Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Gminy Miasta M. na stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, Oddział Północno-Wschodni w B., Biuro w O., wyrażone w piśmie z dnia 30 października 2001 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług turystycznych w Mrągowie, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2002 r., IV SA 4042/01, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zwrócił się o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej, przytoczonej w sentencji uchwały.
Wątpliwość tę skład orzekający powziął w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze Gmina Miasta M. zakwestionowała stanowisko zajęte przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział Północno-Wschodni w B. Biuro w O. w piśmie z dnia 30 października 2001 r., odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. /teren usług turystycznych/, żądając uchylenia zaskarżonego stanowiska i "stwierdzenia, że przedmiotowy projekt planu został uzgodniony z zarządcą drogi krajowej nr 59". W skardze zostały podniesione następujące zarzuty:
1/ naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ przez ustalenie, że przedstawiony do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w liniach rozgraniczających teren przeznaczony pod budowę drogi krajowej nr 59 /obwodnica północna miasta/ narusza zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, 2/ naruszenie par. 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/ przez ustalenie, że projekt planu lokalizuje w planowanym pasie drogi krajowej nr 59 nowe urządzenia infrastruktury technicznej, które nie powinny być lokalizowane pod jezdnią istniejącą i docelową w sytuacji, gdy urządzenia te /przewód gazowy wysokiego ciśnienia i linia energetyczna wysokiego napięcia/ istniały w pasie projektowanej drogi krajowej już od 1975 r., a więc przed ogłoszeniem wymienionego rozporządzenia, 3/ naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 20 pkt 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 338 ze zm./ przez przyjęcie, że wyznaczenie nowego przebiegu drogi krajowej lub gazociągu należy do zadań gminy.
Zdaniem skarżącej Gminy dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych ma oparcie w art. 98 w związku z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/, w szczególności z uwagi na wskazania wynikające z wykładni systemowej oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, przewidujący sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, Oddział Północno-Wschodni w B., Biuro w O. podtrzymała stanowisko odmawiające uzgodnienia przedstawionego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując zwłaszcza, że przedstawiony do uzgodnienia projekt planu w przeciwieństwie do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M. z 1992 r. "nie wyznacza linii rozgraniczających dla infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą krajową nr 59 - przewody gazowe wysokiego ciśnienia i linie energetyczne, a pozostawia powyższą infrastrukturę zlokalizowaną wzdłuż osi projektowanej drogi, w liniach rozgraniczających zarezerwowanych pod budowę drogi krajowej nr 59". Strefa zagrożenia wybuchem gazociągu /i pas technologiczny/ w całości znajduje się w rezerwowanym pasie terenu przeznaczonego pod budowę drogi krajowej nr 59, co może spowodować czasowe lub trwałe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 12 kwietnia 2002 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. /która przejęła z dniem 1 kwietnia 2002 r. kompetencje dotychczas występującej w sprawie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Północno-Wschodni w B. Biuro w O./ wniosła o odrzucenie skargi.
Mając to wszystko na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł do przekonania, że w tej sprawie pojawiła się poważna wątpliwość w kwestii dopuszczalności skargi gminy do sądu administracyjnego na stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odmawiające uzgodnienia projektu planu.
Wątpliwość co do dopuszczalności kwestionowania przez gminę, w drodze skargi do sądu administracyjnego, odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ upoważniony do jego uzgodnienia ma źródło, zdaniem składu orzekającego, w tym, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym całościowo i w sposób szczegółowy uregulowała procedurę planistyczną i nie przewidziała na etapie tworzenia planu otwarcia drogi sądowej w celu weryfikacji stanowiska organu, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawa ta wprowadziła na tym etapie /ale dopiero po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu/ specyficzny rodzaj skargi do sądu administracyjnego - przysługującej na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu /art. 24 ust. 4/. Można zatem wnioskować, iż jeżeli ustawodawca zamierzał otworzyć w jakikolwiek sposób drogę sądową na etapie tworzenia planu, to uczynił to wprost poprzez stosowną regulację w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zatem wyraźnego wskazania drogi sądowej w tym akcie prawnym uniemożliwiałby tym samym, co do zasady, odwoływanie się do ogólnych unormowań ustawy o samorządzie gminnym i konstruowanie na ich podstawie dopuszczalności skargi gminy na stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd dopuszczający możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także w oparciu o uregulowanie ustawy o samorządzie gminnym /art. 101 co do zaskarżenia uchwały rady gminy o odrzuceniu protestu/, ale nie jest on, zdaniem składu orzekającego, akceptowany we wszystkich orzeczeniach dotyczących tej kwestii.
