Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Konrada K. na orzeczenie Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w (...) postanowieniem z dnia 4 września 1997 r. SA 1161/96 wystąpił o wyjaśnienie wyżej przedstawionych wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
W uzasadnieniu postanowienia został przedstawiony następujący stan faktyczny sprawy:
Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w W. orzeczeniem o zdolności do służby wojskowej z dnia 30 maja 1996 r. nr (...) rozpoznała u starszego szeregowego Konrada K. przebyte zapalenie naczyniówki i siatkówki oka lewego, zaliczyła Konrada K. do kategorii D /niezdolny do służby wojskowej w czasie pokoju/ oraz orzekła, że rozpoznane schorzenie nie pozostaje w związku ze służbą wojskową.
Okręgowa Wojskowa Komisja Lekarska w (...) orzeczeniem o zdolności do służby wojskowej z dnia 17 lipca 1996 r. nr (...) utrzymała to orzeczenie w mocy. Okręgowa Komisja wyjaśniła, odpowiadając na przedstawione w odwołaniu zarzuty, że na powstanie rozpoznanego schorzenia nie miały wpływu warunki służby wojskowej. Powołała jako podstawę swego działania art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16 ze zm./ oraz par. 6 pkt 1 i par. 32 ust. 1- 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach /Dz.U. nr 57 poz. 278 ze zm./ i pouczyła, że na orzeczenie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Występując ze skargą, Konrad K. zarzucił, że w składzie orzekającym Okręgowej Komisji była osoba, która brała udział w wydaniu orzeczenia Rejonowej Komisji, i nie wyjaśniono stanu faktycznego, a w szczególności przyczyny powstania schorzenia. Zdaniem skarżącego, jego schorzenia zostały spowodowane warunkami służby; zamierza on ubiegać się o odszkodowanie i dlatego kwestionuje orzeczenia lekarskie tylko w części dotyczącej związku choroby ze służbą.
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja podała, że uczestnictwo tej samej osoby w składach orzekających obydwu instancji nie miało wpływu na treść jej orzeczenia, oraz wyjaśniła, że orzeczenie o niezdolności do służby wojskowej nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy i nie stanowi przeszkody ani podstawy do ubiegania się u rentę.
Rozkazem nr 12 z dnia 12 czerwca 1996 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej nr (...) skarżący został przedterminowo zwolniony z zasadniczej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy w związku z uznaniem go za niezdolnego do służby ze względu na stan zdrowia.
W uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego szczegółowo omówiono orzecznictwo sądowe, odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1992 r. SA/Wr 841/92 /OSP 1994, nr 9 poz. 163/ i z dnia 16 listopada 1995 r. SA/Gd 1655/95 /OSP 1997, nr 7- 8 poz. 135/ oraz do poglądów doktryny wyrażonych w glosach aprobujących wymienione orzeczenia. Według wyrażonego tam stanowiska wojskowe komisje lekarskie są organami administracji publicznej, a orzeczenia wydawane przez te komisje są decyzjami administracyjnymi.
W ocenie składu orzekającego przedstawiającego do wyjaśnienia wątpliwości prawne podstawę do formułowania poglądów odmiennych od wyrażonych w przytoczonych wyrokach stanowią przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16 ze zm./, zwanej dalej "ustawą", oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach /Dz.U. nr 57 poz. 278 ze zm./, zwanego dalej "rozporządzeniem". W odniesieniu do kwestii przedstawionych do wyjaśnienia zwraca się uwagę na to, że ustawa w art. 24 ust. 1 i 2 zawiera zamknięte wyliczenie organów administracji wojskowej, w którym nie wymienia się wojskowych komisji lekarskich. Wymienione w tym przepisie organy administracji wojskowej zajmują się administrowaniem rezerwami osobowymi do celów powszechnego obowiązku obrony RP, gdy natomiast wojskowe komisje lekarskie orzekają tylko o zdolności do czynnej służby wojskowej, a wobec tego ich orzeczenia nie mają cech aktu władczego i jednostronnego, gdyż skutki orzeczenia o niezdolności do służby wojskowej powstają dopiero wskutek decyzji organów administracji wojskowej o zwolnieniu ze służby. Orzeczenia wojskowych komisji lekarskich są aktami stosowania wiedzy medycznej, a nie aktami stosowania prawa, i tym samym ich kontrola przez sąd administracyjny byłaby możliwa tylko na gruncie wiedzy medycznej, a nie co do zgodności z prawem, zwłaszcza że granice uznania administracyjnego przy wydawaniu orzeczenia lekarskiego wyznacza wiedza medyczna, a nie władztwo administracyjne.
