Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie wątpliwości prawnej wyrażonej w pytaniu - czy jest dopuszczalne w świetle przepisów ustawy z dnia 14 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ nałożenie na jednostkę organizacyjną kary pieniężnej przewidzianej w art. 130 oraz opłaty określonej w art. 56 tej ustawy za to samo wprowadzenie ścieków?
Przedstawione zagadnienie prawne wystąpiło w następującej sprawie.
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 26 lutego 1998 r., na podstawie art. 130 ustawy z dnia 14 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, zwanej dalej Prawem wodnym, oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie zasad i trybu ustalania kar pieniężnych za naruszenie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi, oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 400/, ustalił dla G. Spółki Węglowej S.A. - KWK "G." karę łączną w wysokości 275.830,50 zł za okres od 1 stycznia 1997 r. do 31 grudnia 1997 r. Kara pieniężna wymierzona została za odprowadzenie ścieków do wód powierzchniowych bez pozwolenia wodnoprawnego za cały ładunek chlorków i siarczanów.
Natomiast Wojewoda K. decyzją z dnia 23 października 1997 r., na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 Prawa wodnego oraz paragrafów 1, 3, 5, 7, 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 133 poz. 637 ze zm./, wymierzył G. Spółce Węglowej S.A. - KWK "G." opłatę w kwocie 1.743.710,76 zł za I półrocze 1997 r. /w tym 11.394,48 zł za pobór wody i 1.732.318,28 zł za odprowadzanie ścieków i wód kopalnianych do wód powierzchniowych/. Wymieniona decyzja Wojewody K. została utrzymana w mocy przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 17 kwietnia 1998 r. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez KWK "G.".
Skargę na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 17 kwietnia 1998 r. złożyła G. Spółka Węglowa S.A. - Kopalnia "G." wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa, względnie uchylenie decyzji ze względu na naruszenie art. 7 Kpa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyraziła pogląd, że za to samo przewinienie została ukarana dwukrotnie, a mianowicie na podstawie art. 56 Prawa wodnego oraz na podstawie art. 130 tegoż Prawa. Jest to sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa prawa. Zdaniem skarżącej, jeśli zakład odprowadza ścieki, nie mając na to pozwolenia wodnoprawnego, to może mu być wymierzona kara pieniężna na podstawie art. 130 Prawa wodnego, natomiast niedopuszczalne w takim wypadku jest obciążanie zakładu opłatami za wprowadzanie ścieków do wód. Skarżąca powołała się na stanowiska wyrażone w opiniach prawnych przez dwóch pracowników naukowych przedstawione w innych sprawach, jednakże o podobnych stanach faktycznych i prawnych.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 kwietnia 1999 r. skład orzekający rozpoznający skargę podniósł, iż w zakresie problematyki objętej pytaniem brak jest publikowanych orzeczeń NSA, natomiast wśród niepublikowanych orzeczeń NSA znajdują się orzeczenia, uznające za prawidłowe wymierzanie opłat za wprowadzanie ścieków do wód przy jednoczesnym wymierzaniu kary pieniężnej, jak i przyjmujące, iż jednoczesne stosowanie obu środków jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając przedstawione zagadnienie prawne zważył, co następuje:
W Dziale II Prawa wodnego wyróżnione są trzy rodzaje korzystania z wód, a mianowicie powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. O ile powszechne korzystanie z wód i zwykłe korzystanie z wód zostały w Prawie wodnym zdefiniowane w sposób pozytywny /art. 47 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i 2/, to szczególne korzystanie z wód ujęte jest przez określenie negatywne, a mianowicie, iż jest to korzystanie z wód wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe /art. 53 ust. 1/. Szczególne korzystanie z wód wyróżnia się nadto tym, że wymaga pozwolenia wodnoprawnego /art. 53 ust. 2 Prawa wodnego/. Nie ma jednakże żadnych podstaw do twierdzenia, iż korzystanie z wód inne niż powszechne lub zwykłe, na które nie udzielono pozwolenia wodnoprawnego, nie jest szczególnym korzystaniem z wód. Pozwolenie wodnoprawne jest bowiem tylko decyzją określającą zakres korzystania z wód lub urządzeń wodnych w sposób inny niż korzystanie powszechne lub zwykłe. Samo zaś szczególne korzystanie z wód jest ze swej istoty stanem faktycznym istniejącym niezależnie od decyzji organu administracyjnego. Szczególne korzystanie z wód ma miejsce, i jak wynika z praktyki występuje nierzadko, także w sytuacji braku pozwolenia wodnoprawnego, czego przykładem jest właśnie stan faktyczny w sprawie, w której powstała wątpliwość prawna.
