Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie postanowieniem z dnia 6 maja 1998 r. II SA/Kr 136/98 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych przedstawionych w sentencji niniejszej uchwały.
Powstały one w toku rozpatrywania skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W. -C. O. "w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 22 listopada 1997 r. nr (...) na tle następującego stanu faktycznego:
Aktami notarialnymi z dnia 12 marca 1976 r. i z dnia 16 marca 1978 r. Skarb Państwa nabył na cele budownictwa mieszkaniowego nieruchomość stanowiącą działki nr 21/1, nr 22 i nr 20 o łącznej powierzchni 2598 m2, położoną w K., na której znajdowały się dwa budynki przy ul. D. nr 91 i 93. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu z dnia 30 września 1974 r. przewidywała budowę na tej nieruchomości spółdzielczego budynku mieszkalnego.
Nieruchomość ta aktem notarialnym z dnia 2 kwietnia 1980 r., poprzedzonym decyzją z dnia 31 grudnia 1979 r., została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "W. "w K. w celu wybudowania budynku mieszkalno-usługowego o siedmiu kondygnacjach pod nazwą "Dom M. N. ". Budowa miała być rozpoczęta w I kwartale 1980 r., a zakończona w I kwartale 1985 r. Budynek miał obejmować 161 izb o powierzchni ustalonej w decyzji. Aktem tym przedstawiciel Skarbu Państwa przeniósł na Spółdzielnię nieodpłatnie własność składników budowlanych przeznaczonych do rozbiórki /budynki przy ul. D. nr 91 i nr 93/. Prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej.
Dnia 19 września 1981 r. pomiędzy wieczystym użytkownikiem a (...) Spółdzielnią Mieszkaniową dokonana została cesja praw i obowiązków związanych z inwestycją w postaci budynku mieszkalno-usługowego, a zebranie przedstawicieli członków Spółdzielni Mieszkaniowej "W. "podjęło dnia 28 sierpnia 1984 r. uchwałę przewidującą cesję prawa użytkowania wieczystego; do umowy notarialnej w tym przedmiocie jednak nie doszło.
Byli właściciele wystąpili o zwrot nieruchomości. Zarząd Miasta K. /nieruchomość została w 1992 r. skomunalizowana/ decyzją z dnia 12 lutego 1996 r., wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ w związku z art. 240 kodeksu cywilnego, rozwiązał umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ze Spółdzielnią Mieszkaniową "W. -C. O. "/następcą prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej "W. "/ i zarządził odebranie gruntu. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy cytowaną na wstępie decyzją, stwierdzając, że użytkownik wieczysty ani nie zrealizował budowy domu mieszkalnego, ani nie dokonał rozbiórki budynków przy ul. D. nr 91 i nr 93. Jakkolwiek okazało się, że rozbiórka ta nie jest możliwa z powodu sprzeciwu konserwatora zabytków, a okoliczność ta była już znana w 1983 r., to jednak użytkownik wieczysty nie podjął starań o zmianę warunków umowy użytkowania wieczystego. Nieruchomość natomiast w niewielkiej części, i to przez (...) Spółdzielnię Mieszkaniową /nieformalnego nabywcę/, została zabudowana budynkiem przy ul. S. nr 26 na części działki nr 22, a na pozostałej jej części i na działce nr 21/1 zlokalizowano drogę dojazdową i parking dla tego budynku, bez uzyskania prawa do terenu, a zatem na własne ryzyko.
Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. -C. O. "zarzuciła naruszenie m.in. art. 233, 231 par. 1 i 2 oraz art. 240 kodeksu cywilnego i art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami, wywodząc, iż jednostronnie wyznaczone przez Skarb Państwa warunki umowy wieczystego użytkowania okazały się "całkowicie nieaktualne i bezprzedmiotowe", a ta okoliczność spowodowała konieczność przeprojektowania inwestycji, co rzutowało na termin jej zakończenia. Postawiony zarzut, że nie zostały podjęte starania o zmianę umowy, jest chybiony, skoro powody zmiany pozostawały po stronie właściciela. Ponadto decyzja narusza interesy członków zarówno skarżącej Spółdzielni, jak i (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, nieruchomość bowiem jest obszarem międzyblokowym i służy mieszkańcom bloku przy ul. S. nr 26, należącego do tej Spółdzielni, a rozwiązanie umowy pozbawi jego mieszkańców dojazdu. Nie wyjaśniono też, jakie nakłady poczyniła ta Spółdzielnia jako inwestor z tytułu cesji inwestycji, co nie jest bez znaczenia, jeśli chodzi o zagospodarowanie nieruchomości. Ustalenie tych nakładów pozwoliłoby uznać, czy racjonalne jest rozwiązywanie umowy użytkowania wieczystego.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że wobec konieczności przeprojektowania inwestycji z powodu stanowiska konserwatora zabytków wieczysty użytkownik powinien był zwrócić się o zmianę umowy, aby uniknąć konsekwencji wynikających z art. 240 kodeksu cywilnego. Ustalenie nakładów nieformalnego nabywcy prawa użytkowania wieczystego, poczynionych na cel nie wynikający z umowy ustanawiającej to prawo, jest zbędne, gdyż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z powodu niewywiązania się wieczystego użytkownika z obowiązku określonego w art. 240 kodeksu cywilnego.
