Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 marca 1998 r. V SA 1498/97 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej na wstępie, a powstałej na tle następującego stanu faktycznego:
Prezes Sądu Wojewódzkiego w (...) decyzją z dnia 11 sierpnia 1997 r. nr Kd. 184/9/96, wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./, zwanej dalej "ustawą o kombatantach", po rozpoznaniu wniosku Stefana P. odmówił wnioskodawcy potwierdzenia faktu, że przebywał on w więzieniach polskich na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy wojskowe lub specjalne, za działalność polityczną bądź religijną związaną z walką o suwerenność i niepodległość. W pouczeniu co do trybu zaskarżenia podał, że od decyzji przysługuje środek odwoławczy do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem Prezesa Sądu Wojewódzkiego.
Stosownie do pouczenia Stefan P. wniósł odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, który decyzją z dnia 3 września 1997 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 127 par. 2 w związku z art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze na decyzję Ministra Sprawiedliwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stefan P. podał okoliczności dotyczące jego działalności w okresie powojennym, które - w jego ocenie - świadczą o tym, że podlegał on represjom za działalność polityczną.
Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że Stefan P. nie przedstawił w skardze żadnych nowych dowodów, z których wynikałoby, że podlegał on represjom za działalność polityczną związaną z walką o suwerenność i niepodległość.
Rozpoznając skargę, skład orzekający powziął wątpliwość sformułowaną w postanowieniu z dnia 25 marca 1998 r. Skład orzekający zauważył, że zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach okoliczność, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, potwierdzał Minister Sprawiedliwości. W wyniku nowelizacji tego przepisu przez art. 1 pkt 7 lit. "c"/ ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/ wyrazy "Minister Sprawiedliwości" zastąpiono wyrazami "Prezes sądu wojewódzkiego lub, w przypadku przebywania w więzieniu bez wyroku, Szef Urzędu Ochrony Państwa".
Skład orzekający podkreślił, że art. 8 ust. 2 ustawy o kombatantach nie ustala, czy postępowanie to jest dwuinstancyjne oraz jaki ewentualnie organ powinien rozstrzygać sprawę w drugiej instancji. Wprawdzie w wydanych decyzjach przyjęto, że postępowanie to jest dwuinstancyjne, jednakże stanowisko to nie zostało uzasadnione. Skład orzekający podniósł, że art. 15 Kpa ustanawia ogólną zasadę dwuinstancyjności, jednakże wyjątki od tej zasady wprowadzają zarówno przepisy tego kodeksu /wskazano przepisy art. 127 par. 3 i 4 oraz art. 160 par. 5/, jak i przepisy szczególne. Zdaniem składu orzekającego, takim przepisem szczególnym jest art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, która nie przewiduje rozstrzygania spraw w nim wymienionych z zachowaniem zasady dwuinstancyjności.
Skład orzekający podał dwa argumenty na uzasadnienie takiego stanowiska. Po pierwsze omawiany przepis dotyczy decyzji wydawanych przez prezesa sądu wojewódzkiego oraz przez Szefa Urzędu Ochrony Państwa. Ponieważ Szef UOP jest centralnym organem administracji rządowej /art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa - Dz.U. nr 30 poz. 180 ze zm./, to od jego decyzji nie przysługuje odwołanie /art. 127 par. 3 Kpa/. Zdaniem składu orzekającego, brak jest argumentów dla przyjęcia poglądu, że od decyzji wydawanych na podstawie tego samego przepisu przez dwa organy decyzje jednego organu są ostateczne /Szef UOP/, a drugiego /prezes sądu wojewódzkiego/ - nie, tylko dlatego, iż obowiązuje zasada dwuinstancyjności, a organem II instancji jest Minister Sprawiedliwości. Drugim argumentem jest fakt, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości jako organu II instancji w omawianych sprawach nie znajduje podstaw w art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./, który ustanawia zwierzchni nadzór Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów powszechnych, ponieważ nadzór ten dotyczy spraw należących do kompetencji sądów. Tryb wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 września 1995 r. w tej sprawie /Dz.U. nr 111 poz. 538/, które w par. 19 i 20 wymienia czynności, jakie w ramach tego nadzoru są wykonywane przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Zdaniem składu orzekającego, w świetle powyższych przepisów o nadzorze Minister Sprawiedliwości nie może być uznany za organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa, a w konsekwencji - za organ odwoławczy /art. 127 par. 2 Kpa/.
Powyższe rozumowanie doprowadziło skład orzekający do wniosku, że decyzja wydana przez prezesa sądu wojewódzkiego na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach jest ostateczna i może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego po uprzednim wezwaniu prezesa sądu wojewódzkiego do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 34 ust. 3 cytowanej ustawy o NSA.
Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przez działalność sądu należy rozumieć tylko rozpoznawanie należących do jego właściwości spraw w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości, czy też działalnością tą objęte jest również załatwianie spraw administracyjnych. (...)
W tym zakresie należy się odnieść do uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r. OPS 10/97 /ONSA 1998, z.
- poz. 75/, w którym wypowiedziany został pogląd, że wskazanie sądu wojewódzkiego, który ma działać jako organ przesyłający /w trybie Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą sporządzonej w Nowym Jorku dnia 20 czerwca 1956 r./, nie jest określeniem właściwości sądu jako sprawującego wymiar sprawiedliwości, ale powierzeniem załatwienia sprawy administracyjnej sądowi jako państwowej jednostce organizacyjnej reprezentowanej przez jej organ, którym jest prezes sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w tej uchwale pogląd, że jakkolwiek działalność sądu to przede wszystkim rozpoznawanie należących do jego właściwości spraw w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości, jednakże na działalność sądu może składać się także załatwianie spraw administracyjnych o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym w ramach administracji sądowej.
Pogląd ten należy w pełni podzielić.
Skoro sprawy o potwierdzenie okoliczności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach, zostały przez tę ustawę powierzone do załatwienia prezesowi sądu wojewódzkiego, to należy przyjąć, że są to sprawy z zakresu administracji sądowej. Nie budzi wątpliwości, że nadzór administracyjny Ministra Sprawiedliwości obejmuje przede wszystkim sprawy administracyjne o charakterze wewnętrznym, co zostało uregulowane w par. 19 i 20 cytowanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 września 1995 r. /Dz.U. nr 111 poz. 538/, nie wyklucza to jednak sprawowania tego nadzoru w sprawach administracyjnych o charakterze zewnętrznym. z tego powodu nie można podzielić poglądu składu orzekającego, że przepisy o nadzorze administracyjnym Ministra Sprawiedliwości, wynikające z ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. z 1994 r. nr 7 poz. 25 ze zm./ i rozporządzenia, o którym mowa, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż na ich podstawie Minister Sprawiedliwości nie może być uznany za organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa.
Należy przypomnieć, że omawiane sprawy zostały powierzone przez ustawę o kombatantach do załatwienia prezesowi sądu wojewódzkiego, który stosownie do art. 28 pkt 2 prawa o ustroju sądów powszechnych jest organem sądu, czyli jest to sprawa administracyjna o charakterze zewnętrznym. Prezes sądu wojewódzkiego jest nie tylko organem sądu, ale jest również organem administracji państwowej, jeżeli przepisy prawa przyznają mu kompetencje do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych /uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1992 r. III AZP 3/92 - OSNCP 1992, nr 10 poz. 172, str. 15/.
Nie ulega wątpliwości, że każda sprawa o potwierdzenie okoliczności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach, ma swego indywidualnie określonego adresata /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/. Stosownie do art. 1 par. 2 pkt 1 Kpa kodeks ten nie tylko normuje postępowanie przed organami administracji państwowej, lecz również stosuje się go w postępowaniu przed organami państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, pod warunkiem, aby organy te były powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy /np. zezwala, przydziela, stwierdza/. Takiego samego rodzaju jest wyrażenie "potwierdza", odnoszące się do rozstrzygania w sprawie o uprawnienia kombatanckie, przysługujące również osobom, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego.
Skład orzekający nie podnosi żadnych wątpliwości co do formy załatwienia sprawy przez prezesa sądu wojewódzkiego, a nawet stwierdza, że to "ustawodawca powierzył prezesowi sądu wojewódzkiego potwierdzanie w drodze decyzji administracyjnej (...)" /str. 2 uzasadnienia postanowienia/. Ponieważ jednak ustawodawca nie określił żadnej formy dla omawianych potwierdzeń ani trybu, w jakim powinno to nastąpić, celowe wydaje się omówienie tej kwestii dla podkreślenia stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach. W tym przedmiocie w pełni należy podzielić uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. III AZP 19/93 /OSNC 1994, nr 4 poz. 86/, przyjmującą, że odmowa potwierdzenia przez Ministra Sprawiedliwości lub podległe mu organy okoliczności określonych w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach następuje przez wydanie decyzji administracyjnej.
Wydaje się, że uchwała ta jest kontynuacją uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1992 r. III AZP 3/92 /OSNC 1992, nr 10 poz. 172/, stanowiącej, że sprawę o ustanowienie tłumacza przysięgłego prezes sądu wojewódzkiego rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych /Dz.U. nr 18 poz. 112/, podobnie jak ustawa o kombatantach, nie określało formy rozstrzygnięcia ani nie wskazywało, że prezes sądu wojewódzkiego jest organem administracji państwowej.
