Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy w zakresie potrzebnym do rozstrzygnięcia powstałych wątpliwości zgłoszonych przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (...) przedstawia się następująco:
Rady Gmin w M., Ż i T. podjęły, powołując jako podstawę prawną art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, uchwały o zakazie spożywania napojów alkoholowych na ogół we wszystkich miejscach publicznych na terenie gmin. Tak więc Rada Gminy i Miasta w M. /uchwałą z dnia 22 czerwca 1995 r. nr VIII/72/95/ wprowadziła "zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie miasta M., tj.: ulicach, parkach, skwerach, placach zabawy na terenach osiedli mieszkaniowych, obiektach sportowych". Uchwalono też, że naruszenie powyższego zakazu stanowi wykroczenie podlegające karze. Rada Gminy Miejskiej w Ż. /uchwałą z dnia 14 czerwca 1995 r. nr XI/36/95/ wprowadziła "zakaz spożywania napojów alkoholowych na terenie miasta Ż. z wyłączeniem dnia 1 stycznia i 31 grudnia". Zakaz powyższy nie dotyczył: "1/ zakładów gastronomicznych posiadających zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych i ogródków przy tych zakładach gastronomicznych, 2/ miejsc, w których odbywa się sprzedaż napojów alkoholowych przez podmioty mające zgodę na sprzedaż z okazji zorganizowanych imprez." Naruszenie tego zakazu podlega "zdaniem Rady karaniu za popełnione wykroczenia". Rada Gminy T. /uchwałą z dnia 30 czerwca 1995 r. nr XI/56/95/ wprowadziła "zakaz picia alkoholu w miejscach publicznych na terenie Gminy T.", a zakaz ten objął "wódkę i wino". Za miejsca publiczne w rozumieniu uchwały uznano "place, parki, skwery i przystanki autobusowe". Za nieprzestrzeganie powyższego zakazu przewidziano kary grzywny.
Wszystkie te uchwały zaskarżył Prokurator Wojewódzki, jako niezgodne z prawem, i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem prokuratora, sprzeczność z prawem polega na tym, iż art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może stanowić podstawy prawnej podjęcia przez organy gminy uchwały wprowadzającej zakaz spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach lub obiektach. Upoważnienie do uchwalenia takich przepisów wynika z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, który zezwala organom samorządu terytorialnego na wprowadzenie regulaminowego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych, nie wymienionych w art. 14 ust. 1-5 ustawy, miejscach ze względu na charakter miejsca lub obiektu. Przepisy wydane w tym zakresie, a więc na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter przepisów gminnych /art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej/, nie są zatem przepisami porządkowymi /art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy/. Uchwały więc uregulowały materię, która w sposób szczegółowy została uregulowana przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wprowadzenie zakazu spożywania napojów alkoholowych praktycznie we wszystkich miejscach publicznych na terenie gminy jest sprzeczne z przepisami tej ustawy i stanowi istotne ograniczenie praw i wolności obywatelskich oraz wkracza w sferę uprawnień mieszkańców gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 maja 1996 r. połączył (...) trzy wymienione sprawy, a następnie postanowieniem z dnia 13 czerwca 1996 r., na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów w drodze uchwały wątpliwości prawnych sprowadzających się do zagadnienia uprawnień rady gminy do wydawania przepisów porządkowych w przedmiocie zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na obszarze określonej miejscowości na podstawie art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniły się rozbieżne poglądy na temat podstawy prawnej, a więc i zakresu dopuszczalnych ograniczeń sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych wprowadzanych przez gminy. Na przykład w Ośrodku Zamiejscowym w Krakowie Sąd w wyrokach z dnia 8 marca 1994 r. SA/Kr 31/94 i z dnia 7 czerwca 1994 r. SA/Kr 625/94 wyraził pogląd, iż "nie ma w obowiązującym prawie, zwłaszcza w cytowanej ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważnienia ustawowego dla organów samorządu terytorialnego, które odnosiłoby się do wydawania zakazów spożywania alkoholu w miejscach publicznych". W Ośrodku Zamiejscowym we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 listopada 1994 r. SA/Wr 1954/94 stwierdzono, że: "Na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym rada gminy nie może wydawać przepisów porządkowych dotyczących kwestii spożywania alkoholu (...)." W Ośrodku Zamiejscowym w Katowicach w wyroku z dnia 7 września 1993 r. SA/Ka 369/93 Sąd postawił tezę, iż uchwały rady gminy o ograniczeniu spożywania napojów alkoholowych mają charakter przepisów gminnych. "Wyłącza to uprawnienie organów gminy do wydawania przepisów porządkowych w tej materii (...)".
