Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 lutego 2000 r., I SA1970/99 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych przytoczonych w sentencji uchwały.
Wątpliwość prawna powstała przy rozpatrywaniu sprawy ze skargi Ryszarda Janusza J. na postanowienie z dnia 21 września 1999 r. (...) podpisane przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Warszawie, wydane na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ i art. 134 Kpa, rozstrzygające o niedopuszczalności odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności we Włocławku z dnia 22 lutego 1999 r. z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia.
Zdaniem składu orzekającego zachodzi istotna wątpliwość prawna co do tego czy organem właściwym do wydania tego rozstrzygnięcia jest Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Warszawie, czy też przewodniczący tego Zespołu. Wątpliwość ta powstała na tle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w kontekście wyroku NSA z dnia 15 lutego 2000 r., I SA 2342/99, w którym Sąd stwierdził nieważność postanowienia Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 12 lutego 1999 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że skoro przepisy powołanej ustawy i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do jej wystawiania /Dz.U. nr 9 poz. 82/ nie zawierają unormowań, które odnosiłyby się do wydawania w toku postępowania przed zespołami postanowień o charakterze procesowym, mają do tych postanowień zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu uregulowane w art. 59 Kpa mają taki właśnie charakter i mieszczą się w kategorii aktów, o których stanowi art. 123 Kpa. Akty organów orzekających o stopniu niepełnosprawności, odnoszące się do kwestii procesowych, mają formę postanowienia, o czym przesądza par. 18 powołanego rozporządzenia, nakazujący w zakresie nie uregulowanym stosować wprost przepisy Kpa. Wymogi formalne tego aktu określa art. 124 par. 1 Kpa. Brak poszczególnych elementów nie zmienia charakteru aktu ale wywołuje różne skutki. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechny jest pogląd, że do koniecznych elementów decyzji /a także postanowień/ należy zaliczyć obok oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu administracji /wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., OSPiKA 1982 z. /9-10/ poz. 169 z glosą J. Borkowskiego/. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być podpisywane przez wszystkich członków organu. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92 /OSNCP 1993 nr 3 poz. 25/. W świetle takiego stanowiska nie ma podstaw do odstępstwa od wymagań określonych w art. 124 par. 1 Kpa a z tym przepisem koresponduje par. 13 ust. 1 pkt 13 cytowanego rozporządzenia nakazujący aby orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawierało podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz podpisy członków składu orzekającego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane i podpisane tylko przez przewodniczącego, to z powodu rażącego naruszenia prawa podlega usunięciu z obrotu prawnego.
Występując o wyjaśnienie wskazanej wątpliwości skład orzekający miał na względzie stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 47/, iż na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania /art. 134 Kpa w zw. z art. 66 powołanej ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. w jej brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 1999 r. oraz w związku z par. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 sierpnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających o stopniu niepełnosprawności /Dz.U. nr 100 poz. 627/ służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także nieco odmienny w motywach pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 27 października 1999 r. /OSNAPU 2000 nr 5 poz. 167/ dotyczący właściwości NSA w sprawach skarg żołnierza na orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie związku choroby/inwalidztwa/ ze służbą wojskową. W powołanej uchwale NSA z dnia 8 listopada 1999 r. Sąd przyjął, że "wykładnia gramatyczna, celowościowa i systemowa, przepisów powołanych aktów normatywnych prowadzi (...) do konkluzji, że do orzeczeń Krajowego Zespołu, o jakich mowa w art. 6 ust. 5 ustawy, od których przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, nie należą postanowienia procesowe, o jakich mowa w art. 123 Kpa, w tym postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, określone w art. 134 Kpa. Właściwą drogą do zaskarżenia takiego postanowienia jest zatem skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA." Z tych motywów nie wynika rozstrzygnięcie wskazanej wątpliwości prawnej. Rozważane w powołanej uchwale wątpliwości dotyczyły postanowienia wydanego przez Przewodniczącego Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania. W sprawie, w której uchwała ta została podjęta Sąd wyrokiem z dnia 26 stycznia 2000 r., I SA 2215/98 nie stwierdził nieważności tego aktu a więc orzekł odmiennie niż w wyroku z dnia 15 lutego 2000 r., I SA 2342/98. Tym samym, zdaniem składu orzekającego, może uzasadniać to pogląd, że organem właściwym do wydania na podstawie art. 134 Kpa postanowienia stwierdzającego uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności jest przewodniczący zespołu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podnieść, iż powołana uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99 dotyczyła wyjaśnienia wątpliwości prawnej co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W uchwale tej nie mogło być i nie zostało podjęte zagadnienie, w jakim składzie organ odwoławczy podejmuje postanowienie, o którym mowa w art. 134 Kpa. Nie można więc z uchwały tej wyprowadzać wniosku, że opowiedziano się w niej za poglądem, iż organem właściwym do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest przewodniczący wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności.
Z postanowienia składu orzekającego występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnej oraz jego uzasadnienia wynika, że problem prawny sprowadza się w istocie rzeczy do tego w jakim składzie wojewódzki zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W skład powoływanego i odwoływanego przez starostę i wojewodę powiatowego i wojewódzkiego zespołu wchodzą przewodniczący i członkowie. Zważywszy na odrębny tryb powoływania i odwoływania przewodniczącego przepisy statuują go w roli organu jednostki organizacyjnej powołanej do wykonywania zadań określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad powoływania i odwoływania oraz sprawowania nadzoru nad zespołami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności, zakresu ich działania, a także zakresu ich współdziałania z organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 8 poz. 72/. Przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do jej wystawiania /Dz.U. nr 9 poz. 82/, wyposażają przewodniczącego w szereg uprawnień o charakterze procesowym w postępowaniu przed zespołem do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Te rozstrzygnięcia przewodniczącego nie należą do "orzeczeń o stopniu niepełnosprawności", o jakich mowa w par. 13 tego rozporządzenia, które - stosownie do par. 12 ust. 5 w zw. z par. 13 ust. 1 pkt 13 - powinno być podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego wraz z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego. W tej sytuacji zrodziły się wątpliwości przedstawione w pytaniu.
