Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 lutego 2000 r. w sprawie I SA 242/99 skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując skargę Marii W.-B. oraz Agnieszki J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 14 stycznia 1999 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 września 1950 r. o odmowie przyznania poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu wątpliwości prawnej przedstawionej w sentencji uchwały.
Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 10 października 1997 r. (...), wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2 Kpa, art. 157 par. 1 i 2 Kpa i art. 158 par. 1 i 2 Kpa:
- odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 września 1950 r. (...) w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej według obowiązującego w dacie jego wydania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 2 października 1948 r. tereny działek budowlanych, przeznaczone na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego,
- stwierdził, że w pozostałym zakresie decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 września 1950 r. (...) w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej lokali mieszkalnych nr 2, 3, 7, 8 i 9 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Na skutek wniosku Marii W.-B. i Agnieszki J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 października 1997 r., w części oznaczonej pkt 1 /w całości/ oraz pkt 2 /w części dotyczącej braku stwierdzenia nieważności mimo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa/, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 14 stycznia 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 127 par. 3 Kpa uchylił swoją decyzję z dnia 10 października 1997 r. w całości i przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie jako właściwemu organowi do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 29 września 1950 r.
W motywach rozstrzygnięcia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołał się na to, że przyjął, iż jest właściwy do rozpoznania tej sprawy, gdyż postanowieniem z dnia 1 lipca 1997 r. (...) Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, którego kompetencje w zakresie objętym przedmiotowym sporem przejął z dniem 1 stycznia 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W postanowieniu tym orzeczono, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych wydanych przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1997 r. zapadło w sprawie indywidualnie oznaczonej nieruchomości warszawskiej stanowiącej obecnie mienie komunalne, podczas gdy według utrwalonego orzecznictwa przez Naczelny Sąd Administracyjny /wyroki z dnia: 20 stycznia 1998 r. IV SA 2005/96, 2 czerwca 1998 r. I SA 1504/97, 28 stycznia 1998 r. IV SA 164/96, 6 czerwca 1998 r. IV SA 1431/96, 6 lipca 1998 r. IV SA 567/98, 21 sierpnia 1998 r. IV SA 498/98/, jeżeli grunt stanowi mienie komunalne, właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W związku z tym organ uznał, że właściwym organem do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
W uzasadnieniu decyzji nie zostały jednak przytoczone inne argumenty dotyczące właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji.
Na decyzję tę złożyły skargę Maria W.-B. i Agnieszka J. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 139 Kpa, lecz nie ustosunkowały się do kwestii właściwości organu.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie komunalne na podstawie decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 5 listopada 1991 r. (...) i z dnia 6 czerwca 1991 r. (...).
W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego wątpliwość prawną skład orzekający podniósł, iż w przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 14 stycznia 1999 r. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego /IV SA 2005/96, IV SA 164/96, IV SA 1431/96, IV SA 567/98, IV SA 498/98, I SA 1504/97/ wyrażony został pogląd, że o właściwości organu do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych dotyczących nieruchomości przesądza to, czyją własność one stanowią. W przypadku komunalizacji mienia organami właściwymi, o których mowa w art. 157 par. 1 Kpa są samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów gminy, wykonujących zadania własne. Do takich zadań należy rozpoznawanie wniosków o ustanowienie prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy. Takie stanowisko co do właściwości organu, jak wynika z uzasadnień powołanych wyroków, oparte jest na ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądzie, zgodnie z którym w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego następuje według właściwości organu, na który przeszły kompetencje w rozstrzyganiu o danym przedmiocie sprawy. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, które było organem szczebla wojewódzkiego, nie istnieje w strukturze organów administracji publicznej i jego kompetencje w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy przeszły na jej organy. Stąd właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczeń wydanych przez to Prezydium w sprawach nieruchomości warszawskich.
