma wpływu na prawa osób trzecich do nabytych lokali będących odrębnymi nieruchomościami i do związanych z tymi lokalami ułamkowych części prawa wieczystego użytkowania gruntu. W konsekwencji nie powoduje to naruszenia zasady trwałości obrotu prawnego i ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Wzgląd zaś na pełne realizowanie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej przemawia za dopuszczeniem możliwości odzyskania przez poprzedniego właściciela /jego następcę prawnego/ jego praw utraconych wskutek decyzji dotkniętej wadą nieważności. W rezultacie przyjęcie powyższych założeń oznacza, że nie występuje kolizja pomiędzy chronionymi przez demokratyczne państwo prawne zasadami sprawiedliwości społecznej i pewności obrotu prawnego w związku z trwałością praw nabytych przez osoby trzecie.
Na tle powyższych rozważań wyjaśnienie przedstawionych przez skład orzekający wątpliwości należy sprowadzić do konstatacji, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu własności nieruchomości na rzecz państwa w części nie objętej sprzedażą wyodrębnionych lokali mieszkalnych i oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu.
Biorąc te względy pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.