Przy rozstrzyganiu przedstawionej wątpliwości trzeba mieć na względzie przede wszystkim wyraźne postanowienia ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./, rozwiązania przyjęte w wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy powołanym rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. oraz rozwiązania zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Do przepisów Kpa nawiązuje powołana ustawa stanowiąc w art. 66, iż w sprawach nie unormowanych jej przepisami stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Do Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła też przepis par. 18 powołanego rozporządzenia z dnia 21 stycznia 1999 r., stanowiąc, że ma on zastosowanie do postępowania przed powiatowymi zespołami i wojewódzkimi zespołami w zakresie nie uregulowanym w tym rozporządzeniu.
Na gruncie przepisów Kpa pogląd, iż do koniecznych elementów decyzji oraz postanowień należy, obok oznaczenia organu, określenia strony lub stron i rozstrzygnięcia, także podpis osoby występującej jako organ lub w jego imieniu, a w przypadku organów kolegialnych podpisy wszystkich członków organu, jest uznawany powszechnie i utrwalony w doktrynie i w orzecznictwie. Wyjątki od zasady podpisywania decyzji /postanowień/ przez wszystkich członków organu kolegialnego i upoważnienie przewodniczącego takiego organu do podpisywania decyzji /postanowień/ w imieniu organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe. Brak takiego umocowania rodzi obowiązek podpisywania decyzji i postanowień przez wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w ich podejmowaniu.
Ta sama zasada odnosi się do przypadków umocowania przewodniczącego organu kolegialnego do samodzielnego podejmowania /w zastępstwie organu kolegialnego/ i do podpisywania postanowień procesowych. Przypadki takie muszą być jednak wyraźnie przewidziane przepisami prawa. Nie można zatem w drodze wykładni rozszerzającej przyznawać przewodniczącemu organu kolegialnego nowych kompetencji proceduralnych, wywołujących konsekwencje prawne. Nie ma tu znaczenia szczególna pozycja przewodniczącego zespołu powiatowego i wojewódzkiego do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności wynikająca z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1999 r.
Powołane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. posługuje się jednolitym pojęciem orzeczenia - zarówno dla orzeczeń o stopniu niepełnosprawności czyli orzeczeń merytorycznie rozstrzygających sprawę, jak i dla orzeczeń o charakterze proceduralnym: orzeczeń kończących postępowanie w sprawie w razie zgonu osoby zainteresowanej oraz orzeczeń o umorzeniu postępowania w razie wycofania wniosku przez osobę zainteresowaną lub jej przedstawiciela ustawowego /par. 12 ust. 6 i 7/ - które wydaje i podpisuje przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Orzeczenia te są wydawane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Cytowane rozporządzenie wskazuje w par. 13 ust. 1 elementy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie zgodnie z par. 12 ust. 5 w zw. z par. 13 ust. 1 pkt 13 musi być podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego. Z tego rozwiązania nie można jednak wyprowadzać wniosku, że w przypadku innych orzeczeń niż orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie wymienionych w par. 12, ten wymóg nie obowiązuje.
Postępowanie odwoławcze reguluje przepis par. 16 i par. 17 powołanego rozporządzenia. Tryb postępowania przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności określony w rozporządzeniu w odniesieniu do postępowania przed powiatowym zespołem stosuje się odpowiednio do postępowania przed wojewódzkim zespołem /par. 17/. Przewodniczącemu wojewódzkiego zespołu przysługują zatem tylko te "samodzielne" uprawnienia procesowe jakie przyznano przewodniczącemu zespołu powiatowego. Tym samym przewodniczący wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności nie jest uprawniony w zakresie regulowanym przepisami rozporządzenia do jednoosobowego orzekania o niedopuszczalności odwołania z powodu upływu terminu do jego wniesienia. Sprawy stwierdzania niedopuszczalności odwołania nie są w powołanym rozporządzeniu uregulowane w sposób szczególny co w konsekwencji prowadzi do stosowania, zgodnie z par. 18 tego rozporządzenia, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z których - w przypadku wydawania rozstrzygnięć przez organ kolegialny - wynika wymóg ich podejmowania i podpisywania przez wszystkich członków tego organu, rozpoznających daną sprawę. Należy bowiem mieć na uwadze, że wojewódzki zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, tak jak i powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, rozpoznaje sprawy w składach orzekających wyznaczonych spośród członków zespołu, w których uczestniczą przewodniczący składu orzekającego i co najmniej 2 członków /par. 19 ust. 2 pkt 3 oraz par. 20 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r./. Oznacza to, że postanowienie wojewódzkiego zespołu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania powinno być wydane i podpisane przez członków składu orzekającego.
W tej sytuacji wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną należało dojść do wniosku, że organem właściwym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ do wydania na podstawie art. 134 Kpa postanowienia /orzeczenia/ stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest wojewódzki zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, w składzie orzekającym w danej sprawie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.