Jednakże w kwestii właściwości organu w sprawach postępowania nadzorczego można przytoczyć i inny pogląd, wynikający z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 /OSNAPU 1999 nr 9 poz. 293/. Wedle tego wyroku właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji oceniać należy według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wprawdzie wyrok Sądu Najwyższego dotyczył wywłaszczenia nieruchomości, jednakże znajduje pełne odniesienie do gruntów warszawskich. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, która była przedmiotem postępowania nadzorczego, wydana została przez Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, zatem organ szczebla wojewódzkiego nieistniejący obecnie w strukturach administracji publicznej, a nieruchomość została skomunalizowana. Zdaniem Sądu Najwyższego dla ustalenia właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie ma materialnoprawnego znaczenia późniejsza komunalizacja nieruchomości poza określeniem kręgu uczestników postępowania w sprawie.
Orzeczenie administracyjne, będące przedmiotem postępowania nadzorczego w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało oparte na podstawie art. 7 dekretu o własności gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który jako organ właściwy do orzekania w sprawie własności czasowej ustanowił gminę m.st. Warszawy. Orzeczenie to wydane zostało po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /Dz.U. nr 14 poz. 130/. W dacie wydania orzeczenia organem wyższego stopnia był właściwy w sprawie minister, wówczas budownictwa. W obecnym stanie prawnym właściwym ministrem w sprawach gospodarki nieruchomościami jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i ten organ, zgodnie z wyrażoną przez Sąd Najwyższy tezą byłby właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego, jako organ wyższego stopnia nad Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono także, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 7/ wyraził pogląd, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej przed dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu dotyczącego gruntu, który nie jest mieniem komunalnym, co a contrario wskazywałoby na jego właściwość w przypadku komunalizacji gruntu. Jednakże w świetle tezy Sądu Najwyższego, która nosi charakter generalny pozostaje wątpliwość co do właściwości organu nadzorczego, chyba żeby uznać, iż teza nie może mieć zastosowania do gruntów warszawskich z uwagi na specyfikę dekretu z dnia 25 października 1945 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wystąpienie w 1994 r. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej dnia 29 września 1950 r. przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wymaga rozważenia, na podstawie jakich przepisów toczy się postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Nie powinno ulegać wątpliwości, że postępowanie w takiej sprawie jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązujących w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie na podstawie, czy z uwzględnieniem, przepisów obowiązujących przed wejściem w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujących w czasie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona. Oznacza to, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 par. 1 Kpa. Z przepisu tego wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze - właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych przypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art. 157 par. 1 Kpa wynika zatem jednoznacznie, że w przypadku kwestionowania decyzji innego organu niż minister /samorządowe kolegium odwoławcze/, należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.
To jaki organ jest organem wyższego stopnia, określa co do zasady, przepis art. 17 Kpa Przepis ten reguluje jednak relacje między organami administracji publicznej istniejącymi w czasie obowiązywania Kodeksu, nie odnosi się natomiast w ogóle do problemu, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów istniejących przed wejściem w życie Kodeksu, a ściślej rzecz ujmując w stosunku do organów nie wymienionych w art. 17 Kpa Wymaga więc rozważenia, według jakich reguł należy obecnie określić organ wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Jest to niewątpliwie zagadnienie intertemporalne, które nie zostało uregulowane wprost w żadnym z przepisów prawa. Nie dają podstaw do rozwiązania tego problemu przepisy określające właściwość organu wyższego stopnia obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Inaczej to ujmując, nie można na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji /1950 r./, uzasadniać, że organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy jest obecnie organ, którego właściwość wyznaczają przepisy obowiązujące w 1950 r. Naruszałoby to fundamentalną zasadę prawa administracyjnego, że organ może działać na podstawie przepisów obowiązujących.