Przedstawiając wątpliwości prawne, skład orzekający podał, że cesja prawa użytkowania wieczystego była nieważna, gdyż nie zostały zachowane wymagania określone w art. 237 kodeksu cywilnego. Jednakże obowiązek rozbiórki budynków objętych ochroną konserwatorską byłby i tak niewykonalny. W judykaturze można spotkać się z poglądem, że wystąpienie obiektywnych przesłanek, od których uzależnione są określone skutki prawne, nie zawsze wystarcza do zastosowania przez organ administracji takich skutków; zaniechanie zagospodarowania działki przez 20 lat nie zawsze oznacza, iż jest ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym uzasadnia żądanie jej zwrotu przez poprzednich właścicieli. Taki wniosek może być skutecznie zakwestionowany przez wykazanie nadal aktualnych przyczyn wywłaszczenia oraz usprawiedliwionych przyczyn niezagospodarowania nieruchomości /wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 13/97 - OSNAPU 1998 nr 7 poz. 201/, co oznaczałoby, że organ administracji rozstrzygający sprawę nie powinien tracić z pola widzenia także przesłanek subiektywnych. Jak jednak uważa skład orzekający, jest to problem tylko podobny do zagadnienia prawnego występującego w tej sprawie, dotyczy bowiem wykładni art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie dotyczy wprost wyrok NSA z dnia 3 maja 1984 r. SA/Wr 106/84 - OSN /Prok. Gen./ 1984 nr 11 str. 32, stwierdzający, iż "odmowa wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, na działce oddanej w użytkowanie wieczyste w celu budowy takiego domu, jest okolicznością, za którą użytkownik wieczysty nie ponosi odpowiedzialności. Niedotrzymanie terminu zabudowy z takiej przyczyny nie uzasadnia rozwiązania umowy z użytkownikiem wieczystym i odebrania działki". Przy takiej wykładni art. 240 kodeksu cywilnego nie wydaje się, aby na wieczystym użytkowniku ciążył obowiązek wyjednania u właściciela stosownej zmiany treści zawartej umowy w zakresie dotyczącym obowiązku wieczystego użytkownika. Wykładnia gramatyczna art. 240 kodeksu cywilnego jednak nie przemawia za doszukiwaniem się w jego treści pojęć subiektywnych, uzależniających możliwość powstania określonego skutku od braku odpowiedzialności, gdyż zaniechanie wzniesienia, wbrew umowie, określonych w niej budynków jest pojęciem czysto obiektywnym.
Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zwana dalej ustawą o gospodarce gruntami, utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, jednakże wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej jest konieczne. Sprawując kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, a ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami.
Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, iż wątpliwość prawna wyrażona w sentencji postanowienia została sformułowana w sposób, który może nasuwać zastrzeżenia co do poprawności przedstawienia wątpliwości prawnej. Wyjaśnienie występującej w sprawie istotnej wątpliwości prawnej w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA ma na celu wyjaśnienie treści przepisów prawnych. Tymczasem sposób sformułowania wątpliwości prawnej w sentencji postanowienia może sugerować, iż skład orzekający przedstawia problem, czy w określonym stanie faktycznym /niewywiązanie się przez wieczystego użytkownika z określonego w umowie obowiązku rozbiórki budynków i wybudowania na ich miejscu nowego budynku w określonym terminie z powodu sprzeciwu wojewódzkiego konserwatora zabytków/ jest uzasadnione rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w związku z art. 240 kodeksu cywilnego. Odpowiedź na tak postawiony problem stanowiłaby w istocie rzeczy rozpoznanie sprawy, a nie wyjaśnienie wątpliwości prawnej w rozumieniu art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.
Z analizy postanowienia łącznie z uzasadnieniem jednak wynika, iż chodzi o wątpliwość prawną dotyczącą wykładni przepisów określających przesłanki jednostronnego rozwiązania przez właściciela umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, przy czym wątpliwość ta odnosi się przede wszystkim do tego, jakie znaczenie prawne mogą mieć przyczyny niewywiązania się z umowy przez wieczystego użytkownika. Problem prawny, jak to wynika z uzasadnienia postanowienia, sprowadza się do tego, czy w rozumieniu art. 240 kodeksu cywilnego wieczysty użytkownik, który wbrew umowie nie wzniósł budynku, może powoływać się skutecznie na to, że nie wzniósł nowego budynku z tego powodu, iż wojewódzki konserwator zabytków zgłosił sprzeciw co do rozbiórki znajdujących się na gruncie starych budynków. Inaczej problem ten ujmując - czy umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może być rozwiązana, jeżeli wieczysty użytkownik wbrew umowie nie wzniósł określonego w niej budynku, albowiem wojewódzki konserwator zabytków nie wyraził zgody na rozbiórkę budynków znajdujących się na tym gruncie.