Skład orzekający wywiódł, że zarówno kodeks postępowania administracyjnego w art. 127 par. 3 i 4 oraz w art. 160 par. 5, jak i przepisy szczególne wprowadzają wyjątki od zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 tego kodeksu. Twierdzenie takie jest prawdziwe, tyle że przepis prawa musi tak stanowić /"odwołanie nie służy"- art. 127 par. 3 i 4 Kpa lub "decyzja (...) jest ostateczna", jak przyjęto np. w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne - Dz.U. Nr 38 poz. 230 ze zm./. Ograniczenie zasady dwuinstancyjności musi wynikać expressis verbis z przepisu ustawy /B. Adamiak i J. Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1996, str. 85-86/. W razie wątpliwości należy przyjąć, że przysługuje prawo odwołania od decyzji.
Taki jest też kierunek przyjęty w orzecznictwie sądowym /np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. III AZP 8/94/. Przepis art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach nie stanowi, że decyzja prezesa sądu wojewódzkiego jest ostateczna, wobec czego należy przyjąć, że stronie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa, przysługuje odwołanie /art. 127 par. 1 Kpa/.
Nie można też podzielić stanowiska składu orzekającego, że od decyzji prezesa sądu wojewódzkiego, wydawanych na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, nie przysługuje odwołanie, ponieważ od decyzji Szefa Urzędu Ochrony Państwa wydawanych na podstawie tego samego przepisu odwołanie nie przysługuje, stanowiłoby to bowiem nieuzasadnione zróżnicowanie postępowania w podobnych sprawach. Ustawodawca określił jedynie organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach potwierdzania okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach, a skoro nie przewidział, że od decyzji prezesa sądu wojewódzkiego nie przysługuje odwołanie, to należy stosować zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. To, że w jednym przepisie wymienione zostały dwa różne organy jako właściwe w określonych sprawach, nie daje podstaw do wnioskowania, iż w tych sprawach nie przysługuje stronie odwołanie do organu wyższego stopnia tylko dlatego, że jeden z tych organów jest centralnym organem administracji państwowej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa.
Pozostaje do rozważenia, jaki organ administracji państwowej wyższego stopnia jest uprawniony do rozpatrzenia odwołania od decyzji prezesa sądu wojewódzkiego /art. 127 par. 2 Kpa/. Jak wywiedziono wyżej, do postępowania przed prezesem sądu wojewódzkiego o potwierdzenie okoliczności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a prezes sądu wojewódzkiego działa jako organ administracji państwowej. Wymaga więc wyjaśnienia, czy właściwym organem wyższego stopnia w tych sprawach jest prezes sądu apelacyjnego, czy też Minister Sprawiedliwości.
W świetle art. 29 par. 3 prawa o ustroju sądów powszechnych prezes sądu apelacyjnego nie jest organem nadrzędnym w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa w stosunku do prezesa sądu wojewódzkiego. Również z porównania treści par. 3 i par. 5 w art. 29 prawa o ustroju sądów powszechnych wynika, że prezes sądu apelacyjnego w stosunku do prezesa sądu wojewódzkiego nie jest organem nadrzędnym; prezes sądu apelacyjnego sprawuje nadzór administracyjny nad działalnością sądu wojewódzkiego, a nie nad prezesem sądu wojewódzkiego, i to w określonym zakresie.
Przepis art. 29 par. 5 prawa o ustroju sądów powszechnych stanowi, że w zakresie administracji sądowej prezes sądu jest organem podległym bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości. Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do prezesa sądu wojewódzkiego w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa w związku z art. 29 par. 5 prawa o ustroju sądów powszechnych jest Minister Sprawiedliwości.
Należy zauważyć, że w dotychczasowej praktyce sądowej, w sprawach dotyczących odwołań od decyzji prezesa sądu wojewódzkiego w przedmiocie ustanowienia biegłym sądowym czy też tłumaczem przysięgłym, przyjmowano, że organem wyższego stopnia w stosunku do prezesa sądu wojewódzkiego jest Minister Sprawiedliwości /por. cytowaną uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 29 kwietnia 1992 r., wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1996 r. II SA 674/95, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1996 r. II SA 898/95/.
Przytoczone względy przemawiają za wyjaśnieniem, że od decyzji prezesa sądu wojewódzkiego wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950/ przysługuje stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości /art. 17 pkt 3 w związku z art. 127 par. 2 Kpa/.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.