Potwierdzeniem takiego stanowiska jest przepis art. 56 ust. 1 Prawa wodnego, który za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych stanowiących własność Państwa wprowadza opłatę. Kategoryczne sformułowanie tego przepisu nie może budzić wątpliwości co do tego, że każde szczególne korzystanie z wód podlega opłacie, a więc wymierzenie opłaty nie ma charakteru uznaniowego i nie jest uzależnione od udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne wystąpiło w sprawie, w której przedmiotem jest wymierzenie opłaty za szczególne korzystanie z wód, a nie wymierzenie kary pieniężnej, co zakreśla ramy uchwały wyjaśniającej wątpliwości prawne. W istocie rzeczy w rozpoznawanej sprawie chodzi o to, czy można kwestionować wymierzenie opłaty za szczególne korzystanie z wód, o której mowa w art. 56 ust. 1 Prawa wodnego, polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, powołując się na to, że za wprowadzenie tych ścieków została wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa wodnego.
Tak postawione zagadnienie prawne sprowadza się przede wszystkim do rozważenia relacji pomiędzy opłatą za szczególne korzystanie z wód /w tym przypadku za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi/, o której mowa w art. 56 ust. 1 Prawa wodnego, a karą pieniężną za wprowadzenie do wód lub do ziemi ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa wodnego.
Opłata za szczególne korzystanie z wód jest w swej istocie opłatą tego samego rodzaju, co opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, przewidziane w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./. Podmiot wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi oddziaływuje na środowisko poprzez emisję zanieczyszczeń w ściekach. Ochrona wód przed zanieczyszczeniem polega na minimalizowaniu zanieczyszczeń zawartych w ściekach odprowadzanych do wód i ziemi, ale także na ponoszeniu opłat za ich odprowadzanie, które będąc dochodem funduszy ochrony środowiska, mają służyć działaniom na rzecz poprawy środowiska przyrodniczego. Opłaty, o których mowa w art. 56 ust. 1 Prawa wodnego są więc prostą konsekwencją wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Opłaty te w istocie rzeczy mają na celu rekompensowanie negatywnych skutków wprowadzania zanieczyszczeń do wód lub do ziemi. Jakkolwiek szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi wymaga pozwolenia wodnoprawnego /art. 53 ust. 1 i 2 Prawa wodnego/, to, jak to już podniesiono, nie można przyjąć poglądu, że o szczególnym korzystaniu z wód można mówić dopiero wówczas, gdy określonemu podmiotowi wydano pozwolenie wodnoprawne. Korzystanie z wód przez określony podmiot w sposób wykraczający poza korzystanie powszechne lub zwykłe, jest szczególnym korzystaniem z wód, z tym że szczególne korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego stanowi wykroczenie /art. 126 ust. 1 Prawa wodnego/. Oznacza to, że opłaty za szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, pobiera się zarówno od podmiotu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, jak i od podmiotu, który nie ma pozwolenia wodnoprawnego, a więc za samo wprowadzanie ścieków.
Czym innym jest natomiast kara pieniężna, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa wodnego. Kara ta jest sankcją administracyjną za delikt administracyjny, polegający na tym, że określony podmiot /zakład/ wprowadza do wód lub ziemi ścieki nie odpowiadające wymaganym warunkom.
Kara pieniężna jest zatem dodatkową sankcją ekonomiczną, niezależną od obowiązku ponoszenia opłat za wprowadzenie ścieków, jeżeli spełniona jest dodatkowa przesłanka polegająca na tym, że wprowadzone ścieki nie odpowiadają wymaganym warunkom. Konkludując należy stwierdzić, że opłaty za szczególne korzystanie z wód mają charakter swego rodzaju odpłatności za sam fakt odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi przy przyjęciu określonego ich stężenia, natomiast wprowadzanie tych ścieków, jeżeli nie odpowiadają wymaganym warunkom stanowi delikt, za który zakładowi wymierza się karę pieniężną. Przenosząc powyższe różnice na grunt orzecznictwa administracyjnego należy wskazać, iż mamy do czynienia z całkowicie różnymi przedmiotami postępowania przy orzekaniu o opłatach za szczególne korzystanie z wód i przy orzekaniu o karach pieniężnych za wprowadzanie do wód i do ziemi ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że zakład, który wprowadza ścieki do wód lub do ziemi ponosi opłatę, o której mowa w art. 56 ust. 1 Prawa wodnego, a także karę pieniężną, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli wprowadzone ścieki nie odpowiadają wymaganym warunkom.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę, jak w sentencji.