Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2001 r., II SA 135/01, skład orzekający zwrócił się na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.
Wątpliwość ta powstała przy rozpoznawaniu skargi Józefa Muchy na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 30 listopada 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Rejonu Logistycznego K. z dnia 26 września 2000 r. o odmowie zaliczenia skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego oraz do stażu służby, od którego uzależnione jest prawo do nagrody jubileuszowej.
W uzasadnieniu omawianego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż problematykę materialnoprawną w tym zakresie regulują przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 62 poz. 729/ oraz przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. nr 54 poz. 310/. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA 135/01 źródłem podniesionej wątpliwości jest okoliczność, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia wysługi lat lub stażu służby żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, których zatrudnienie ma charakter administracyjnoprawnego stosunku służbowego, było rozbieżne. Początkowo przyjmowano, że ustalenie okresu służby jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń w tym zakresie nie dokonuje się więc w formie decyzji administracyjnej, mogą one natomiast stanowić podstawę faktyczną decyzji, np. co do zaszeregowania funkcjonariusza, wysokości uposażenia, dodatków albo innych świadczeń, urlopu wypoczynkowego, czy też świadczeń emerytalnych i rentowych. Jako przykład skład orzekający powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1993 r. - II SA 1507/93 oraz podkreślił, że takie stanowisko zgodne było i jest z poglądem Sądu Najwyższego wyrażanym od dawana w podobnych sprawach. I tak w orzeczeniu z dnia 4 listopada 1971 r. I PR 344/71 /OSNCP 1972 z. 5 poz. 89/ Sąd Najwyższy uznał, ze postępowanie sądowe o ustalenie /art. 189 Kpc/ nie może być środkiem do uzyskania dowodów, które miałyby być wykorzystywane w postępowaniu rentowoadministracyjnym. W orzeczeniu z dnia 1 grudnia 1983 r. I PRN 189/83 /OSNCP 1984 z. 7 poz. 121/ Sąd Najwyższy wyjaśnił również, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego żądania przed organem rozstrzygającym spory o roszczenia pracownicze ustalenia rzeczywistej wysokości jego wynagrodzenia za pracę /art. 248 par. 1 pkt 6 Kpc/ dla celów emerytalnych, jeżeli jest możliwe wniesienie w odrębnym trybie przed organem rentowym sprawy o wysokość emerytury. Zaś w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 października 1978 r. IV UZP 5/78 /OSNCP 1979 z. 1 poz. 1/ wyrażono pogląd, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, nie można w innym trybie dochodzić roszczenia, a w innym uprawnień do tego roszczenia. Także w uchwale z dnia 3 listopada 1994 r. - I PZP 45/94 Sąd Najwyższy konsekwentnie wyraził pogląd o nieprzysługiwaniu stronie roszczenia o ustalenie, gdy możliwe jest dochodzenie należności wynikającej z tego ustalenia.
Występując z przedstawionym pytaniem prawnym skład orzekający powołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1996 r., II SA 339/96 wskazujący, że ustalenie okresu wysługi lat, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. 1992 nr 5 poz. 18/ jest przesłanką, od której zależy wysokość należnego żołnierzowi zawodowemu w czynnej służbie wojskowej uposażenia zasadniczego w określonym czasie. Nie jest to więc samodzielna sprawa administracyjna z zakresu stosunku służbowego żołnierza zawodowego podlegająca załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej, lecz jeden z istotnych elementów sprawy o roszczenie żołnierza zawodowego z tytułu prawa do uposażenia w określonej wysokości, według stopnia wojskowego, rozpatrywanej w drodze decyzji administracyjnej zaskarżalnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Natomiast w większości rozpoznanych spraw w latach 1997-2000 Naczelny Sąd Administracyjny - zdaniem składu orzekającego - wydawał wyroki rozstrzygające merytorycznie o zasadności, bądź niezasadności, decyzji w sprawach o ustalenie okresu wysługi lat dla wysokości uposażenia zasadniczego lub prawa do określonej nagrody jubileuszowej. W tym zakresie skład orzekający powołał sprawy: II SA 39/97, II SA 679/98, II SA 1246/97, II SA 1558/99, II SA 1707/98 i II SA 1800/98, podnosząc jednak, iż w uzasadnieniach wyroków wydanych w tych sprawach, nie rozważano w ogóle kwestii - czy w przypadku gdy strona może wnosić o przyznanie jej wyższego uposażenia lub o wypłatę określonej nagrody jubileuszowej, dopuszczalne jest wydawanie odrębnych decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego, między innymi okresu wysługi lat.