W razie uznania, że w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie została zawarta zamknięta lista przypadków dopuszczalności drogi sądowej na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należałoby odnieść się do art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza adekwatności tego przepisu do toku postępowania planistycznego, ponieważ od tego zależy, zdaniem składu orzekającego, dopuszczalność drogi sądowej na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Odnosi się to w szczególności do tego, czy określenie "rozstrzygnięcie organu gminy", o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obejmuje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawiony do uzgodnienia przez zarząd gminy organowi wymienionemu w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem składu orzekającego w literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd o szerokim rozumieniu wskazanego określenia i obejmowania nim uchwał wszelkiego typu, łączenie z aktami stanowienia prawa /por. np. A. Szewc, G. inż. Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz W-wa 2000 r. str. 428/, ale z drugiej strony należy uwzględnić znaczenie słowa "rozstrzygnięcie" w języku polskim /według Małego Słownika Języka Polskiego PWN W-wa 1999 r. str. 809 "rozstrzygać" to opowiadać się za czymś, decydować, wpływać w sposób ostateczny/, co przemawiałoby raczej za tym, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest objęty zakresem analizowanego określenia "rozstrzygnięcie" z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem składu orzekającego możliwe jest zajęcie stanowiska, że określenie "rozstrzygnięcie organu gminy" oznacza także przyjęcie określonego rozwiązania planistycznego na obszarze gminy, do którego gmina zmierza poprzez stosowanie odpowiedniej na danym etapie procedury planistycznej, przez jej organy. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiałaby wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasada sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie można przecież wykluczyć, że organ wskazany w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odmawia uzgodnienia planu z przyczyn oczywiście sprzecznych z prawem /np. motywując odmowę uzgodnienia względami, które wykraczają poza przynależne mu ustawowo kompetencje, czy też na skutek rażąco błędnej interpretacji przepisów w zakresie jego działania/.
Przeciwko stosowaniu w postępowaniu planistycznym art. 89 ustawy o samorządzie gminnym przemawia w opinii składu orzekającego, treść art. 21 i art. 22 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisach tych bowiem ustawodawca w sposób szczególny /różniący się od trybu przewidzianego przez art. 89 ustawy o samorządzie gminnym/ uregulował kwestie związane z uzgodnieniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem składu orzekającego należy zwrócić uwagę, że domniemane uzgodnienie planu /art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ nie będzie stanowiło przeszkody /por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska - Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi W-wa 1995, str. 67/ w wykazywaniu przed sądem administracyjnym wady uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu naruszenia prawa /art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.
Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 27 listopada 1997 r. II SA/Wr 357/97 /ONSA 1998 Nr 4 poz. 125/, że stanowisko, o którym mowa nie jest decyzją, czy postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego /czego konsekwencją jest też niemożliwość stosowania jako środka jego kwestionowania zażalenia wymienionego w art. 106 par. 5 Kpa/, lecz jest swoistym oświadczeniem organu upoważnionego do uzgodnienia planu.
W ocenie składu orzekającego o dopuszczalności skargi w przedmiotowym zakresie nie przesądza też art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA odnoszący się do "aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego", które to określenie należy rozumieć ściśle, tak jak w ustawie o samorządzie gminnym /rozróżnia ona w art. 98 ust. 1 rozstrzygnięcie organu nadzoru i stanowisko zajęte w trybie art. 89, a przy tym w art. 86 omawianej ustawy wymienia na zasadzie zamkniętego kręgu organy nadzoru/.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie wystąpiła istotna wątpliwość prawna w kwestii dopuszczalności skargi gminy do sądu administracyjnego na stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odmawiające uzgodnienia projektu planu.
Źródła tej wątpliwości tkwią we wzajemnych relacjach między unormowaniami przyjętymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA, które mają zasadniczo inny przedmiot regulacji, jednakże istnieją między nimi określone związki.