Nie ulega przecież wątpliwości, że podejmując postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, organ musi wykazać na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów określających jego właściwość, iż jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, będzie oceniał kwestionowaną decyzję z punktu widzenia przesłanek nieważności na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Czym innym jest bowiem określenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności, a czym innym to według jakich przepisów organ właściwy do stwierdzenia nieważności bada ważność kwestionowanej decyzji.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że do określenia organu wyższego stopnia właściwego nie wystarczy powołanie się na przepis art. 157 par. 1 Kpa, ale konieczne jest sięgnięcie do przepisów innych ustaw obowiązujących w czasie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Istota problemu sprowadza się bowiem do tego, jak określić na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów /w czasie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji/, który organ obecnie jest organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej /organu funkcjonującego w systemie jednolitej administracji państwowej/, którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Nie można z góry przyjmować założenia, gdyż brak jest ku temu podstaw, że obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej jest organ administracji rządowej. W szczególności nie można przyjmować, jako oczywistego założenia, że skoro minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody /art. 17 pkt 2 Kpa/, to tym samym minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do poprzednio istniejącego terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Przyjęcia takiego założenia nie uzasadnia także samo przez się to, że skoro w ówczesnym stanie prawnym od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przysługiwało odwołanie do ministra /minister był wówczas właściwy również do uchylania jako nieważnej decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego/, to z tego tylko względu minister jest obecnie, na podstawie art. 157 par. 1 w związku z art. 17 pkt 2 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.
Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby po pierwsze, określenie aktualnej właściwości organu do działania na podstawie przepisów, które już nie obowiązują, a po drugie, prowadziłoby do postawienia znaku równości między terenowymi organami administracji państwowej istniejącymi do 1990 r. a terenowymi organami administracji rządowej, utworzonymi w 1990 r., a w szczególności między terenowymi organami administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zmieniających się konfiguracjach a wojewodą jako terenowym organem administracji rządowej w rozumieniu przepisów obowiązujących po wprowadzeniu reformy administracji publicznej w 1990 r.
Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że z uwagi na reaktywowanie samorządu terytorialnego, utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej /także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej/ należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań między administrację rządową i samorządową. Można więc twierdzić, że z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Na skutek tego administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. Takim organem w strukturze administracji samorządowej może być tylko samorządowe kolegium odwoławcze, które pełni taką funkcję, jak minister w strukturze administracji rządowej, a ponadto dwuszczeblowa struktura administracji samorządowej, w postępowaniu administracyjnym wyklucza możliwość przyjęcia, iż w strukturze administracji samorządowej organem wyższego stopnia może być inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu warszawskiego, który jest własnością gminy jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Już w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 7/, odpowiadając na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie przyjęto, chociaż bez szerszego uzasadnienia, że sprawy oddania gruntu warszawskiego w użytkowanie wieczyste /własności czasowej/ poprzednim właścicielom na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz. U. nr 50 poz. 279/ należą do zadań własnych gminy na podstawie art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, jeżeli grunt stanowi własność gminy.
Stanowisko to zostało szerzej rozwinięte w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 kwietnia 1995 r., OPK 9/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 7/, w której, odwołując się do orzecznictwa NSA oraz analizy przepisów prawnych trafnie przyjęto, że sprawy objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r., w takim zakresie, w jakim dotyczą gruntów stanowiących obecnie własność gminy stanowią zadanie własne gminy. Przemawia za tym nie tylko zasada domniemania właściwości organów gminy w zakresie jej zadań własnych w tych sprawach, które przed reformą administracyjną należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. A takimi sprawami były sprawy wynikające z powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przemawia za tym także zasada, że uprawnienie do wydania rozstrzygnięć władczych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. /imperium/, wynikało z uprawnień właścicielskich gminy do gruntu będącego jej własnością /dominium/. Wychodząc z tych przesłanek w uzasadnieniu wskazanej uchwały wyrażono pogląd, który należy podzielić, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe zarówno w odniesieniu do orzeczeń wydanych przez organy gminy w ramach ich zadań własnych, jak i w odniesieniu do orzeczeń administracyjnych wydanych przed reformą administracyjną /przed dniem 27 maja 1990 r./ przez właściwe wówczas organy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia należy obecnie do zadań własnych gminy.
Stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 3 września 1998 r., III RN 83/98 /OSNAPU 1999 nr 9 poz. 293/, na które powołał się skład orzekający przedstawiając do wyjaśnienia wątpliwość prawną, odnosi się do spraw o wywłaszczenie nieruchomości, które nie należą do zadań własnych gminy, zaś problem prawny polegał na określeniu organu wyższego stopnia, w ramach struktury administracji rządowej, w stosunku do terenowego organu administracji państwowej, który wydał kwestionowaną decyzję przed wprowadzeniem reformy administracyjnej w 1990 r. W uzasadnieniu tej uchwały nie odniesiono się więc do właściwości organów w sprawach, które stały się zadaniami własnymi samorządu terytorialnego, a w szczególności z uwagi na przedmiot sprawy, przedmiotem rozważań nie były kwestie dotyczące właściwości organów uprawnionych do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych przez terenowe organy administracji państwowych na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Odmienne stanowisko w kwestii objętej wyjaśnianym zagadnieniem prawnym zostało wyrażone w postanowieniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1997 r., (...) rozstrzygającym pozytywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
Przytoczone w uzasadnieniu tego postanowienia argumenty na rzecz rozstrzygnięcia, że w konkretnej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, którymi odmówiono poprzednim właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie są przekonujące. W szczególności w tym postanowieniu pominięto całkowicie problem istoty reformy administracji dokonanej w 1990 r., a polegającej na wyodrębnieniu terenowej administracji rządowej oraz administracji samorządowej z własnymi zadaniami gmin. Nie jest trafne proste utożsamianie, o czym była mowa, terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przed reformą administracyjną wprowadzoną w 1990 r. z terenowym organem administracji rządowej /wojewodę/ utworzonym w związku z wprowadzeniem reformy administracyjnej w 1990 r. Nie jest wystarczającym argumentem stwierdzenie, że skoro przed dniem 27 maja 1990 r. minister był organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, to również po tej dacie minister jest organem wyższego stopnia, ponieważ jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jako terenowego organu administracji rządowej. Jak to już podniesiono wcześniej nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r. a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy. Wręcz przeciwnie, należy ponownie podkreślić, że istota reformy polegała właśnie na tym, że w miejsce jednolitej administracji państwowej wprowadzono administrację rządową oraz reaktywowano samorząd terytorialny z własną administracją samorządową, a co najważniejsze samorząd gminny przejął część zadań jako zadania własne, a więc także wyłączną jurysdykcję w sprawach należących do zadań własnych gmin. Odmiennego poglądu nie można więc opierać na formalnym wykazywaniu związku między terenową administracją państwową i terenową administracją rządową, pomijając najważniejszą okoliczność dotyczącą przejęcia przez samorząd terytorialny zadań, które stały się zadaniami własnymi samorządu. Nie można więc podzielić stanowiska, że terenowy organ administracji państwowej, który wydał kwestionowaną decyzję, także obecnie mieści się w pionie organów administracji rządowej. Nie jest również przekonujący argument, odwołujący się do przepisu art. 160 Kpa, który określa organ właściwy do przyznania odszkodowania w razie stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku, którego dotyczy wyjaśniane zagadnienie prawne, gdy decyzję dotknięta wadą nieważności wydał terenowy organ administracji państwowej, nie można twierdzić, że była to decyzja wydana przez organ administracji rządowej. W ogóle powstaje problem, czy z uwagi na sposób uregulowania w art. 160 Kpa dochodzenia odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji dotkniętej nieważnością, można mówić o przyznaniu, z zastosowaniem tego trybu, odszkodowania od organu, który wydał nieważną decyzję. Rozważenie tego problemu wykracza jednak poza granice rozpoznawanej sprawy.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że stosownie do przepisu art. 157 par. 1 Kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Anny Lech do uchwały z dnia 5 czerwca 2000 r. OPS 7/00
Na wstępie nasuwa się ogólna uwaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją postępowania administracyjnego, która może mieć zastosowanie do przedmiotowo różnych spraw prowadzonych w trybie zwykłym, chyba że ustawa wyłącza możliwość jej stosowania. A zatem interpretując przepisy dotyczące tego postępowania należy mieć na uwadze, że zasady przyjęte w konkretnej sprawie powinny również znaleźć zastosowanie w stosunku do innych przedmiotowo różnych spraw np. nie dotyczących praw właścicielskich do gruntu.