W świetle powołanych przykładów dotyczących orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego wniosek o wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej jest - zdaniem składu orzekającego - zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, na podstawie którego została przedstawiona do rozstrzygnięcia wątpliwość prawna sformułowana w sentencji postanowienia z dnia 12 czerwca 2001 r. - II SA 135/01, skład orzekający może przedstawić do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu NSA wątpliwość prawną występującą w danej sprawie. Oznacza to przede wszystkim, że taka wątpliwość musi dotyczyć ściśle określonych przepisów prawa, których stosowanie - właśnie na tle konkretnej sprawy rozstrzyganej przez sąd - powoduje istotne wątpliwości prawne. W niniejszej sprawie jednakże sformułowano pytanie prawne w sposób dość ogólny, nie wskazując w sentencji postanowienia z dnia 12 czerwca 2001 r. żadnego przepisu prawa, którego stosowanie wywołuje wątpliwości interpretacyjne. Nawet w uzasadnieniu tego orzeczenia zasygnalizowano tylko, iż "problematykę materialnoprawną w tym zakresie reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 62 poz. 729/, a poprzez par. 8 ust. 1 tego rozporządzenia - art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. nr 54 poz. 310/". Pytanie sformułowano ponadto zbyt szeroko, bowiem analizowane zagadnienie dotyczy tylko zaliczania okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nie zaś - jak wskazuje skład orzekający - zaliczania innych "równorzędnych okresów zatrudnienia".
W świetle akt administracyjnych /decyzje: Komendanta Rejonu Logistycznego K. z dnia 26 września 2000 r. i Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 30 listopada 2000 r./ można jednak przyjąć, iż przedstawiona przez skład orzekający wątpliwość prawna sprowadza się w istocie do pytania - czy samo ustalenie przez organ wojskowy na podstawie par. 8 i par. 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 62 poz. 729/ w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. nr 54 poz. 310/, stażu służbowego żołnierza zawodowego uprawniającego do nagrody jubileuszowej oraz wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego, następuje w formie decyzji administracyjnej. W sprawie chodzi zatem o to, czy par. 8 wskazywanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 62 poz. 729 ze zm./ w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, może stanowić podstawę samodzielnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o długości stażu służbowego żołnierza zawodowego uprawniającego go do nagrody jubileuszowej, a także o to czy par. 10 tego rozporządzenia może stanowić podstawę prawną odrębnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o długości stażu służbowego żołnierza zawodowego podlegającego zaliczeniu do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego. Warto bowiem w tym miejscu podkreślić, że powoływany par. 10 /ust. 1/ rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie wykonania niektórych przepisów o uposażeniu żołnierzy stanowi, iż zaliczenia okresów wymienionych w par. 9 ust. 1 tego rozporządzenia dokonuje się - w drodze wydania decyzji administracyjnej - z urzędu na podstawie akt personalnych albo na udokumentowany wniosek żołnierza zawodowego. Taką decyzję administracyjną dołącza się do akt personalnych żołnierza. Tak więc może nasuwać się pytanie, czy odmowa zaliczenia do wysługi lat innych okresów niż wskazane w przytoczonym przepisie /decyzja negatywna o niezaliczeniu pracy właśnie w gospodarstwie rolnym/ następuje również w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w tym przepisie.