W uzasadnieniu postanowienia zwraca się też uwagę na to, że rozporządzenie w swej treści wykracza poza ramy umocowania ustawowego z powodu innego określenia właściwości komisji i trybu ich postępowania niż w przepisach ustaw, które były podstawą jego wydania.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając przedstawione wątpliwości prawne, zważył, co następuje:
Ustawa wymienia w art. 14 ust. 3 organy wykonawcze Ministra Obrony Narodowej w sprawach operacyjno-obronnych i administracji wojskowej, określając w ust. 5 tego artykułu terenowe organy administracji wojskowej jako "organy rządowej administracji specjalnej". W art. 24 ust. 2 ustawy określa się właściwość terenowych organów administracji wojskowej w sprawach administrowania rezerwami osobowymi do celów powszechnego obowiązku obrony, ale w całkiem innym celu niż w poprzednio wymienionym przepisie, bo jest on już w innym rozdziale ustawy. W rozdziale 1 działu II ustawy, noszącym tytuł "Właściwość organów", oprócz określenia właściwości terenowych organów administracji wojskowej /art. 24 ust. 2/, określa się także właściwość terenowych organów rządowej administracji ogólnej, organów samorządu terytorialnego, konsulów i innych podmiotów /art. 25 ust. 1-3/, w art. 26 zaś określa się właściwość rejonowych i wojewódzkich komisji lekarskich, a w art. 29 - właściwość wojskowych komisji lekarskich. Z wykładni systemowej wynika wprost, że do administrowania rezerwami osobowymi Sił Zbrojnych oraz do współdziałania w tym administrowaniu będą powołane wszystkie podmioty, które są w tych sprawach właściwe z mocy ustawy, tzn. na podstawie przepisów rozdziału 1 działu II ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej. Wymienione w tym rozdziale organy i instytucje mają różny status i zarówno pod względem strukturalnym, jak i funkcjonalnym należą do różnych kategorii podmiotów wykonujących administrację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Każdy z tych organów działa w innym obszarze spraw związanych z administrowaniem rezerwami osobowymi. Niektóre z organów działają okresowo, jak np. rejonowe komisje lekarskie, wobec czego w pozostałym czasie właściwe są wojskowe komisje lekarskie /art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy/.
Przepisy o właściwości organów w sprawach administracji rezerw osobowych dotyczą organów cywilnych i wojskowych, jak już o tym była mowa. Dla części z nich zadania i funkcje związane z administracją rezerw osobowych Sił Zbrojnych będą miały charakter incydentalny, np. dla wójta lub burmistrza przy poborze. Dla terenowych organów administracji wojskowej będą to zadania i funkcje wykonywane jako stałe. Zwrócić jednak trzeba uwagę na to, że w art. 20 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym normatywnym określeniem "organ administracji publicznej" obejmuje się nie tylko organy administracji publicznej w znaczeniu strukturalnym, tzn. tworzone w celu wykonywania administracji i włączone na stałe do organizacji administracji państwowej, jak np. terenowe organy administracji wojskowej będące rządowymi organami administracji specjalnej. W przepisie tym wymienia się także "inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej". Jeżeli więc są wątpliwości co do charakteru danego organu, ale z mocy ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP jest on właściwy w sprawach administracji rezerw osobowych Sił Zbrojnych, to już z tego powodu będzie mógł być zaliczony do organów administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 in fine ustawy u Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wydaje się więc, że zarówno wykładnia systemowa ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, jak i bardzo pojemne określenie normatywne organu administracji publicznej na użytek kontroli sądowej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, zawarte w art. 20 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, pozwalają przyjąć bez zastrzeżeń stwierdzenie, że komisje lekarskie i wojskowe komisje lekarskie należy traktować jako organy administracji publicznej.
Skład orzekający podnosi wątpliwość co do prawnego charakteru orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, uznając je za akty stosowania wiedzy medycznej, a nie za akty stosowania prawa, jakimi są decyzje administracyjne. Dodaje, że są to akty uznaniowe, ale z zakresu wiedzy medycznej, a nie z zakresu władztwa administracyjnego. Takie stanowisko nie wydaje się zasadne z kilku względów.