Przepisy art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym przewidują skargę do sądu administracyjnego na stanowisko zajęte przez organ współdziałający w formie m.in. uzgodnienia projektowanego rozstrzygnięcia organu gminy. Może jednak budzić wątpliwości, czy rozstrzygnięciem takim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym kluczowy dla przedmiotowej sprawy przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "g" tej ustawy, nie przewiduje expressis verbis zaskarżenia stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Również nie przewidują tego wprost przepisy art. 16 ustawy o NSA. Pośród określonych tam aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie wymieniono bowiem uzgodnień /stanowiska zajętego w toku uzgodnień/. Kwestie te nie były dotąd przedmiotem szerszych rozważań w orzecznictwie sądowym.
Również w doktrynie nie ma zgodności poglądów co do charakteru prawnego uzgodnień, o których mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Prezentowane są zarówno poglądy, wedle których przedmiotowe uzgodnienia nie mając w istocie cech nadzoru nie mogą być skarżone do sądu administracyjnego /A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz, wyd. 2, C.H.Beck, Warszawa 1999, str. 485/ jak i poglądy ewoluujące w kierunku przeciwnym /zob. np. Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w orzecznictwie NSA, materiały na konferencję sędziów NSA, Warszawa-Łódz, 2000, str. 5/.
Jeżeli tak, to zasadnie skład orzekający dopatruje się w wyżej wymienionych regulacjach prawnych poważnej wątpliwości w kwestii dopuszczalności skargi gminy do sądu administracyjnego na stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozstrzygające znaczenie dla przedmiotowej wątpliwości prawnej ma ustalenie charakteru prawnego uzgodnienia, o którym mowa. W świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kreujących tryb postępowania planistycznego, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, nie ulega wątpliwości, że uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje w formie decyzji czy postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może być zatem kwestionowane w formie zażalenia, na podstawie z art. 106 par. 5 Kpa, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest swoistego rodzaju oświadczeniem organu upoważnionego do uzgodnienia planu /zob. wyrok NSA z dnie 27 listopada 1997 r. II SA/Wr 357/97 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 125/. Tak rozumiane uzgodnienie nie wyjaśnia jednak jego charakteru prawnego. W dalszym ciągu aktualnym pozostaje pytanie o istotę tej czynności prawnej.
Poszukując tego co istotne dla określenia charakteru prawnego tego uzgodnienia, należy rozważyć kilka aspektów zagadnienia. Można przyjąć, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest, z mocy art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego, to uzgadnianie projektu planu jest wewnętrzną czynnością procesu legislacyjnego, zmierzającą do uchwalenia prawa powszechnie obowiązującego, a jeśli tak to z tego powodu uzgodnienie nie jest samodzielnym aktem. Stanowi wewnętrzną czynność prawną organu prawodawczego /rady gminy/, prowadzącą do uchwalenia aktu prawa miejscowego i z tego tylko powodu nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zaskarżaniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem akty lub czynności wywołujące skutki prawne na zewnątrz administracji publicznej /art. 16-18 ustawy o NSA/.
Reasumując tę część wywodu, jeżeli uzgodnienie projektu planu nie jest decyzją czy postanowieniem w rozumieniu przepisów Kpa i stanowi wewnętrzną czynność administracji publicznej w procesie stanowienia aktu prawa powszechnie obowiązującego, to z tego tytułu nie może być skutecznie skarżone zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.
To zaś oznaczałoby, że przedmiotowe uzgodnienie, wywołując doniosłe dla gmin skutki prawne, nie podlegałoby żadnej kontroli.
Stanowisko to jest nie do przyjęcia zarówno w świetle literalnej wykładni przepisów art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, jak i przede wszystkim ich wykładni systemowej, zakładającej, że żaden przepis prawa nie jest regulacją prawną, którą można tłumaczyć w oderwaniu od pozostałych przepisów usystematyzowanych w pewną racjonalną całość.