Oceniając przedstawione zagadnienie prawne w kontekście powyższych uwag należy przede wszystkim wskazać, że zagadnienie zaliczania okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służbowego żołnierza zawodowego uprawniającego go do nagrody jubileuszowej oraz zagadnienie zaliczania okresu tej pracy do tzw. wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego regulowane są różnymi przepisami i wymagają w tym zakresie odrębnej analizy. I tak do przesłanek nabycia nagrody jubileuszowej odnoszą się przepisy art. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. 1992 r. Nr 5 poz. 18 ze zm./ oraz par. 8 powoływanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej. Zasady ustalania zaś wspomnianej "wysługi lat" normują przepisy art. 12 powoływanej ustawy o uposażeniu żołnierzy oraz par. 9 i par. 10 omawianego rozporządzenia.
Pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem dotyczącym rodzaju sprawy w ramach, której to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Innymi słowy, ustalenie, że dane rozstrzygnięcie /np. przyznanie, zaliczenie/ następuje w formie decyzji administracyjnej wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Istota decyzji administracyjnej określona została w art. 104 tego kodeksu, według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dla przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej konieczne jest występowanie takich m. in. niezbędnych elementów jak: podstawa prawna /materialna i formalna/ do wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym.
Stosownie do art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o uposażeniu żołnierzy, żołnierzom zawodowym przysługują nagrody jubileuszowe w wysokości: po 20 latach służby - 75 procent, po 25 latach służby - 100 procent, po 30 latach służby - 150 procent, po 35 latach służby - 200 procent, zaś po 40 latach służby - 300 procent miesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym. Do stażu służby uprawniającego do nagrody jubileuszowej zalicza się - zgodnie z art. 5 ust. 1 - okresy wysługi lat przyjęte dla ustalania wysokości uposażenia żołnierza zawodowego według stopnia wojskowego oraz inne okresy, od których zależy nabycie przez pracowników prawa do nagrody jubileuszowej, określone przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej na podstawie Kodeksu pracy. Ponadto w art. 9 ust. 4 tej ustawy przyjęto zasadę, że od decyzji wydanych przez organy wojskowe w sprawach uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierz może wnieść, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia mu decyzji, odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia, a także skargę do sądu administracyjnego - na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Minister Obrony Narodowej otrzymał w związku z tym upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, właściwych do orzekania we wspomnianych sprawach dotyczących uposażenia i innych należności pieniężnych /art. 9 ust. 5/. Przepisem natomiast art. 5 ust. 3 omawianej ustawy o uposażeniu żołnierzy, Minister Obrony Narodowej został również zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu oraz sposobu obliczania i wypłacania nagród jubileuszowych, a także innych okresów służby lub pracy uprawniających do nabycia prawa do nagrody jubileuszowej.
Zgodnie z par. 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 62 poz. 729 ze zm./ - wydanego na podstawie m. in. powołanego art. 5 ust. 3 ustawy o uposażeniu żołnierzy - do stażu służby żołnierza zawodowego uprawniającego do nagrody jubileuszowej, oprócz okresów wymienionych w art. 5 ust. 2 tej ustawy, zalicza się również inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Stosownie zaś do par. 8 ust. 2 tego rozporządzenia żołnierz zawodowy jest obowiązany udokumentować prawo do nagrody jubileuszowej, jeżeli w jego aktach osobowych brak jest odpowiedniej dokumentacji.
Przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy stanowi natomiast, iż ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem. Ponadto zgodnie z postanowieniami art. 3 tej ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli natomiast wskazany organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, to zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. W takim wypadku okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.