Przeciwny pogląd wyraził Sąd w wyroku z dnia 12 kwietnia 1995 r. II SA 197/94, twierdząc, że: "Jeśli spożywanie alkoholu w miejscach publicznych stało się zjawiskiem powszechnym i nagminnym, powodującym zakłócenia spokoju, porządku i bezpieczeństwa obywateli oraz stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i moralności, wolności i dóbr osobistych mieszkańców, rada miejska może podjąć uchwałę o zakazie spożywania alkoholu w miejscach publicznych."
W tej sytuacji postanowienie składu orzekającego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, zawierające wniosek o wyjaśnienie wątpliwości przez skład siedmiu sędziów, było uzasadnione.
Rozważania w omawianym zakresie należy rozpocząć od konstatacji, że poza problematyką statutową gminy mogą wydawać dwojakiego rodzaju przepisy powszechnie obowiązujące: 1/ na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz w innych ustawach - przepisy gminne /art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy/; 2/ na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących - przepisy porządkowe /art. 40 ust. 3 i 4/.
W cytowanych przepisów wynika wprost wniosek, że przepisy porządkowe są wydawane na podstawie upoważnienia generalnego i mogą regulować tylko materie nic będące dotychczas przedmiotem regulacji prawnej /K. Ochendowski: Prawo administracyjne, 1994, str. 65 i n. oraz H. Rot, K. Siarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejscowego, 1994, str. 36 i n./. Natomiast przepisy gminne, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy samorządowej, są wydawane na podstawie upoważnienia szczególnego; określa ono zarówno materię, która może być regulowana, jak i organ, który może takiej regulacji dokonywać. W akcie upoważniającym określona problematyka jest uregulowana ogólnie albo w całości, albo tylko w części. W tym wypadku przepisy gminne, zgodnie z celami aktu upoważniającego i w granicach przezeń zakreślonych, mają charakter uzupełniający.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ samorząd terytorialny wykonuje swe zadania publiczne w ramach ustaw. Oznacza to, że przepisy gminne muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać granic zakreślonych upoważnieniami. Zgodnie z przyjętą hierarchią norm oraz zasadą lex specialis derogat legi generali w materii objętej ustawowym upoważnieniem szczególnym za niedopuszczalne należy uznać regulacje porządkowe, opierające się na upoważnieniach generalnych.
Problematyka prawna spożywania napojów alkoholowych jest regulowana przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./. W art. 14 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia niniejszej uchwały, wymieniono miejsca, w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych. Są nimi tylko niektóre miejsca publiczne, w których picie alkoholu mogłoby zagrażać zdrowiu lub porządkowi publicznemu. Ustęp 6 tego artykułu zawierał upoważnienie szczególne dla organów gmin do wprowadzenia "regulaminowego" zakazu spożywania napojów alkoholowych w innych miejscach "ze względu na charakter obiektu lub miejsca".
Przytoczony przepis zawiera znaczne ograniczenie swobody legislacyjnej gmin, gdyż upoważnia je tylko do ustanawiania zakazów spożywania napojów alkoholowych w skonkretyzowanych obiektach lub miejscach. Gdyby racjonalny ustawodawca dopuszczał możliwość ustanowienia generalnego zakazu we wszystkich lub bliżej nie określonych miejscach publicznych, uczyniłby to w ustawie.
Artykuł 14 ust. 6 cytowanej ustawy stanowi, że rada gminy może wprowadzić "regulaminowe" ograniczenia w zakresie sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w innych niż wymienione w ust. 1 miejscach, ale tylko "ze względu na charakter obiektu lub miejsca". Chodzi tu o "funkcje społeczne, których realizacja mogłaby zostać naruszona bądź zakłócona głównie przez zachowania ludzkie będące skutkiem nadużycia alkoholu" /z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 72/95/.
Przedstawiony wyżej pogląd prawny jest zgodny z poglądami Sądu Najwyższego, zaprezentowanymi w wyrokach z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 18/93 i z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 72/95.
Rozważane wątpliwości prawne usuwa zmiana omawianego art. 14 ust. 6, wprowadzona przez ustawę z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/.
W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może stanowić podstawy do wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych o zakazie spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, podjął uchwałę jak w sentencji.