Istotą rozstrzyganej uchwałą wątpliwości prawnej była właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji /orzeczenia administracyjnego/ wydanej przed dniem 27 maja 1990 r.
Do ustalenia właściwości tego organu bardzo pomocne są poglądy wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 /ONSAPU 1999 nr 9 poz. 293/.
W uzasadnieniu tego wyroku wykazane zostało, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności oraz że dla ustalenia tej właściwości nie ma znaczenia materialnoprawnego kwestia późniejszej komunalizacji nieruchomości.
Pogląd ten w pełni podzielam.
Zgodnie z art. 157 par. 1 Kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
Przepis ten stanowi samoistną przesłankę do określenia właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, odmienną od ustalenia właściwości rzeczowej organu do rozstrzygania sprawy w trybie zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem częścią postępowania w sprawie, która była przedmiotem badanej decyzji, lecz postępowaniem w nowej sprawie, w której organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym organ w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, a więc występowania jej kwalifikowanej wady określonej w art. 156 par. 1 Kpa, natomiast nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. /vide: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/87 - ONSA 1990 Nr 1 poz. 1, wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 - OSN 1996 nr 18 poz. 258/.
Należy zatem dojść do wniosku, że oba postępowania, to jest postępowanie w trybie zwykłym i postępowanie w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być prowadzone przez różne organy jako właściwe do ich rozpatrzenia.
Z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wyliczonych w art. 156 par. 1 Kpa, w szczególności takich jak wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub z rażącym naruszeniem prawa, jednoznacznie wynika, że badając wadliwość decyzji należy brać pod uwagę przepisy materialnoprawne, które obowiązywały w czasie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności.
Nie mogę zgodzić się z poglądem, iż sposobu ustalenia organu wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie można opierać na podstawie przepisów materialnych obowiązujących w czasie wydania kwestionowanej decyzji.
Przyjęcie takiego poglądu powoduje sprzeczność z art. 156 par. 1 pkt 1 i art. 157 par. 1 Kpa, gdyż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru bada między innymi czy decyzję będącą przedmiotem postępowania wydał właściwy, działający w postępowaniu zwykłym, organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą obciąża organ /pion organów/, który był organem wyższego stopnia nad organem, który decyzję wydał, niezależnie od tego, który organ będzie właściwy /w związku ze zmianami kompetencji do wydawania decyzji w trybie zwykłym/ do rozstrzygnięcia tej sprawy po stwierdzeniu nieważności decyzji.
Uważam, tak jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 1993 r. III AZP 11/93, że w razie trudności w znalezieniu organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, poszukiwać go należy w pionie organów nadzoru nad organem, który decyzję wydał.
W teorii prawa administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem uważane za instrument nadzoru i polega na prawnej ocenie decyzji, wskazanie kwalifikowanej wady, obarczającej tę decyzję od chwili jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc, a często obciąża również organ, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa odpowiedzialnością za szkodę, którą podniosła strona na skutek wydania tej decyzji.
Do oceny tej powołany jest więc organ hierarchicznie wyższy od organu, który decyzję wydał i sprawujący nadzór nad tym organem. Art. 17 pkt 3 Kpa mówi o organie wyższego stopnia w stosunku do organów administracji, innych niż określone w pkt 1 i 2 tegoż artykułu jako odpowiednim organie nadrzędnym lub organie państwowym sprawującym nadzór nad ich działalnością.
Należy stwierdzić, że wprowadzona w dniu 27 maja 1990 r. reforma samorządowa nie dokonała zmian dotyczących właściwości organów do stwierdzenia nieważności decyzji. Organy gminy otrzymały wówczas kompetencje do załatwiania wielu spraw z zakresu administracji publicznej, w tym również wydawania decyzji administracyjnych.
Od decyzji administracyjnych wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do zadań własnych gminy służyło odwołanie do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym, a w sprawach zleconych do wojewody. /art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95/. Oznaczało to, że tylko w postępowaniu zwykłym uległa zmianie właściwość organu wyższego stopnia.