Rozpoczynając od literalnej wykładni przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można mieć co prawda wątpliwość, czy zamieszczenie tego przepisu w rozdziale 10 ustawy, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną" oznacza, że uzgodnienia, o których tam mowa odnoszą się wyłącznie do działań uzgadniających organów nadzoru, enumeratywnie określonych w art. 86 ustawy, tj. do Prezesa Rady Ministrów, wojewody i regionalnej izby obrachunkowej, czy także do działań tego typu innych podmiotów, to jednak wątpliwość ta traci na znaczeniu w świetle treści wyżej wymienionego przepisu. Brzmienie przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że przepis ten ma szersze znaczenie i odnosi się nie tylko do organów nadzoru w rozumieniu tej ustawy. Sformułowanie "jeżeli prawo uzależnia" oznacza odesłanie do przepisów także innych ustaw, zaś określenie "inne organy" oznacza wszelkie organy, które na podstawie ustaw są uprawnione i zobowiązane do zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygnięcia organu gminy, którego podjęcie jest prawnie uzależnione od zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie organu gminy, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmuje rozstrzygnięć podejmowanych przez organy gminy na podstawie innych ustaw. Ustawą taką jest m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której podejmowane są rozstrzygnięcia w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcia te wymagają, w myśl regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, uzgodnienia z organami tam określonymi. Jeżeli zaś prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia od między innymi jego uzgodnienia, to konsekwencją jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowiska organu w przedmiocie uzgodnienia projektu planu na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej analizowanych rozwiązań prawnych. Pogląd o braku zaskarżalności do sądu administracyjnego przedmiotowych uzgodnień byłby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami samodzielności gminy i jej sądowej ochrony /art. 165 ust. 2 Konstytucji RP/. Byłby też sprzeczny z regulacją art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i wreszcie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przekreślałby wyrażoną w art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/ oraz w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy, obejmującą także samodzielność planistyczną gminy. Oczywiście samodzielność gminy, w tym jej samodzielność planistyczna, nie może być traktowana jako niczym nieskrępowane wykonywanie jej uprawnień publicznoprawnych. Samodzielność ta podlega ograniczeniom określonym ustawowo. Jednak brak możliwości sądowej ochrony uprawnień gminy, przed bezprawną ingerencją organu uzgadniającego, wykraczałby poza dopuszczalne ograniczenia. Gdyby przyjąć, że jest inaczej, to przekreślałoby to nie tylko konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gminy, ale także samą istotę samorządności terytorialnej, nie mówiąc już o innych zasadach ustrojowych demokratycznego państwa prawa. Demokratyczne państwo prawa zapewnia każdemu podmiotowi ochronę jego praw i wolności. Gmina nie może być w tym zakresie traktowana inaczej. Jeżeli tak, to ze względów ustrojowoprawnych nie do zaakceptowania byłby pogląd, że na stanowisko podmiotu uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gminie nie przysługiwałyby żadne środki zaskarżenia.
Wykładnia systemowa nakazuje poszukiwać rozwiązań, odnoszących się do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnych z konstytucyjnie i ustawowo wyznaczoną pozycją gminy w systemie ustrojowym państwa. Jeżeli gmina jest w zakresie realizowanych zadań publicznych samodzielna i wykonuje je stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, to uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, musi być traktowane jak ingerencja w sferę uprawnień gminy, a ponieważ ingerencja taka w administracji zdecentralizowanej może następować w formie nadzoru, to uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z organami administracji publicznej, w tym organami właściwymi w sprawach drogownictwa, traktować należy w kategoriach uprawnień nadzorczych, bądź quasi nadzorczych, tych organów w stosunku do gminy.
Uzgadnianie projektu planu z organami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma cechy aktu nadzoru. Jest bowiem aktem władczej ingerencji w proces sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesądza o możliwości uchwalenia planu miejscowego. Bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z organami wskazanymi w powołanej wyżej regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe w istocie skuteczne uchwalenie planu. Jest to zatem środek o szczególnej roli w procesie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ochrona prawnie określonych interesów ponadlokalnych. Jego funkcją jest prewencja, charakterystyczna dla aktów nadzoru prewencyjnego. Zarówno w rodzimej, jak i obcej literaturze przedmiotu pośród różnych środków /aktów/ nadzoru nad samorządem terytorialnym wyróżnia się m.in. środki /akty/ prewencyjne /zob. np. Z. Leoński: Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C.H.Beck, wyd. 3, Warszawa 2001, str. 169/. Istotą tych środków jest to, iż dla niektórych działań gminy muszą uzyskać uprzednio zgodę innych organów /np. zbycie wartościowych dóbr kultury/.
Uzgodnienie projektu planu z właściwym organem, mimo że zbliżone charakterem prawnym do środka nadzoru prewencyjnego nad gminą, w świetle polskiego ustawodawstwa samorządowego za taki nie może być wprost uznane. Stosownie bowiem do regulacji art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, w tym nad gminą, są: Prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. W zamkniętym katalogu organów nadzoru nie ma więc podmiotów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym niemniej ustawodawca wyposaża te inne podmioty w prawo stosowania w stosunku do gminy sporządzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego środka o charakterze aktu nadzoru. Jeżeli tak, to w ślad za tym winny iść te wszystkie możliwości obrony uprawnień gminy, które związane są ze środkami stosowanymi przez organy nadzoru.