Rozpatrując tak ujęte zagadnienie prawne, trzeba uwzględnić, iż treść łączącego strony stosunku prawnego użytkowania wieczystego kształtuje ustawa oraz umowa między właścicielem a wieczystym użytkownikiem o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W szczególności w umowie powinien być określony sposób korzystania z gruntu, a jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynku, umowa powinna określać rodzaj budynków oraz termin rozpoczęcia i zakończenia robót /art. 239 kodeksu cywilnego/. Są to essentialia negotii umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz istota użytkowania wieczystego jako stosunku prawnorzeczowego. Oznacza to, że ustanowienie użytkowania wieczystego ma służyć osiągnięciu wspólnego trwałego celu społeczno-gospodarczego. Wieczysty użytkownik nie może zmienić przeznaczenia gruntu, jakie zostało określone w umowie, i powinien korzystać z niego zgodnie z postanowieniami umowy.
W tym kontekście należy rozpatrywać uprawnienie właściciela, o którym mowa w art. 240 kodeksu cywilnego. Jeżeli wieczysty użytkownik wbrew umowie nie wzniósł określonych w niej budynków, cel ustanowienia użytkowania wieczystego nie został osiągnięty. Przyczyny, z powodu których wieczysty użytkownik nie wzniósł budynku, jakkolwiek mogą mieć znaczenie przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu umowy /np. nie można wykluczyć, że w szczególnych sytuacjach skorzystanie przez właściciela z tego uprawnienia może być zakwalifikowane jako nadużycie prawa/, to jednak nie mogą same przez się niweczyć uprawnienia właściciela. Jeżeli bowiem cel umowy nie został osiągnięty i korzystanie z gruntu jest oczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem określonym w umowie, to wieczysty użytkownik nie może skutecznie przeciwstawiać się rozwiązaniu umowy, powołując się na to, że osiągnięcie tego celu nie jest możliwe. Prowadziłoby to do zniweczenia celu ustanowienia użytkowania wieczystego. Jest to szczególnie wyraziste w przypadku, gdy będący przedmiotem użytkowania wieczystego grunt został nabyty przez państwo w trybie przymusowym w celu realizacji konkretnego celu publicznego i następnie ustanowiono użytkowanie wieczyste takiego gruntu w związku z realizacją tego celu. Jeżeli tym celem jest wybudowanie nowego budynku mieszkalnego, po uprzednim dokonaniu rozbiórki znajdujących się na tym gruncie budynków, to sprzeciw wojewódzkiego konserwatora zabytków co do rozbiórki znajdujących się na gruncie budynków nie może być sam przez się traktowany jako przeszkoda do rozwiązania umowy. Istotne znaczenie bowiem ma to, że w takim wypadku cel, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, a który pozostaje w ścisłym związku z celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, nie został osiągnięty. W tym stanie rzeczy, jeżeli cel ustanowienia użytkowania wieczystego nie został osiągnięty, na etapie postępowania o rozwiązanie umowy i zarządzenie odebrania gruntu bezprzedmiotowe jest dla rozstrzygnięcia sprawy rozważanie, czy wieczysty użytkownik mógł i powinien zwrócić się do właściciela gruntu o zmianę warunków umowy, w tym o zmianę określonego w niej przeznaczenia gruntu i sposobu zabudowy. Okoliczność ta nie może rzutować na ocenę uprawnienia właściciela gruntu, o którym mowa w art. 240 kodeksu cywilnego, ani nie może stanowić przesłanki przemawiającej przeciwko wieczystemu użytkownikowi lub na jego korzyść.
Należy wreszcie zwrócić uwagę, że ustawodawca wiązał z okolicznościami niezależnymi od wieczystego użytkownika jedynie jego prawo do przedłużenia terminu zagospodarowania gruntu /wykonania zabudowy/, jeżeli niedotrzymanie terminu zabudowy zostało spowodowane tymi okolicznościami. Chodzi tu więc o takie okoliczności, które mogły mieć znaczenie jedynie w odniesieniu do określonego w umowie terminu wzniesienia budynku, a więc okoliczności, które nie niweczyły samego celu ustanowienia użytkowania wieczystego /art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami/.
Przytoczone względy prowadzą do konkluzji, że stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu, jeżeli wieczysty użytkownik wbrew umowie nie wykonał rozbiórki znajdujących się na tym gruncie budynków i nie wzniósł określonego w umowie budynku na skutek sprzeciwu wojewódzkiego konserwatora zabytków co do rozbiórki znajdujących się na gruncie budynków.
W pozostałym zakresie, z podanych wyżej względów, brak jest podstaw do wyjaśnienia wątpliwości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.