Interes prawny osoby badanej przez wojskową komisję lekarską materializuje się w prawie nabytym, polegającym na określeniu jej zdolności do służby wojskowej, w wyniku czego może ona ubiegać się lub oczekiwać decyzji organów wojskowych o określonej treści. Nie można wydać decyzji o przeznaczeniu do służby wojskowej niezgodnie z orzeczeniem o zdolności do niej. Nota bene art. 28 ust. 5 ustawy wprost stanowi, że "ostateczne orzeczenia komisji lekarskich są wiążące dla wojskowych komendantów uzupełnień i komisji poborowych". Przepis ten odnosić się będzie wprost do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w zakresie wynikającym z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Jest rzeczą oczywistą, że kompetencje i właściwość do powoływania i zwalniania ze służby wojskowej są rozdzielone pomiędzy różne organy, i dlatego określenie kategorii zdolności do służby wojskowej nie stanowi automatycznie zwolnienia z tej służby. Tego rodzaju konstrukcje jednak są często spotykane, np. funkcjonariusz Służby Więziennej ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby nie przestaje być funkcjonariuszem z dniem wydania orzeczenia dyscyplinarnego, ale musi być wydana decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego. Zdolność do służby - czy to ze względu na stan zdrowia, czy inne kwalifikacje - to jedno, a rozwiązanie stosunku służbowego i określenie uprawnień takiej osoby to druga kwestia, rozstrzygana przez inny organ w ramach jego właściwości i kompetencji.
Powołany wyżej art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej - między innymi - żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową. Rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 26 ust. 4 tej ustawy zawiera bardzo obszerne wyliczenie kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej i normuje zasady zaliczania do tych kategorii. Chodzi o kategorie od A do N oraz szczegółowo określone kategorie dotyczące służby w lotnictwie i w marynarce wojennej. Przepis par. 3 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że wojskowe komisje lekarskie wydają orzeczenia o zaliczeniu danej osoby do kategorii zdolności do służby wojskowej nie tylko na podstawie badania lekarskiego, badań specjalistycznych, obserwacji szpitalnej, ale również według dodatkowych kryteriów zdrowotnych, określonych w trzech załącznikach do rozporządzenia /par. 2 rozporządzenia/. Załączniki te normatywizują wszystkie możliwe wady i ułomności wrodzone oraz nabyte organizmu ludzkiego, stanowiąc swoisty wykaz ludzkich ułomności i ich wpływu na zdolność do służby wojskowej w określonej grupie /I-IV/.
Badania lekarskie, dokumentacja lekarska i inne dokumenty mające znaczenie w sprawie, w tym także okoliczności dotyczące przebiegu i warunków pełnienia służby wojskowej, stanową jedynie podstawę do orzekania. Istotą bowiem orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia /tak jak w typowym badaniu lekarskim/, ale rozstrzygnięcie o zdolności do czynnej służby wojskowej, jak o tym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy. Rozstrzygnięcia komisji więc nie można sprowadzać do ustalenia schorzenia. Oznacza to, że w przypadku żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową komisja wyjaśnia stan faktyczny, który obejmuje ustalenie stanu zdrowia żołnierza, i na podstawie tych ustaleń rozstrzyga o zdolności do czynnej służby wojskowej.
(...) Już w świetle powyższych rozważań można wyodrębnić obligatoryjne elementy orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, które łączą elementy wynikające z wiedzy medycznej z elementami typowymi dla orzecznictwa administracyjnego, ma w nim bowiem być rozpoznanie lekarskie /element wiedzy medycznej/ uraz ustalenie kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej lub określenie związku chorób i ułomności ze służbą wojskową /element orzecznictwa - w istocie subsumcja dokonana zgodnie z kazuistyką trzech załączników do rozporządzenia, ale również na podstawie odrębnych wykazów/. Trzecim elementem jest uzasadnienie, które ma wykazać zasadność rozpoznania lekarskiego oraz zaliczenia do kategorii zdolności do służby wojskowej lub określenia związku chorób i ułomności ze służbą wojskową. (...)
Wskazuje to na władztwo i jednostronność działania wojskowych komisji lekarskich. Wiedza medyczna służy nie do samego ustalenia stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, ale do czego innego - do kwalifikacji stanu zdrowia, "zaszufladkowania go" zgodnie z kazuistyką załączników i wykazów do jednej z kategorii w ramach określonej grupy albo do wykazania związku takiego stanu zdrowia z warunkami służby wojskowej; to wszystko jest dokonywane w sformalizowanym postępowaniu zapewniającym ścisłe rozdzielenie właściwości i kompetencji różnych organów. Dodać trzeba, że tok instancji zapewnia dwuinstancyjność orzecznictwa. Te elementy trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich trudno byłoby wiązać wyłącznie z wiedzą medyczną i oceniać według jej kryteriów. Są to elementy prawne funkcji orzecznictwa, które mogą być kontrolowane co do ich zgodności z prawem.