Istotną zmianę wprowadziła natomiast ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/, która ustanowiła wyjątek od dotychczas przyjętych w postępowaniu administracyjnym zasad weryfikacji decyzji ostatecznych poprzez ich zmianę lub uchylenie. Nowela ta weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., a więc jednocześnie z całą reformą samorządową. Wprowadzony tą nowelą przepis art. 154 par. 3 Kpa stanowi, że w sprawach należących do zadań własnych gmin, a dzisiaj jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w par. 1 tego artykułu oraz art. 155, właściwe są organy tych jednostek.
Zauważyć należy, że przyjęta w art. 154 par. 3 Kpa zasada umożliwiła organom samorządu terytorialnego weryfikację decyzji ostatecznych w trybie art. 154 i art. 155 w sprawach należących do zadań własnych gminy nawet wtedy, gdy te organy decyzji tej nie wydały. Podstawową przesłankę właściwości organu stanowiło "zaliczenie" danej sprawy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, o której mógł ten organ rozstrzygać w postępowaniu zwykłym.
Wprowadzenie tego przepisu do Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza także, że nie zachodzi prosta sukcesja praw do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych przed 27 maja 1990 r. na organy gminy, wynikająca z przejęcia kompetencji do orzekania w trybie zwykłym, lecz wymaga to wyraźnego unormowania ustawowego, gdyż stanowi wyjątek od zasady, iż weryfikacji decyzji w trybie art. 154 par. 1 i art. 155 może dokonać organ, który je wydał lub organ wyższego stopnia.
Nowela ta nie przewidziała takiej sukcesji praw w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji.
Również przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ tak w swojej pierwotnej wersji, jak i po kolejnych nowelizacjach, nadając bardzo szerokie uprawnienia samorządowym kolegiom odwoławczym, w tym do stwierdzenia nieważności decyzji i rozpatrywania wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego, nie wprowadziły zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawierały przepisu analogicznego jak art. 154 par. 3 Kpa. Stąd też zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego, a nie innych organów, które wydały decyzję będącą przedmiotem stwierdzenia nieważności.
Podzielam poglądy wyrażane niejednokrotnie przez samorządowe kolegia odwoławcze w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych, że kolegium nie ma legitymacji prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. przez organy administracji państwowej, gdyż przepisy nie powierzyły im uprawnień organu wyższego stopnia w stosunku do innych organów niż organy samorządu terytorialnego.
Stan faktyczny przedstawionej przez skład orzekający wątpliwości prawnej był taki, że organem, który wydał decyzję z dnia 29 września 1950 r. w przedmiocie odmowy przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej było Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Decyzja oparta była na postawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /Dz.U. nr 14 poz. 130/, który stanowił, że przepisy tej ustawy dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów stosuje się odpowiednio do rad narodowych i ich organów w m.st. Warszawie i w m. Łodzi.
Z przepisu tego wynika więc, że nieistniejący już dziś organ Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy był organem szczebla wojewódzkiego. Odwołanie od decyzji tego organu służyło do ministra.
Skoro zatem nie ma wyraźnego przepisu prawnego, z którego wynikają kompetencje samorządowych kolegiów odwoławczych do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy inne niż organy samorządu terytorialnego, to wyjaśniając w uchwale przedstawioną wątpliwość prawną należało opowiedzieć się, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 29 września 1950 r. jest według przyjętego, w dacie prowadzenia tego postępowania, podziału zadań i kompetencji - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 2 Kpa.
Przedstawiony pogląd nie narusza kompetencji organów samorządu terytorialnego w sferze uprawnień właścicielskich /dominium/, gdyż nawet w razie stwierdzenia nieważności decyzji organem właściwym do rozpoznania w trybie zwykłym wniosku byłych właścicieli lub ich następców prawnych dotyczących ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ będą właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego /imperium/, a odwołanie będzie służyło do samorządowego kolegium odwoławczego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie /np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 7/.