Z przedstawionych uregulowań prawnych płyną następujące wnioski. Otóż w przepisach powołanych aktów normatywnych prawodawca uregulował wyraźnie w jakich formach prawnych następuje rozstrzygnięcie określonych kwestii. I tak, w ustawie o uposażeniu żołnierzy wskazał wprost, że w drodze decyzji administracyjnych, wydawanych przez organy wojskowe, będą załatwiane sprawy dotyczące uposażenia i innych należności pieniężnych. Podstawa prawna do takiej właśnie formy załatwienia sprawy wynika z art. 9 ust. 4 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 23 poz. 101/. Tak więc nie ma wątpliwości, że przedstawione sprawy dotyczące "uposażenia i innych należności pieniężnych" mają charakter spraw z zakresu administracji publicznej i są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych przez organy określone rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej na podstawie powoływanego upoważnienia ustawowego.
W przepisach omawianej ustawy nie ma natomiast takiej normy, która pozwoliłaby na przyjęcie, iż o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu służbowego żołnierza zawodowego uprawniającego go do nagrody jubileuszowej oraz podlegającego zaliczeniu do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego rozstrzyga się decyzją administracyjną. Tak więc w świetle przepisów tej ustawy nie można przyjąć by rozstrzygnięcie, o którym mowa w pytaniu prawnym zapadało w formie decyzji administracyjnej.
Wniosek o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do stażu uprawniającego do nagrody jubileuszowej nasuwa się również na tle przepisów powoływanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy. Otóż par. 8 tego rozporządzenia, odnoszący się wprost do zagadnienia przesłanek nabycia nagrody jubileuszowej, wskazuje tylko jakie okresy zalicza się do stażu służby żołnierza zawodowego uprawniającego do tej nagrody. Przepis ten /ani żaden inny zamieszczony w omawianym rozporządzeniu/ nie stanowi aby o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu służbowego żołnierza zawodowego uprawniającego go do nagrody jubileuszowej rozstrzygało się decyzją administracyjną. Natomiast z przepisu par. 8 ust. 2 wynika, że żołnierz zawodowy jest obowiązany udokumentować prawo do nagrody jubileuszowej, jeżeli w jego aktach osobowych brak jest odpowiedniej dokumentacji. Tak więc ten przepis potwierdza zasadę, że omawiane wliczanie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, związane z uprawnieniami do nagrody jubileuszowej, nie jest dokonywane w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, lecz wynika z innych odpowiednich dokumentów i może być przedmiotem oceny w sprawie o nagrodę jubileuszową. Jeżeli okoliczność ta miałaby wynikać z odrębnej decyzji, bezzasadnym byłoby zobowiązywanie żołnierza do jej udowodnienia i to przed organem właściwym do wydania decyzji.
Wniosek o ewentualnych podstawach do wydania decyzji administracyjnej, ale tylko w zakresie ustalenia tzw. wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego według stopnia wojskowego, może się natomiast nasuwać na tle postanowień par. 10 omawianego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie wykonania niektórych przepisów o uposażeniu żołnierzy, który przewiduje formę decyzji administracyjnej dla zaliczenia do tej wysługi lat okresu: służby w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej; okresów traktowanych jako równorzędne ze służbą wojskową w Wojsku Polskim /ale tylko przypadających w czasie od dnia 1 września 1939 r. okresów działalności w ruchu oporu, z wyłączeniem tajnego nauczania, służby w armiach sojuszniczych, pobytu w niewoli lub w obozach dla internowanych żołnierzy/ oraz zakończonych okresów zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Mowa jest w tym przepisie, że decyzję administracyjną w tym zakresie wydaje się z urzędu na podstawie akt personalnych albo na udokumentowany wniosek żołnierza zawodowego i dołącza się ją do akt personalnych żołnierza.