Niezależnie zatem, czy uzgodnienie projektu planu miejscowego z organami wymienionymi w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzna się za środek nadzoru prewencyjnego, tyle że stosowany przez organy administracji publicznej, które nie są organami nadzoru nad samorządem terytorialnym w rozumieniu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, czy też uzgodnienie takie uzna się za akt władczej ingerencji w sferę samodzielnej działalności planistycznej gminy jedynie o cechach aktu nadzoru prewencyjnego, trzeba skonstatować, że jest to akt władczej ingerencji w sferę działalności gminy, i jako taki nie może pozostać poza sądową kontrolą. Pozostawienie takich aktów poza sądową kontrolą dawałoby organom uzgadniającym możliwości nieograniczonej ingerencji w realizację zadań publicznych, w tym zadań w zakresie planowania przestrzennego, bez możliwości obrony gminy przed ingerencją nadmierną lub pozbawioną podstaw prawnych. W tej sytuacji uprawniona jest wykładnia przepisów art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z jej art. 98 ust. 1, prowadząca do wniosku, że pod pojęciem uzgodnień, o których mowa w tych przepisach, należy rozumieć nie tylko uzgodnienia z organami nadzoru nad samorządem terytorialnym, wskazanymi w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, ale również uzgodnienia dokonywane z innymi podmiotami w ramach realizacji zadań publicznych przez gminę, o ile noszą cechy aktów nadzoru, a do takich należą m.in. uzgodnienia dokonywane w procesie planistycznym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Każda bowiem władcza ingerencja w sferę zadań zdecentralizowanych na rzecz samorządu terytorialnego, znajdować winna ochronę sądową.
Wykładnia taka znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego, a zwłaszcza gminy jako jego podstawowej jednostki /art. 164 ust. 1 Konstytucji RP/ oraz konstytucyjnie gwarantowanej - znajdującej także podstawę w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego /art. 11/ - zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Innymi słowy sądowa ochrona samodzielności gminy w demokratycznym państwie prawa, decentralizującym istotną część zadań publicznych na samorząd terytorialny, w tym przede wszystkim na gminę /art. 16 ust. 2 w związku z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP/, nie może podlegać wykładni ścieśniającej, a wręcz przeciwnie, w razie wątpliwości co do możliwości obrony interesów jednostek samorządu terytorialnego przed ingerencją w jej ustawowo kształtowany zakres działania, należy je interpretować na rzecz dopuszczalności drogi sądowej w tym zakresie.
Interpretacja ta wychodzi także naprzeciw, kształtowanej art. 16 ustawy o NSA, zasadzie szerokiej dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w tym na akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego /art. 16 ust. 1 pkt 7/. Te zaś trzeba traktować szeroko, mając na uwadze ich istotę i funkcje w systemie gwarancji samodzielności gminy. Jeżeli tak, to pojęcie aktu nadzoru nie może być traktowane jako tożsame z pojęciem rozstrzygnięcia nadzorczego i winno obejmować swym zakresem także inne, prawem dopuszczone, formy władczej ingerencji w działalność gminy, w tym uzgodnienia z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które mogą być skarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA.
W tej sytuacji tracą na znaczeniu te wszystkie argumenty składu orzekającego, występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, które związane są z brakiem wyraźnej regulacji w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym o dopuszczalności skargi do NSA na odmowę uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie może być traktowana jako akt normatywny, który wyłącza w całości stosowanie ustawy o samorządzie gminnym w sprawach związanych z tworzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Można zgodzić się jedynie co do tego, że stosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jako lex generalis, jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym reguluje określone sprawy. Jeżeli więc w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można z tego wyprowadzać wniosku, że tym samym ustawa ta wyłącza stosowanie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie sposób też podzielić poglądu, że skoro ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przemawia to za tym, że ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym konstruuje zamkniętą listę przypadków korzystania z drogi sądowej na etapie opracowywania projektu planu. Zarzut do projektu planu jest bowiem środkiem ochrony interesu indywidualnego tych, których interes prawny został naruszony projektowanymi ustaleniami planu i nie ma nic wspólnego z władczą ingerencją podmiotów administracji publicznej w samodzielną gestię gminy.
Przytoczone wyżej argumenty prowadzą do wniosku, że stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "g" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, znajdując także oparcie w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.