Zważyć trzeba jeszcze na jedną okoliczność, wyraźnie eksponującą administracyjny charakter orzecznictwa wojskowych komisji lekarskich. Usługi medyczne są świadczone osobom, które ich potrzebują ze względu na stan zdrowia, natomiast orzecznictwo o stanie zdrowia jest podejmowane wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, który kieruje daną osobę z urzędu lub na jej prośbę do wojskowej komisji lekarskiej, samodzielnie oceniając potrzebę uzyskania orzeczenia określającego zdolność do służby wojskowej.
Wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości ma istotne znaczenie także z tego względu, że orzeczenia sądu administracyjnego przywołane w postanowieniu zostały wydane na podstawie stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a więc w sytuacji, w której kontroli sądowej były poddane tylko decyzje administracyjne i niektóre postanowienia. Powodowało to tendencję do rozszerzającej wykładni pojęcia decyzji administracyjnej tylko w celu zapewnienia dostępu do sądowej kontroli administracji publicznej. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozciągnęła sądową kontrolę również na czynności materialno-techniczne, które dotyczą praw lub obowiązków jednostki. Pytanie, w którym wyrażone zostały wątpliwości prawne, zmierza do ustalenia kryterium rozgraniczenia dwóch prawnych form działania administracji publicznej w praktyce, tzn. oddzielenia indywidualnych aktów administracyjnych, wydawanych w formie procesowej postanowienia albo decyzji, od czynności materialno-technicznych wykonywanych przez organy tej administracji poza ramami procedury administracyjnej ogólnej lub szczególnej, a dotyczących uprawnień lub obowiązków jednostki w zakresie wymienionym w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy u Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wojskowe komisje lekarskie są organami administracji publicznej, co wynika z ich usytuowania w strukturze resortu obrony narodowej, zakresu właściwości i kompetencji, wykonywanych funkcji, zachowania w działaniu zasady instancyjności, określenia przedmiotu działalności w sprawach indywidualnych dotyczących interesów prawnych i obowiązków konkretnych osób fizycznych. Cechy tych organów oraz charakter spraw pozostających w ich właściwości odpowiadają wszystkim przesłankom zakresu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, określonym w jego art. 1 par. 1 pkt 1. Jednocześnie prawna pozycja tych organów i zakres oraz prawne formy ich działania wyczerpują znamiona przepisów art. 1, art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 2 i art. 22 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nawiasem można dodać, że z orzecznictwa realizowanego w formie decyzji administracyjnych wydawanych przez fachowców z różnych dziedzin administracja publiczna korzysta nie tylko przy orzekaniu o stanie zdrowia osób, lecz również w sprawach nadzoru budowlanego, dozoru technicznego, probierczości, ochrony sanitarnej, zatwierdzania stopni naukowych i innych dziedzin życia.
Przedstawione wywody prowadzą do konkluzji, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Takie stanowisko wynika także z uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 1996 r. III AZP 36/96 /OSNIAPiUS 1996, nr 13 poz. 177/. W uchwale tej Sąd Najwyższy wyjaśnił, że od orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej właściwej do określenia zdolności poborowego do służby wojskowej, zmieniającego z urzędu orzeczenie rejonowej komisji lekarskiej, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, a następnie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie uchwała dotyczyła szczególnego zagadnienia wyłaniającego się na tle art. 28 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, to jest poborowych, i nie odnosi się wprost do innych podmiotów objętych tą ustawą, jednakże niewątpliwie - ze względu na treść uzasadnienia - zawiera ocenę prawnego charakteru orzeczeń wojskowych komisji lekarskich także w odniesieniu do innych niż poborowi osób.
Skoro już z przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wynika, że wojskowe komisje lekarskie są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a orzeczenia tych komisji o zdolności do służby wojskowej są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to dla wyjaśnienia wątpliwości prawnych przedstawionych w sentencji postanowienia z dnia 4 września 1997 r. bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy i w jakim zakresie przepisy rozporządzenia są niezgodne z ustawą o powszechnym obowiązku obrony RP. Jeżeli przytoczone w uzasadnieniu postanowienia obszerne wywody dotyczące tej kwestii miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez skład orzekający, to - w zakresie wykraczającym poza wątpliwości wyjaśnione w sentencji uchwały - ocena zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i następstw prawnych takiej oceny należy do składu orzekającego rozpoznającego sprawę.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.