Podstawą prawną powołanego unormowania w drodze aktu podustawowego, jest art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. 1992 nr 5 poz. 18 ze zm./, stanowiący, że Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia, inne okresy służby lub pracy wykonywanej przed powołaniem żołnierza do czynnej służby wojskowej zaliczane do wysługi lat (...) oraz "szczegółowe warunki i tryb postępowania przy zaliczaniu tych okresów". Jednocześnie - jak była o tym mowa - ustawodawca, w art. 9 powoływanej ustawy o uposażeniu żołnierzy, sam zdecydował jakie sprawy, spośród regulowanych tą ustawą, będą miały charakter spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Za sprawy rozstrzygane w tym właśnie trybie ustawodawca uznał sprawy "uposażenia i innych należności pieniężnych". Trzeba zatem stwierdzić, iż w świetle omawianej ustawy o uposażeniu żołnierzy, kwestia, czy dana sprawa będzie rozpatrywana w ramach postępowania administracyjnego czy też w innym trybie, należy niewątpliwie do materii ustawodawczej.
Powołane upoważnienie ustawowe /art. 12 ust. 3/ pozwalało Ministrowi Obrony Narodowej na określenie w drodze rozporządzenia wspomnianych "szczegółowych warunków i trybu postępowania" przy zaliczaniu omawianych okresów pracy do wysługi lat żołnierza. Nasuwa się zatem wniosek, że wykreowanie w akcie podustawowym "nowej" kategorii spraw administracyjnych, podlegających w istocie rozpoznaniu według kodeksu postępowania administracyjnego ze skargą do NSA włącznie, wykracza poza ramy omawianego upoważnienia ustawowego. Uregulowanie formy prawnej rozpoznawania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej należy bowiem - jak wykazano - do materii ustawodawczej.
W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. - K 12/99 /OTK 1999 nr 6 poz. 120/ podkreślił, iż wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym /musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"/, przedmiotowym /musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania"/ oraz treściowym /musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"/. Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie /art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów/ nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z 25 maja 1998 r. U 19/97 zauważono, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" /OTK 1998 nr 4 str. 262-263; także wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97 - OTK 1998 nr 2 str. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"/. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wypływa z tego wniosek, że po pierwsze, nie można /szczególnie obecnie/ dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe, oraz po drugie, że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej nie może być przekazywana organom wykonawczym. Ta zasada została jednakże naruszona przepisem par. 10 omawianego rozporządzenia, bowiem zamiast wspomnianych szczegółowych warunków i trybu postępowania przy zaliczaniu okresów pracy do wysługi lat, organ wydający akt wykonawczy do ustawy wprowadził ogólną zasadę, iż owo zaliczanie będzie odrębną sprawą administracyjną. Organ ten zdecydował ponadto, że de facto w sprawach tych będzie miał - jak wspomniano - zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do NSA. Zamiast zatem ustalać szczegółowe warunki i tryb dotyczący załatwiania ściśle określonych kwestii proceduralnych Minister Obrony Narodowej powierzył te kwestie procedurom zastrzeżonym przez ustawodawcę wyłącznie dla załatwiania spraw administracyjnych. Jest zatem niewątpliwe, że organ ten wkroczył w materię, która - jak była o tym mowa - należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. - U 1/86 /OTK 1986 nr 1 poz. 2/, w którym Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować. Pogląd ten - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - podziela powszechnie polska nauka prawa konstytucyjnego /W. Zakrzewski, Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa 1979, str. 206-208 i 210; A. Bałaban, Konstytucja, ustawa i uchwała Sejmu jako formy działalności prawotwórczej Sejmu PRL, Lublin 1978, str. 117-118; Konstytucyjny model tworzenia prawa, praca zbiorowa pod red. K. Działochy, Wrocław 1981, str. 119-121, 210-211 oraz zasadniczo S. Rozmaryn, O rozporządzeniach i uchwałach rządu, Państwo i Prawo 1953 nr 10 str. 453; tenże: Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964, str. 258-259 i 215/ oraz nauka prawa administracyjnego /M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, str. 131; J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, str. 37; Z. Janowicz, Zagadnienia legislacji administracyjnej, Poznań 1978, str. 15/.
Z kolei w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. - K 1/87 /OTK 1987 nr 1 poz. 3/ Trybunał Konstytucyjny, w ślad za swoim poglądem wyrażonym w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. /U 1/86/ i z dnia 5 listopada 1986 r. /U 5/86/, wskazał, że w ustawie można bardzo wyjątkowo upoważnić do zmiany ściśle oznaczonych postanowień ustawy, pod warunkiem dokładnego określenia w niej zakresu i kierunku dopuszczalnej zmiany według zasad wyznaczonych w ustawie upoważniającej. Upoważnienie nie może mieć zatem charakteru ogólnego, tzn. nie może zezwalać na zmianę przepisu ustawy upoważniającej, ani przepisów jakiejkolwiek innej ustawy, dokładnie nieokreślonych. Musi się wyznaczyć w samej ustawie upoważniającej zakres zmian i zasady, według których mogą być one dokonane. Dopuszczalność takiego rodzaju upoważnień należy - zdaniem Trybunału - odnieść do takich przepisów ustaw, które regulują mało stabilne materie społeczno-gospodarcze i zawsze pod warunkiem zawężającej wykładni dopuszczalnych zmian. W ocenie Sądu w badanej sprawie nie zachodzi jednakże owa szczególna sytuacja wymagająca częstych zmian spowodowanych regulowaniem mało stabilnych stosunków. Tu wręcz regulowane stosunki są wyjątkowo stabilne i wymagają w związku z tym pewnych regulacji prawnych.
Powyższe wskazuje, iż nie sposób przyjąć, by par. 10 omawianego rozporządzenia mógł stanowić legalną podstawę prawną do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie zaliczenia /odmowy zaliczenia/ do tzw. wysługi lat służby żołnierza okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Tak więc, w świetle przedstawionej wykładni powołanych przepisów, ustalenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym zarówno dla potrzeb określenia wymiaru nagrody jubileuszowej, jak i dla potrzeb ustalenia uposażenia zasadniczego według stopnia wojskowego nie następuje w formie odrębnej decyzji administracyjnej.
Także w świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. nr 54 poz. 310/ brak jest podstaw prawnych do wydania ewentualnej decyzji, o jakiej mowa w przedstawionym pytaniu prawnym. Wręcz przeciwnie, pozytywne przepisy art. 3 tej ustawy przewidują - jak wspomniano - szczególną procedurę potwierdzania tych okresów. I tak, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zatem dla potwierdzenia danych znanych urzędowi przewidziano formę zaświadczenia. Jeżeli natomiast wspomniany organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy te mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Przedstawiony w tej ustawie system środków prawnych wyklucza więc przyjęcie w omawianym zakresie formy decyzji administracyjnej.
W świetle powyższej analizy stanu normatywnego, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawach wymienionych w zgłoszonym pytaniu prawnym.
Za stanowiskiem, iż w omawianym zakresie nie mamy do czynienia nie tylko z decyzją administracyjną, ale także z odrębną sprawą administracyjną, przemawia ponadto zasada ekonomii procesowej. Otóż gdyby przyjąć, że poszczególne elementy sprawy administracyjnej o ustalenie wysokości określonego świadczenia pieniężnego są odrębnymi sprawami administracyjnymi, to rozstrzygnięcie sprawy podstawowej następowałoby praktycznie w terminach bardzo odległych od zasad określonych w tym zakresie w kodeksie postępowania administracyjnego. Związany z tym "nadmiar" środków ochrony prawnej przysługujący obywatelowi byłby dla niego wręcz niekorzystny. A zatem - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - omawiane ustalenie stażu służbowego żołnierza zawodowego, zarówno dla potrzeb nagrody jubileuszowej jak i wysługi lat, jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Osoba niezadowolona z treści zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym /art. 3 ustawy dnia 20 lipca 1990 r./ może skutecznie skorzystać w tym zakresie z zażalenia /art. 219 Kpa/ oraz z ewentualnej skargi do NSA.
Mając powyższe argumenty na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podjął na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchwałę jak w sentencji.